論高校聘用合同的法律屬性

周鴻燕

（510006 華南師范大學(xué)法學(xué)院 廣東 廣州）

論高校聘用合同的法律屬性

周鴻燕

（510006 華南師范大學(xué)法學(xué)院 廣東 廣州）

在事業(yè)單位實(shí)施的聘用制度條件下，高等學(xué)校教師法律地位決定了高校教師法律權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容和權(quán)益的救濟(jì)方式。而高校與教師之間的聘用合同的法律性質(zhì)對(duì)教師法律地位和權(quán)益保護(hù)起著決定性影響作用。聘用合同行政契約屬性可以在高校行使教育行政管理權(quán)的同時(shí)保護(hù)教師作為教育公務(wù)人員的權(quán)益。

事業(yè)單位；高等學(xué)校；教師；聘用制；行政契約

隨著事業(yè)單位人事制度的深化改革以及勞動(dòng)市場(chǎng)的法律規(guī)范化，高校人員管理中呈現(xiàn)出多元化局面，對(duì)高校教師權(quán)益的保障產(chǎn)生了深刻的影響。教師的法律地位何去何從決定了高校教師權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀以及權(quán)利救濟(jì)制度的完善。學(xué)校與教師之間形成的聘用關(guān)系是人事法律關(guān)系、勞動(dòng)合同關(guān)系還是行政契約關(guān)系決定了教師權(quán)益的內(nèi)容，并且對(duì)完善權(quán)益救濟(jì)體系有著重要作用。

一、高校聘用制度的實(shí)施現(xiàn)狀以及對(duì)高校教師權(quán)益產(chǎn)生的影響

根據(jù)我國(guó)《教師法》和《高等教育法》的規(guī)定，高等學(xué)校教師聘用制是高等學(xué)校與教師在平等自愿的基礎(chǔ)上，由高等學(xué)校根據(jù)教育教學(xué)需要設(shè)置一定的工作崗位，按照教師職務(wù)的職責(zé)、條件和任期聘請(qǐng)一定任職條件的教師擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)的一項(xiàng)制度。從《教師法》與《高等教育法》的規(guī)定中可以看出，教師聘用制是建立在“遵循雙方地位平等的原則”與“遵循雙方平等自愿的原則”之上，高校與教師之間的聘用關(guān)系的本質(zhì)屬性是“平等自愿性”。然而，從聘用制改革拉開(kāi)序幕至今，其實(shí)施現(xiàn)狀與制度目標(biāo)仍然存在著差距。

（一）聘任制度的價(jià)值追求和實(shí)施現(xiàn)狀

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下，由校（院）長(zhǎng)代表學(xué)校行使任免教師的權(quán)力，教師是國(guó)家工作人員、“應(yīng)該根據(jù)國(guó)家需要，服從國(guó)家調(diào)動(dòng)”。①與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的教師任命制相適應(yīng)，高校成為教育行政部門的附屬物，政府的權(quán)力滲透到教學(xué)管理的各方面。以“統(tǒng)包統(tǒng)配、終身任用”為特點(diǎn)的行政任用制度一直延續(xù)20世紀(jì)80年代初期。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》以及1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》落實(shí)了高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，并將高校的辦學(xué)自主權(quán)擴(kuò)大到專業(yè)調(diào)整、機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)使用、職稱評(píng)定、工資分配和國(guó)際交流等方面。1999年教育部發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前深化人事分配制度改革的若干意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱“1999年教育部意見(jiàn)”）中強(qiáng)調(diào)要將與教師相關(guān)的“身份管理”轉(zhuǎn)向“崗位管理”，強(qiáng)化“崗位聘任，打破鐵飯碗和平均主義大鍋飯，破除終身制和人才單位所有制”，形成“能進(jìn)能出，能上能下，能高能低”的激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)制。2000年6月，中共中央組織部、人事部、教育部共同印發(fā)的《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，以及2002年7月人事部發(fā)布的《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》都明確指出：為了適應(yīng)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的建立，迫切要求推進(jìn)事業(yè)單位和高等學(xué)校的人事改革，要求建立“充滿生機(jī)和活力的用人制度”，調(diào)動(dòng)事業(yè)單位各類人員的積極性和創(chuàng)造性，并逐步試行人員聘用制度。

聘用制度在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)的人事制度改革的背景下應(yīng)運(yùn)而生。平等自愿、效率優(yōu)先等勞動(dòng)力市場(chǎng)原則和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制被引入事業(yè)單位和高校教師的聘用制度中。另一方面，從2002年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)［2002］35號(hào)文件）迄今為止，對(duì)在事業(yè)單位實(shí)行的（包括高校教師）聘用制度的法律性質(zhì)的認(rèn)定仍然處于模糊不清的狀態(tài)。同時(shí)，聘用制在實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題也引起了學(xué)術(shù)界的廣泛討論。②有學(xué)者認(rèn)為教師聘用制追求的合法、意思自治、公平合理以及正當(dāng)程序原則與教師聘用制的實(shí)施現(xiàn)狀存在很大的差距。在實(shí)踐中既要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，又要遵循政府的“總量控制”，不能脫離“行政主導(dǎo)模式”，引致我國(guó)公立高校在聘用制的實(shí)施中，“高校的權(quán)力急劇上升，教師的權(quán)力在急劇下降”，權(quán)力的失衡使教師權(quán)益不可避免地受到侵犯。［1］我國(guó)現(xiàn)階段在教育機(jī)構(gòu)中實(shí)施的聘任制度存在著不完善的情況，對(duì)教師權(quán)益的保護(hù)也存在諸多方面的缺失。

