美國“重返”拉美戰(zhàn)略評析

楊志敏

(中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所　北京　100007)

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美國“重返”拉美戰(zhàn)略評析

楊志敏

(中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所北京100007)

【摘要】近期，美國開啟與古巴關(guān)系正常化的進(jìn)程。緩和或修復(fù)同拉美其他國家關(guān)系等舉措，是奧巴馬政府“巧實力”戰(zhàn)略在拉美地區(qū)的具體實踐。由于對古巴采取貿(mào)易禁運等經(jīng)濟封鎖的“硬實力”政策失效，并在對拉美采取忽視政策卻反遭該地區(qū)“去美國化”的孤立后，美國開始加速調(diào)整對拉戰(zhàn)略，意在通過對軟硬實力的重新配比而“重返”拉美。盡管美國在形式上和行動上都做了充分的準(zhǔn)備，但在此過程中還有很多障礙和不確定性，而美國在拉美繼續(xù)推行的人權(quán)和民主戰(zhàn)略也不會一帆風(fēng)順。

【關(guān)鍵詞】美國；拉美；戰(zhàn)略；評析

“9·11”事件發(fā)生后，在小布什執(zhí)政時期的很長一段時間內(nèi)，反恐戰(zhàn)爭居于美國外交日程的首位。奧巴馬上臺后，著手調(diào)整美國的全球戰(zhàn)略，外交政策的重心又轉(zhuǎn)移到東亞地區(qū)?？梢哉f，過去的15年，美國未將拉美納入重點關(guān)注范圍，而拉美發(fā)展的獨立性和自主性在增強，并在地區(qū)發(fā)展過程中出現(xiàn)了“去美國化”趨勢：2004年，“美洲玻利瓦爾替代計劃”這樣的反美集團(tuán)成立；2005年，因遭到拉美國家的抵制，美國主導(dǎo)的美洲自由貿(mào)易區(qū)無果而終；2011年，一個排除美國而囊括拉美33個國家的“拉美和加勒比國家共同體”首次在西半球誕生。從整體來看，美拉關(guān)系處于冷淡而緊張的狀態(tài)。但是，自奧巴馬政府上臺尤其是2014年年底以來，以開啟美古關(guān)系正?；M(jìn)程為契機，奧巴馬政府在拉美地區(qū)的“巧實力”(smart power)外交開始發(fā)力，通過改善或緩解與拉美國家的緊張關(guān)系并鞏固與其傳統(tǒng)“盟友”關(guān)系的根基，形成了美國“重返”拉美之勢。

一、“巧實力”戰(zhàn)略與美國對拉美政策的調(diào)整

奧巴馬上臺后，一改小布什政府推行的“單邊主義”政策，對全球政策進(jìn)行了調(diào)整，推出了以“巧實力”戰(zhàn)略為核心的對外政策。這一戰(zhàn)略的實施，對美國與其他國家的關(guān)系產(chǎn)生了重要影響。

(一)奧巴馬政府以“巧實力”戰(zhàn)略調(diào)整其對外政策

在小布什第二任期的后兩年，如何使用自身實力來捍衛(wèi)美國的國家利益和價值觀，已在美國政策研究界展開討論并形成兩種觀點：一種傾向使用包括軍事和干預(yù)手段的“硬實力”；另一種則傾向于以經(jīng)濟援助及鼓勵民主和人權(quán)的“軟實力”為手段[1]。奧巴馬政府上臺后，采用的則是一種被稱為靈活使用“軟實力”和“硬實力”的“巧實力”。

2009年1月13日，希拉里·克林頓在美國國會參議院外交委員會就其被提名國務(wù)卿而舉行的聽證會上，首次提出“巧實力”將成為美國的對外戰(zhàn)略?！扒蓪嵙Α睉?zhàn)略是要根據(jù)具體情況，從美國所能支配的外交、經(jīng)濟、軍事、政治、法律和文化等所有政策工具中選擇合適的工具或組合，并在“巧實力”戰(zhàn)略下，外交將居于奧巴馬政府對外政策的優(yōu)先位置[2]。為此，美國的對外政策建立的基礎(chǔ)必須是原則和實用主義相結(jié)合而不是僵化的意識形態(tài)，建立在事實和證據(jù)而不是感情和偏見的基礎(chǔ)上。過去幾十年的經(jīng)驗說明，各國在相互依存中既要對付威脅也要抓住機遇，而增加伙伴和減少敵人是更有效的作法。而單靠美國自身，或離開美國的世界都無法解決最緊迫的問題。

但對于“巧實力”戰(zhàn)略中的軟實力和硬實力該如何配比，作為“巧實力”概念的提出者，美國學(xué)者約瑟夫·奈((Joseph S. Nye Jr.)對希拉里·克林頓(Hillary Diane Rodham Clinton)所言的“巧實力”內(nèi)涵作了進(jìn)一步的闡釋。奈指出，“實力”(Power)是指影響他人以獲得自己希望得到的東西的能力。有3個途徑可達(dá)到上述目的：脅迫、收買和吸引。其中，“硬實力”和“軟實力”分別通過前兩個途徑和第三個途徑來實現(xiàn)，但“軟實力”和“硬實力”彼此無法完全替代，所以需要將“硬實力”與“軟實力”結(jié)合為“巧戰(zhàn)略”(見表1)。