1.聘任合同難以實(shí)現(xiàn)平等自愿原則

雖然《教師法》規(guī)定聘任合同雙方主體即學(xué)校和教師之間地位平等，聘任合同應(yīng)該在雙方自愿的情況下確定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，然而教師實(shí)質(zhì)上處于“被管理者、弱者地位，高校在聘任過(guò)程中，擁有巨大優(yōu)勢(shì)”［2］。聘任合同通常采用“格式合同”的形式，教師在合同簽訂的內(nèi)容和形式上沒(méi)有決定權(quán)，并未完全體現(xiàn)公平、自愿理念。［3］

2.教師的物質(zhì)利益等權(quán)利受到侵害

雖然《教師法》規(guī)定“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平”，而教師工資水平與公務(wù)員相比較仍然有相當(dāng)大差距。［4］有些地方教師年均收入與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員相差近一倍。而相關(guān)政府部門對(duì)此解釋是：《教師法》規(guī)定的“不低于”是指國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)工資部分，不包括地方性增資及生活補(bǔ)貼。［5］而根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《關(guān)于工資總額組成的規(guī)定》中指出：“工資總額是指各單位在一定時(shí)期內(nèi)直接支付給本單位全部職工的勞動(dòng)報(bào)酬總額”。“職工工資總額包括計(jì)時(shí)工資、計(jì)件工資、津貼和補(bǔ)貼、加班加點(diǎn)工資、特殊情況下支付的工資”。因此，以發(fā)放各種補(bǔ)貼形式使公務(wù)員的工資高于教師是沒(méi)有合法依據(jù)的。另外，《教師法》中規(guī)定的“地方各級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，對(duì)城市教師住房的建設(shè)、租賃、出售實(shí)行優(yōu)先、優(yōu)惠”等規(guī)定在實(shí)踐中也沒(méi)有得到徹底落實(shí)。其次，教師的一些特殊權(quán)益如寒暑假期的帶薪休假權(quán)，也因?yàn)樾７絾畏經(jīng)Q定在寒暑假安排的教學(xué)任務(wù)而受到侵犯。

3.教師權(quán)益救濟(jì)渠道不暢通

目前高校教師在權(quán)益受到侵害的情況下，存在多種維權(quán)渠道，如申訴、行政復(fù)議、行政訴訟、人事?tīng)?zhēng)議仲裁等救濟(jì)方式。而對(duì)于哪些案件屬于申訴的范圍，對(duì)申訴不服是否能進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟、高校是否能直接作為行政復(fù)議的被復(fù)議人以及行政訴訟的被告等問(wèn)題，缺乏立法規(guī)定予以明確，導(dǎo)致高校教師的權(quán)益受到侵犯后，并不知道通過(guò)何種渠道維護(hù)自身權(quán)益。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對(duì)于“發(fā)生聘任合同糾紛，能否提起勞動(dòng)仲裁或人事仲裁”的問(wèn)題，57%的公立高校教師表示不清楚；90%的教師不清楚勞動(dòng)爭(zhēng)議與人事?tīng)?zhēng)議仲裁的區(qū)別。［6］

（二）高校人員管理中聘用合同、勞動(dòng)合同和人事關(guān)系并存的局面

高校教師在維權(quán)途徑方面的知情權(quán)沒(méi)有充分的保護(hù)，很大程度上也源于高校教師法律地位不明晰，及與事業(yè)單位包括高校人員管理的多元化相關(guān)。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期管理體系的影響， “干部”和“工人”身份的差異決定了調(diào)整干部與用人單位的人事關(guān)系、工人與用人單位的勞動(dòng)關(guān)系兩種不同的用人關(guān)系的存在。事業(yè)單位的教師最初是作為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員附屬于行政機(jī)關(guān)的人事管理體系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革步伐的推進(jìn)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制被引入事業(yè)單位人員管理制度中，行政管理式的任命制被體現(xiàn)勞動(dòng)力市場(chǎng)特征的聘任制所替代。1999年教育部意見(jiàn)指出：聘用合同制是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下新的用工形式，以聘用合同形式確定單位與個(gè)人之間的勞動(dòng)關(guān)系及雙方權(quán)利、義務(wù)的用人制度。因此，教育人事改革政策將高校聘任制度定性為具有符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征的勞動(dòng)關(guān)系。