表1硬實力和軟實力分類

硬實力類型軍事經(jīng)濟軟實力行為強迫、威懾誘導(dǎo)、強迫吸引、議程設(shè)置、推選(新成員)資源武力、威脅制裁、酬勞價值觀、文化、政策、體制政策強制性外交政策、戰(zhàn)爭、聯(lián)盟援助、賄賂各國外交、雙邊和多邊外交

資料來源: Eytan Gilboa , “ Searching for a Theory of Public Diplomacy” , The Annals of the American Academy of Political and Social Science , March 2008 , Vo l.616 , No.1 , pp. 55-77. 轉(zhuǎn)引自唐彥林：《奧巴馬政府‘巧實力’外交政策評析》，載《當(dāng)代亞太》，2010年第1期。

有民調(diào)顯示，過去10余年里，美國在歐洲、拉美尤其是在伊斯蘭世界的受歡迎程度在下降。其中，受訪者認(rèn)為主要因美國的政策而不是文化和價值觀所致。但相對于文化而言，政策的改變更加容易，所以對美國政府來說，調(diào)整政策有利于重塑美國的軟實力?！扒蓪嵙Α睉?zhàn)略，不是單純依靠“硬實力”或“軟實力”抑或?qū)烧吆唵蜗嗉?，而是要通過對軟實力更多的投入來補充軍事和經(jīng)濟實力，以重建能解決全球性棘手挑戰(zhàn)的框架[3]。

(二)“巧實力”戰(zhàn)略對美國拉美政策的影響

在“巧實力”戰(zhàn)略背景下，美國對拉美政策不僅要軟、硬實力巧搭配，突出“軟實力”在全面接觸的外交政策中具有的吸引和影響，還要巧借西半球現(xiàn)有組織機構(gòu)和制度體系等多邊機制的力量。同時，發(fā)揮拉美“成功”國家的示范效用，通過經(jīng)濟開放、人員接觸、信息互通等渠道施加影響，從而推動其在拉美的戰(zhàn)略目標(biāo)——美國的價值觀、民主和自由理念的實現(xiàn)。希拉里·克林頓強調(diào)，西半球有機會通過提升合作實現(xiàn)共同的經(jīng)濟、安全和環(huán)境目標(biāo)。為此，美國對整個拉美要回歸一種積極的接觸政策，與加勒比、中美洲和南美國家達(dá)成深入理解和廣泛接觸[4]。

美拉關(guān)系中，最需要調(diào)整的非美古關(guān)系莫屬，因為美國對古巴所執(zhí)行的政策是硬實力外交最典型的表現(xiàn)。而對于古巴的政策，美國國務(wù)院顧問香農(nóng)(Thomas A. Shannon)認(rèn)為，過去美國單打獨斗地對古巴采取“大棒”政策的效果有限。為此，必須將古巴置身于整個美洲體系之外，而不是孤立古巴，因為該體系將民主視為所有人的權(quán)利，并且是政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的核心內(nèi)容。與此同時，拉美許多國家正是利用民主和市場這兩個手段實現(xiàn)了社會的和平演進(jìn)，而正在發(fā)生的這種轉(zhuǎn)變是重要而持久的。美國以實力促進(jìn)拉美發(fā)生深刻而根本的轉(zhuǎn)變，是其能夠通過外交和接觸政策獲得成功的一個例子。既然美國能夠成功讓西半球發(fā)生如此深刻的變化，那么就可以將之用于古巴，并且要與拉美有關(guān)國家和組織機構(gòu)合作進(jìn)行[5]。

二、貿(mào)易禁運失敗促使對古政策根本改變

對他國實施經(jīng)濟制裁是美國展示硬實力的典型做法之一，然而經(jīng)濟制裁并非都能夠?qū)崿F(xiàn)自身外交目標(biāo)[6]。其中，對古巴實施的長達(dá)半個多世紀(jì)的“硬實力”政策主要是貿(mào)易禁運等措施，然而這些措施至今并沒有達(dá)到其預(yù)期目的，這是促使美國調(diào)整對古政策的最根本原因。但美國寄希望于“巧實力”戰(zhàn)略助其實現(xiàn)兩國關(guān)系正?；?，并改善與拉美國家的關(guān)系，同時繼續(xù)在拉美推進(jìn)自身的戰(zhàn)略目標(biāo)——美國的價值觀和民主理念。

(一)以經(jīng)濟制裁展示硬實力的效果不佳

美國彼得森國際經(jīng)濟研究所的學(xué)者金伯莉·安·艾略特(Kimberly Ann Elliott)，早在1997年就對1945～1990年間的世界上115起經(jīng)濟制裁案例的成效進(jìn)行過分析，其中40起成功，75起失敗，成功率為35%。在美國單獨或參與實施的78起制裁案例中，成功26起，失敗52起，成功率為33%。若以1970年為界，那么之前美國的成功率達(dá)到53%，而之后僅為21%。在美國單獨實施的55起制裁案例中，成功16起、失敗39起，成功率為29%。其中，1970年之前的成功率高達(dá)69%，而之后的成功率僅為13%。經(jīng)濟制裁成效不斷下降的原因一方面在于全球化的影響，另一方面是美國在世界經(jīng)濟中主導(dǎo)地位的下降。20世紀(jì)90年代以來，上述兩方面的趨勢在持續(xù)發(fā)展甚至加速，因此近年來單邊制裁的效果越來越小(見表2)。與此同時，經(jīng)濟制裁也是一把“雙刃劍”，在可能獲得成功(但也可能是失敗)的同時，給自身經(jīng)濟也帶來損失。據(jù)統(tǒng)計，僅1995年，美國就因?qū)λ麌鴮嵤┙?jīng)濟制裁而使自身出口遭受約為150～190億美元的損失，相當(dāng)于損失20萬個工作機會[7]。

表21945-1990年美國將經(jīng)濟制裁作為對外政策工具的效果分析

成功數(shù)目失敗數(shù)目成功比例(成功數(shù)目/總數(shù)目)所有案例407535%其中,美國參與(包括單方面進(jìn)行的)制裁的案例1945～1990年265233%1945～1970年1970～1990年1610143853%21%美國單方面進(jìn)行制裁的案例1945～1990年163929%1945～1970年1970～1990年11553469%13%

資料來源：Kimberly Ann Elliott, Evidence on the Costs and Benefits of Economic Sanctions，參閱網(wǎng)頁：http://www.piie.com/publications/testimony/testimony.cfm?ResearchID=294。

至今，美國對古巴的貿(mào)易禁運已經(jīng)超過了半個世紀(jì)的時間。如果對其成效進(jìn)行評估，可以說美國對古巴長期實行的貿(mào)易禁運政策是失敗的。在整個西半球過去的50余年里，美國一以貫之地針對一個國家采取強硬敵對措施的只有古巴——該地區(qū)唯一的社會主義國家。而在所采取的措施中，又以持續(xù)時間之長、影響范圍之大、遭受損失之重的貿(mào)易禁運措施為典型。的確，貿(mào)易禁運政策的實施，對古巴和古巴人民造成了巨大的傷害和損失，成為古巴經(jīng)濟社會發(fā)展的主要障礙。有關(guān)統(tǒng)計顯示，古巴因貿(mào)易禁運等遭受的經(jīng)濟損失高達(dá)11260億美元[8]。但貿(mào)易禁運這把雙刃劍也讓美國自身遭受了不小的損失，據(jù)估計其經(jīng)濟損失約為1200億美元[9]。同時，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計顯示，至2014 年7月，美國對與古巴進(jìn)行貿(mào)易的美國和外國企業(yè)罰款達(dá)110億美元[10]。而沉重的代價，并未使古巴出現(xiàn)美國預(yù)期的變化——卡斯特羅政權(quán)垮臺。對此奧巴馬總統(tǒng)坦言，“經(jīng)濟封鎖收效甚微，古巴的卡斯特羅們和古巴共產(chǎn)黨依然掌握著政權(quán)”。他還承認(rèn)“對古巴實行的50余年的孤立政策沒有奏效，為此需要新的辦法”[11]。美國布魯金斯學(xué)會的報告指出，美國對古巴實行近半個世紀(jì)的政策，不僅讓美國對古巴的影響力陷入惡性循環(huán)，而且使自身被孤立于西半球甚至更大的范圍之外[12]。這意味著美國對古巴政策的確到了需要調(diào)整的時候了。

事實上，美國對古巴實施貿(mào)易禁運的所謂法律依據(jù)——《赫爾姆斯—伯頓法》①出臺的意圖十分明確：要改變古巴政權(quán)的性質(zhì)并對古巴與外界的經(jīng)濟聯(lián)系進(jìn)行懲罰。但近年來，該法實施的內(nèi)外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生根本性的變化：全球化導(dǎo)致全球經(jīng)濟合作加強；古巴經(jīng)濟革新呈現(xiàn)新跡象；古巴裔美國人對古巴現(xiàn)政府的憎恨情緒在轉(zhuǎn)變；作為反古政權(quán)中堅力量的“古巴裔美國人全國基金會”的影響力在下降；國際合作力量壯大的壓力等等。這些因素的變化也在一定程度上削弱了美國制裁政策的影響力。因此，改變對古政策對美古兩國來講不僅是共同心愿也是互利雙贏的[13]。其實，早在1999年民主黨執(zhí)政的克林頓政府時期，就曾經(jīng)采取了一些放松禁運政策，以允許向古巴出售農(nóng)產(chǎn)品，但因古方未予合作而流產(chǎn)[14]。而當(dāng)民主黨再次執(zhí)掌白宮后，在奧巴馬的首個任期之初，他也開始試探性地放松其前任共和黨小布什政府實施的對古政策，不僅允許美國國民對古巴的非家庭成員匯款,而且可在以教育或宗教目的獲得許可的情況下赴古巴旅游；2009年，恢復(fù)了與古巴的移民問題談判并于2013年固定為每半年舉行一次談判。對于在古巴有親屬的美國公民赴古巴旅游，不受限制且對僑匯不設(shè)上限[15]?！扒蓪嵙Α睉?zhàn)略已經(jīng)見諸于其對古政策。

(二)開啟美古關(guān)系正?；M(jìn)程

2014年，古巴迎來革命勝利55周年。這也是美國敵視古巴政權(quán)、對古巴采取經(jīng)濟封鎖政策的50余年。在這樣一個重要時間節(jié)點，美國和古巴同時宣布兩國關(guān)系開始正?；M(jìn)程②。

2014年12月17日，奧巴馬總統(tǒng)在宣布美古關(guān)系開啟正?；M(jìn)程的講話時，提出了雙邊關(guān)系正常化的措施和路線圖：一是就兩國重建外交關(guān)系進(jìn)行談判，包括在各自國家重開使館，高級別官員訪問古巴，并推進(jìn)雙方在衛(wèi)生、移民、反恐、毒品走私和疾病控制問題上的合作；二是就古巴的恐怖主義支持國問題進(jìn)行評估，對此，美方將依據(jù)事實和相關(guān)法律進(jìn)行；三是就增加旅游、商業(yè)和與古巴的信息交流采取措施，認(rèn)為這事關(guān)自由和開放的根本問題；四是邀請古巴領(lǐng)導(dǎo)人參加第七屆美洲國家組織峰會，但同時強調(diào)要邀請公民社會組織與會以增強代表性[16]。美國國務(wù)院負(fù)責(zé)西半球事務(wù)的助理國務(wù)卿雅各布森(Roberta Jacobson)認(rèn)為，奧巴馬政府古巴新政策最為重要的是，明確顯示了不能再將美國歸咎為阻止古巴進(jìn)步(諸如獲取信息、連接世界等)的一個障礙[17]。

當(dāng)前，雙方的談判總體上是在按計劃、有序地推進(jìn)之中。截至2015年6月，已取得顯著成果：一是經(jīng)過談判，美國同意進(jìn)一步放寬僑匯、旅游和銀行業(yè)務(wù)的限制。1月份，在美國實行新的旅游和貿(mào)易規(guī)定下，游客可不必事先獲得政府的許可進(jìn)入古巴；允許航空公司經(jīng)營對古巴服務(wù)業(yè)務(wù)；游客也可以在當(dāng)?shù)厥褂妹绹庞每ê徒栌浛?；美國保險公司為在古生活或訪古人士提供健康、人壽和旅行保險業(yè)務(wù)；美國公司獲準(zhǔn)投資一些小企業(yè)并可從事為私人企業(yè)運輸建筑材料的業(yè)務(wù)。二是古巴方面同意釋放53名被美國認(rèn)定為異見人士的在押犯，2015年初美方已確認(rèn)上述人士得到釋放[18]。三是古巴領(lǐng)導(dǎo)人已于4月份出席了第七屆美洲國家首腦會議，并與奧巴馬總統(tǒng)實現(xiàn)了歷史性握手。四是美國已于5月份宣布將古巴從支持恐怖主義國家的名單中刪除[19]。 美方認(rèn)為，建立“支恐”名單是孤立那些真正支持恐怖主義國家的強大工具，美方制定的名單依據(jù)所掌握的有力證據(jù)，此次將古巴排除名單之外的評估程序也是根據(jù)事實做出的決定。因為環(huán)境發(fā)生了變化，名單也必須隨之調(diào)整。美古之間的分歧將繼續(xù)存在，美方對古巴政策和行為的關(guān)注與有關(guān)“支恐”名單制定的標(biāo)準(zhǔn)沒有關(guān)系[20]。在雙方國家重開使館是美古恢復(fù)外交關(guān)系的一個重要標(biāo)志，但此問題似乎一拖再拖，起初雙方定于4月份美洲峰會召開前重開完畢，之后又有新的開館日期傳出[21]。但美古雙方終于在2015年7月1日宣布就恢復(fù)外交關(guān)系達(dá)成協(xié)議，并且將在7月20日互設(shè)大使館[22]。

今后美古關(guān)系正?；M(jìn)程的談判，還存在諸多難點尤其是全面解除對古經(jīng)濟制裁和人權(quán)問題。由于一些關(guān)鍵事宜，例如封鎖政策的改變需要通過美國國會來決定，而國會存在諸多反對聲音，特別是古巴裔眾議員和參議員。2015年2月份，在美國會舉行的聽證會上，反對者甚至認(rèn)為美對古政策調(diào)整是在拯救搖搖欲墜的卡斯特羅政權(quán)，并且認(rèn)為雙方談判中古方獲取了太多利益，而美方一無所獲[23]。近年來，古巴裔議員和選民對美國政策的影響日益擴大，在國會由關(guān)注古巴問題議員組成的“古巴聯(lián)線”中，大部分議員為古巴裔移民。他們敵視卡斯特羅政府，反對緩和美古關(guān)系，甚至聲稱將在立法程序方面阻止美國與古巴恢復(fù)關(guān)系。2015年下半年，美國大選將拉開序幕，佛羅里達(dá)州作為選票“搖擺州”和古巴裔美國人集中之地，共和黨和民主黨都不能忽視該州的選票。這將對美古關(guān)系的正?；M(jìn)程有不確定的影響。估計，雙方還將圍繞相互賠償問題展開討價還價，這既可能涉及因貿(mào)易禁運古巴遭受的損失，也涉及因古巴革命沒收美方財產(chǎn)的損失等。而有關(guān)向古方歸還關(guān)塔那摩基地、關(guān)閉針對古巴進(jìn)行宣傳的馬蒂電臺和電視臺等都是棘手問題。

(三)尋求對拉關(guān)系改善的突破口

古巴革命勝利之后，美國不但對古巴本土實行禁運封鎖，而且在國際事務(wù)中也實行孤立古巴的政策。1962年，在美國的主導(dǎo)下，美洲國家組織將古巴開除。然而，拉美絕大多數(shù)國家并不與美國在一條戰(zhàn)線上，而是一直在為恢復(fù)古巴的成員資格與美國斗爭，直至2009年古巴的資格得到恢復(fù)為止[24]。但即使獲得資格，古巴依然被排除在2012年召開的第六屆美洲國家首腦會議之外。美洲國家首腦會議于1994年首次召開以來，每隔3年舉行一次，至2015年已召開了7屆，古巴則一直被排除在外。原因在于：一方面，古巴雖為美洲國家組織成員，但自1962年以來一直被拒絕參加該組織的活動；2009年，美洲國家組織第39屆大會一致通過廢止該組織1962年有關(guān)中止古巴成員資格的決議，但古巴卻表示拒絕重返該組織。另一方面，在古巴的成員資格被美洲國家組織恢復(fù)后，美國依然拒絕其參加隨后于2012年召開的峰會。在迄今為止的歷屆峰會上，有兩屆可謂無果而終。其中，在第四屆峰會上，美拉雙方在美國倡導(dǎo)的美洲自由貿(mào)易區(qū)問題上分歧嚴(yán)重而成果空白；第六屆則因雙方在允許古巴參加首腦峰會、阿根廷對馬島主張等問題上立場難以協(xié)調(diào)而草草收場。為此，拉美國家領(lǐng)導(dǎo)人曾威脅，若不邀請古巴出席于2015年舉行的第七屆峰會，他們將拒絕與會。由此可見，處理好與古巴的關(guān)系已經(jīng)成為美國改善和加強與拉美地區(qū)整體關(guān)系的一個前提。

三、“重返”拉美以破解“去美國化”趨勢

在美古關(guān)系恢復(fù)之前，美國對“重返”拉美已經(jīng)做了一些政策準(zhǔn)備：一方面，美國宣布了“門羅主義”的終結(jié)。近200年以來，誕生于1823年的“門羅主義”一直是美國對拉美外交政策的框架，是美國干涉古巴和其他拉美國家內(nèi)政外交的重要借口，也是美國抵制其他國家發(fā)展與拉美關(guān)系的理論屏障。2013年，在其迎來190周年之際，美國宣布“門羅主義”的時代已經(jīng)終結(jié)，并強調(diào)美拉平等關(guān)系和共同責(zé)任，似乎在向?qū)绹业母缮嬲哒f再見[25]；在行動上，美國開始修復(fù)或緩和與拉美主要國家的關(guān)系，重點是與拉美最具影響力的大國——巴西修復(fù)關(guān)系、降低對其另一個“宿敵”——委內(nèi)瑞拉進(jìn)行指責(zé)的調(diào)門，同時鞏固與拉美傳統(tǒng)盟友的關(guān)系，以阻止拉美地區(qū)出現(xiàn)的“去美國化”趨勢。另一方面，加緊修復(fù)或緩和與拉美主要國家的關(guān)系。其中，重點與拉美最具影響力的第一大國——巴西修復(fù)關(guān)系，降低對“宿敵”——委內(nèi)瑞拉進(jìn)行指責(zé)的調(diào)門，同時鞏固與拉美傳統(tǒng)盟友的關(guān)系基礎(chǔ)，以應(yīng)對拉美地區(qū)出現(xiàn)的“去美國化”趨勢，擺脫自身在拉美地區(qū)的孤立境地。

(一)修復(fù)與巴西的雙邊關(guān)系

美國要發(fā)展同拉美地區(qū)的關(guān)系，就必須要獲得該地區(qū)大國的堅定支持，而巴西作為拉美地區(qū)領(lǐng)土面積最大、經(jīng)濟總量最大、地區(qū)影響力最大的國家，是美國必須爭取的力量。但近年來，作為西半球最大發(fā)展中國家的巴西，與西半球最大發(fā)達(dá)國家的美國之間的關(guān)系一直較為緊張。

其原因在于，一方面，巴西對美國的拉美政策抵觸較大。其中，巴西作為拉美國家的“領(lǐng)頭羊”不僅曾強烈反對美國倡導(dǎo)的美洲自由貿(mào)易區(qū)政策，而且在恢復(fù)古巴在美洲國家組織成員資格上同其他拉美國家一道與美國針鋒相對。2011年，因美洲人權(quán)委員會要求巴西停止貝羅蒙特水電站項目，導(dǎo)致巴西與美洲國家組織關(guān)系惡化，巴西自身形象也受到影響。此后，巴西采取召回駐該組織大使且至今未派駐及欠繳會費等措施，與美洲國家組織關(guān)系緊張[26]。另一方面，巴西與美國雙邊關(guān)系摩擦不斷。如2013年，“斯諾登”曝光美國對巴西總統(tǒng)實施監(jiān)控的信息后，巴西對美方表示強烈不滿并取消了總統(tǒng)原定對美國事訪問計劃，此舉讓美巴關(guān)系陷入低潮[27]。不過，就在美洲首腦峰會召開前夕，美國開始緩和與巴西的關(guān)系，向巴方釋放邀請巴西總統(tǒng)訪美的愿望，并在2015年美國國事活動安排滿的情況下，提出讓巴方采取非正式訪問的建議。實際上，在美古關(guān)系宣布正常化且古巴領(lǐng)導(dǎo)人即將首次出現(xiàn)在第七屆美洲峰會的背景下，美方急于、樂于在此時間節(jié)點上修復(fù)與巴西的關(guān)系，是因為其深知缺少巴西的支持，美國很難在拉美地區(qū)有大的作為。2015年6月30日，巴西總統(tǒng)羅塞芙(Dilma Rousseff)開始對美國進(jìn)行訪問[28]。兩國關(guān)系由此開始升溫并被認(rèn)為是一個新的開始[29]。

(二)降低對委內(nèi)瑞拉指責(zé)的調(diào)門

美古關(guān)系正常化的開啟，贏得了包括委內(nèi)瑞拉在內(nèi)的所有西半球國家的歡迎。委總統(tǒng)馬杜羅(Nicolás Maduro Moros)認(rèn)為，這或許將成為奧巴馬總統(tǒng)任期內(nèi)所做的最重要的決定[30]。然而，美國與查韋斯時代的委內(nèi)瑞拉關(guān)系較為緊張，在“后查韋斯時代”，與馬杜羅政府的緊張關(guān)系還有升級之勢。2015年年初，奧巴馬總統(tǒng)以踐踏人權(quán)為由對委方政府官員實施的制裁措施，主要針對2014年委國內(nèi)爆發(fā)示威游行時，發(fā)生了數(shù)10人員的死亡事件[31]；3月份，又命令凍結(jié)委政府7位官員的財產(chǎn)并禁止其入境美國，同時指責(zé)委人權(quán)形勢惡化，對美國的國家安全和外交構(gòu)成了非同尋常的、極端的威脅[32]。美方的一系列舉動遭到委方的激烈反應(yīng)，認(rèn)為美國是在干涉其內(nèi)政、顛覆其現(xiàn)政權(quán)。同時，對于美干涉委內(nèi)政的做法，也遭到包括巴西、厄瓜多爾、哥倫比亞等國在內(nèi)的拉美國家的反對。

自查韋斯和小布什開始，兩國關(guān)系就交鋒不斷。美、委兩國可謂政治關(guān)系緊張而經(jīng)濟聯(lián)系緊密。據(jù)統(tǒng)計，2012年委對美原油出口量達(dá)95.2萬桶/日，美國是委最大原油出口市場，而委則是美國第4大石油供應(yīng)國[33]。 其實，無論是查韋斯還是馬杜羅，都希望與美國改善關(guān)系，都在主動向美國“示好”，但美方回應(yīng)冷淡。此前，在兩國關(guān)系緊張時期，馬杜羅稱其設(shè)法與奧巴馬會面，但兩年來未得到美方任何回應(yīng)[34]。目前，委國內(nèi)政治、經(jīng)濟形勢困難，馬杜羅也希望利用與美國的爭端轉(zhuǎn)移國內(nèi)的視線從而鞏固自己的政權(quán)，同時在拉美國家中爭取到更多的外部聲援。在美古關(guān)系正在改善的背景下，美國擔(dān)心與委內(nèi)瑞拉對陣不僅不利于即將召開的美洲國家首腦會議，也會打亂其在西半球的戰(zhàn)略布局。因此,在美洲國家首腦會議召開前夕，美方對委采取了緩和的姿態(tài)。先是通過白宮官員就奧巴馬對其的指責(zé)予以改口，認(rèn)為委內(nèi)瑞拉并不對美國的安全構(gòu)成威脅[35]，同時派國務(wù)院高級別官員訪問委內(nèi)瑞拉以緩和兩國間的緊張關(guān)系[36]。盡管在峰會舉行期間，馬杜羅依然攜帶百萬簽名以要求奧巴馬解除制裁命令，且有玻利維亞、厄瓜多爾和尼加拉瓜等拉美國家與其站隊，給美國造成一定的壓力[37]，但在會議期間，美委兩國元首還是進(jìn)行了首次會面。之后，兩國也開始了進(jìn)一步的實質(zhì)性接觸。2015年6月14日，美委兩國官員在海地進(jìn)行了會談。此次會談作為雙方稱之為“和解進(jìn)程”(a process of rapprochement)的一部分。雙方對這次會談給予了高度評價，并且委方認(rèn)為這是兩國邁向全面恢復(fù)雙邊關(guān)系的重要一步[38]。

(三)擴大、鞏固與拉美國家的合作，防止“去美國化”

在修復(fù)和改善與拉美重點國家關(guān)系的同時，美國還在鞏固與拉美盟友的關(guān)系根基。其實，拉美國家內(nèi)部對美政策的態(tài)度也并非鐵板一塊，往往因具體事情不同而在立場上有所分化。美方也認(rèn)為，盡管與拉美一些國家關(guān)系的困難并未完全消除甚至挑戰(zhàn)猶存，但與巴西、智利、哥倫比亞、秘魯和墨西哥等國合作的廣度和深度在持續(xù)發(fā)展。近期，美國延續(xù)與中美洲“北三角國家”③的合作，其中包括在2016財政年度提供10億美元，通過增加投資安全、改善政府治理來加強與該地區(qū)的安全合作。針對加勒比地區(qū)國家，美國出臺了“加勒比能源安全倡議”(Caribbean Energy Security Initiative)，幫助該地區(qū)國家獲得更具持續(xù)性、成本低廉的能源。而這些“盟友”還因美對古新政策而對其產(chǎn)生強烈的好感[39]。由此可見，美國全面突破與拉美的關(guān)系以破解被孤立困境的意圖十分明顯。

20年前，美國力圖建立囊括整個西半球市場的美洲自由貿(mào)易區(qū)(Free Trade Area of Americas, FTAA)，但沒有取得成功。美洲自由貿(mào)易區(qū)由小布什總統(tǒng)的父親喬治·W.H.布什總統(tǒng)提出。1994年，34個美洲國家共同簽署《維茲卡雅協(xié)議》，試圖建立從阿拉斯加州安克雷奇到南美火地島的一個覆蓋整個美洲的自由貿(mào)易區(qū)。按照設(shè)想，美洲自由貿(mào)易區(qū)談判的最后期限不遲于2005年1月，執(zhí)行美洲自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議不遲于2005年12月。然而，各懷心思的34個國家間的矛盾和分歧嚴(yán)重，并非短期內(nèi)可得以調(diào)和，于是2005年美洲國家首腦會議的閉幕會議上未能通過最后文件[40]，會議舉辦地——阿根廷的馬德普拉塔最終成為美洲自由貿(mào)易區(qū)的墳?zāi)埂?/p>

事實上，20世紀(jì)70年代以來，美國在國際金融、世界貿(mào)易等領(lǐng)域的霸主地位開始先后受到挑戰(zhàn)，曾經(jīng)長期單獨決定全球經(jīng)濟規(guī)則的支配地位受到削弱，尤其是來自歐洲經(jīng)濟一體化的迅速擴張所帶來的威脅。因此，美國力圖通過美洲自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，加快將“拉美后院”納入其勢力范圍的步伐，希望憑借雄厚的經(jīng)濟實力在西半球發(fā)揮經(jīng)濟領(lǐng)袖作用，并加強自身在世界經(jīng)濟中的主導(dǎo)地位。換言之，美國正是因為在制訂世界貿(mào)易規(guī)則的等問題上的主導(dǎo)能力下降，才希望通過建立美洲自由貿(mào)易區(qū)來增強自身的分量，但恰恰在美洲自由貿(mào)易區(qū)談判的進(jìn)程中又凸顯了其主導(dǎo)能力的下降。

為了對抗美國的美洲自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，一個全新的拉美一體化組織誕生了。2001年，委內(nèi)瑞拉時任總統(tǒng)查韋斯在第三屆加勒比國家聯(lián)盟峰會上，首次提出成立“美洲玻利瓦爾替代計劃”的倡議，并于2004年與古巴領(lǐng)導(dǎo)人菲德爾·卡斯特羅發(fā)表關(guān)于創(chuàng)立該組織的聯(lián)合聲明和簽署實施協(xié)定。該組織的宗旨是要加強地區(qū)政治、經(jīng)濟和社會合作，發(fā)揮各國優(yōu)勢，解決本地區(qū)人民最迫切的社會問題，消除貧困和社會不公，推動可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)人民的一體化和拉美國家大聯(lián)合，抵制和最終取代美國倡導(dǎo)的美洲自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。2006年，古巴、委內(nèi)瑞拉和玻利維亞領(lǐng)導(dǎo)人在古巴首都哈瓦那簽署了3國間經(jīng)濟一體化協(xié)議，玻利維亞正式加入“美洲玻利瓦爾替代計劃”。2009年，“美洲玻利瓦爾替代計劃”更名為“美洲玻利瓦爾聯(lián)盟”，成員數(shù)量進(jìn)一步擴大，44這也意味著反美陣營進(jìn)一步壯大。2010年，第九屆美洲玻利瓦爾聯(lián)盟峰會強調(diào)早日實現(xiàn)地區(qū)一體化的同時，著重探討了美國對該地區(qū)的威脅，并認(rèn)為“現(xiàn)在是到了反抗那些破壞地球上生命的制度的時候了，簡單地說，沒有美帝國主義和國際貨幣基金組織的世界會更美好”[41]，該組織延續(xù)了一貫的反美立場。

2010年，里約集團(tuán)首腦會議暨拉美、加勒比聯(lián)盟峰會發(fā)表了《坎昆宣言》，一致同意成立“拉美和加勒比國家共同體”，推動該地區(qū)的一體化進(jìn)程，而這個共同體明確了是不包括美國和加拿大在內(nèi)的地區(qū)性組織。盡管時任里約集團(tuán)輪值主席國的墨西哥總統(tǒng)卡爾德龍指出，拉美加勒比共同體將和美洲國家組織一起，在區(qū)域性和國際重大問題中發(fā)揮作用[42]，但有輿論認(rèn)為，拉美國家計劃建立的共同體將是“美洲國家組織”的對手，并可能最終取而代之。這顯示出拉美地區(qū)力圖擺脫美加兩國處理地區(qū)事務(wù)，也是美國在該地區(qū)影響力下降、拉美在地區(qū)和全球事務(wù)中的影響力增長的信號[43]。

實際上，在過去的10余年里，針對美洲自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略失敗后拉美地區(qū)出現(xiàn)的新形勢，美國也采取了“迂回戰(zhàn)術(shù)”——與單個或與拉美次區(qū)域性組織簽署自由貿(mào)易協(xié)議。迄今，已經(jīng)與10余個拉美國家簽署自貿(mào)協(xié)議；鼓勵創(chuàng)新型區(qū)域一體化組織，如太平洋聯(lián)盟的發(fā)展[44]。從而積極爭取在拉美的盟友，為重返拉美積蓄支持力量。

結(jié)語

在“巧實力”外交政策的推動下，奧巴馬政府與古巴的雙邊關(guān)系在實現(xiàn)歷史性跨越的同時，也找到了與拉美國家關(guān)系全面改善的突破口和契機。但需要強調(diào)的是，正是包括古巴在內(nèi)的拉美國家也抱有與美國改善關(guān)系的強烈愿望，才使得美國的拉美“新政策”奏效，否則，無論美國釋放“善意”的信息，還是做出“忍耐”的姿態(tài)，都將難以得到積極回應(yīng)[45]。不可否認(rèn)的是，美國在拉美地區(qū)擁有重要的利益，也具有重要的戰(zhàn)略意圖，這是美國“重返”拉美的動力所在。但此次“重返”能夠持續(xù)多久、關(guān)系能夠改善到何種程度，既取決于美國在全球其他事務(wù)和熱點地區(qū)的關(guān)注和投入程度，也取決于未來美國對外政策的可持續(xù)狀況。畢竟奧巴馬政府的任期所剩不多，而新一屆大選即將拉開帷幕。與此同時應(yīng)當(dāng)看到，美國“重返”拉美戰(zhàn)略也不會一帆風(fēng)順。其中，美古關(guān)系正?；M(jìn)程中的老問題和新情況都需要智慧地應(yīng)對，而美國如何改善與拉美反美聯(lián)盟——美洲玻利瓦爾聯(lián)盟國家的關(guān)系還需要觀察，美拉關(guān)系也可能因不可預(yù)測的事件而爆發(fā)新的沖突，從而原地踏步甚至出現(xiàn)倒退。但無論如何，不爭的事實是，奧巴馬政府對拉美尤其是古巴做出的重大政策調(diào)整，將為他本人和本屆政府留下一筆寶貴的政治遺產(chǎn)。

注釋

①即便是美國盟友也在《赫爾姆斯——伯頓法》出臺后對其進(jìn)行了抵制。其中，1996年10月26日，歐盟理事會出臺反封鎖的立法；1996年11月19日，世界貿(mào)易組織同意成立爭端解決機制來評估歐盟對該法提出的上訴；1996年11月28日，加拿大議會通過反對該法的立法。詳見：Gary Clyde Hufbauer, Jeffrey J. Schott, Kimberly Ann Elliott, Milica Cosic, Case Studies in Economic Sanctions and Terrorism, Case 60-3,US v. Cuba (1960- : Castro)，參閱網(wǎng)頁：http://www.piie.com/publications/papers/paper.cfm?ResearchID=1821。

②其實，美國與古巴關(guān)系的改善是由兩部分構(gòu)成：第一步是恢復(fù)外交關(guān)系；第二步是關(guān)系正?；?。而本文將上述兩步驟籠統(tǒng)稱之為美古關(guān)系正?；M(jìn)程。

③“北三角國家”指中美洲的薩爾瓦多、危地馬拉和洪都拉斯3國，該地區(qū)以暴力和貧困問題嚴(yán)重聞名。

④“美洲玻利瓦爾聯(lián)盟”成員包括安提瓜和巴布達(dá)、玻利維亞、古巴、多米尼克、厄瓜多爾、洪都拉斯、尼加拉瓜、圣文森特和格林納丁斯、委內(nèi)瑞拉以及海地、圣基茨和尼維斯、烏拉圭、格林納達(dá)等4個觀察員國。2009年，洪都拉斯發(fā)生軍事政變后，該國臨時政府一度宣布退出該組織。參閱網(wǎng)頁：http://www.mfa.gov.cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/mzblwelm/zzgk/t575895.htm。

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A Review on the U.S.’ Strategy of Returning to Latin America

YANG Zhi-min

(Institute of Latin American Studies, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100007, China)

Abstract:Recently, the United States has been making the efforts to normalize the relations with Cuba, and easing or repairing the relations with other Latin American countries. This is the implementation of “smart power” strategy of Obama’s administration in the region because the U.S.’ “hard power” policy such as trade embargo on Cuba wasn’t successful in the passing five decades while it was isolated by Latin American countries for its ignoring policies to the region. Although the United States began to accelerate to adjust its Latin American polices and intended to return to the region, there are still many obstacles and uncertainties in the process, and it is not easy for the U.S. to implement the human rights and democracy strategy in Latin America.

Key words:The United States; Latin America; Strategy; Review

【中圖分類號】D832.712

【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A

【文章編號】1672-4860(2015)06-0001-09

作者簡介：楊志敏(1971—)，男，內(nèi)蒙古人，研究員，教授，博士。研究方向：拉美經(jīng)濟、拉美綜合理論。

收稿日期:2015-06-23 2015-02-01