另一方面，隨著事業(yè)單位人事改革的推行，聘用制的實(shí)施是否將教師視為一般的勞動(dòng)者，教師的工作是否應(yīng)被視為一般的勞動(dòng)，以及教師的權(quán)益受到侵害通過(guò)什么實(shí)體法進(jìn)行保護(hù)仍然是需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題?，F(xiàn)行《勞動(dòng)法》規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和與之建立勞動(dòng)合同關(guān)系的勞動(dòng)者”，可以適用勞動(dòng)法?，F(xiàn)行《勞動(dòng)法》只保護(hù)與學(xué)校簽訂勞動(dòng)合同的勞動(dòng)者（如簽訂勞動(dòng)合同的工勤人員）的勞動(dòng)權(quán)益。基于事業(yè)單位包括高校與教師之間簽訂聘任合同產(chǎn)生的法律關(guān)系并不當(dāng)然適用勞動(dòng)法。全國(guó)人大法工委在《關(guān)于<中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法>審議結(jié)果的報(bào)告》中作出解釋：“事業(yè)單位（學(xué)校、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)等）和社會(huì)團(tuán)體的勞動(dòng)人事制度比較復(fù)雜，有些可以實(shí)行企業(yè)化管理，有些則要求依照國(guó)家機(jī)關(guān)的人事管理制度進(jìn)行管理，或兩者兼有之，需要進(jìn)一步研究。教師、醫(yī)生、科研人員又各有專業(yè)特點(diǎn)，許多問(wèn)題可由專門的法律加以規(guī)范和保障其權(quán)利。”“本法具體規(guī)定的內(nèi)容主要是企業(yè)和職工之間的勞動(dòng)關(guān)系，有些雖然適用事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體，但是在勞動(dòng)合同、工時(shí)和工資、社會(huì)保險(xiǎn)以及勞動(dòng)爭(zhēng)議處理等基本制度的規(guī)定上，難以適用于事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)針對(duì)他們的特點(diǎn)作出相應(yīng)的規(guī)定，而現(xiàn)在還難以做到。”［7］由上可知，雖然教育行政機(jī)關(guān)在推行聘用制時(shí)，將聘任合同關(guān)系的本質(zhì)視為“勞動(dòng)關(guān)系”，勞動(dòng)法卻沒(méi)有把教師作為一般勞動(dòng)者加以保護(hù)。

現(xiàn)行勞動(dòng)法是在上個(gè)世紀(jì)九十年代中期制定并實(shí)施的，此后國(guó)家以立法形式進(jìn)一步在勞動(dòng)合同方面進(jìn)行了規(guī)范，并于2008年實(shí)施了《勞動(dòng)合同法》。勞動(dòng)合同法使勞動(dòng)合同制度進(jìn)一步得到完善，使勞動(dòng)合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)更加明確，在保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，構(gòu)建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系方面發(fā)揮了積極作用。然而，教師的權(quán)益是否受到《勞動(dòng)合同法》的保護(hù)呢？《勞動(dòng)合同法》第96條規(guī)定，事業(yè)單位與實(shí)行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同，法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。按照我國(guó)《立法法》規(guī)定法律是全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)制定的規(guī)范性文件；行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律的規(guī)定制定的規(guī)范性文件。目前，在立法和行政法規(guī)層面尚無(wú)有關(guān)聘任制的規(guī)范。2002年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)［2002］35號(hào)）將原人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱“2002年人事部意見(jiàn)”）轉(zhuǎn)發(fā)給各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)，要求貫徹實(shí)施。原國(guó)家人事部經(jīng)正式函請(qǐng)國(guó)務(wù)院法制辦及全國(guó)人大法工委明確，“國(guó)辦發(fā)［2002］35號(hào)”通知屬于《勞動(dòng)合同法》中“國(guó)務(wù)院另有規(guī)定”的范圍。至此，關(guān)于聘任制度的主要規(guī)范性文件以國(guó)務(wù)院規(guī)定的形式得以確立。

根據(jù)前述規(guī)定，目前事業(yè)單位包括高校在管理制度中，如果與其工作人員簽訂了勞動(dòng)合同或者形成事實(shí)合同關(guān)系，基于勞動(dòng)關(guān)系產(chǎn)生的糾紛適用《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》的有關(guān)規(guī)定；如果與其工作人員包括教師簽訂了聘用合同的，適用有關(guān)聘用制度的規(guī)定（根據(jù)“國(guó)辦發(fā)［2002］35號(hào)”通知適用人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》）。因此，從法律層面上看，事業(yè)單位包括高校在管理其工作人員時(shí)面臨多元管理模式的局面。③根據(jù)2002年人事部意見(jiàn)的規(guī)定：“要逐步試行人員聘用制度”，“充分考慮群眾對(duì)改革的承受能力，不搞‘一刀切’”。因此，在高校并非所有的現(xiàn)任教師和工作人員都與高校之間簽訂了聘用合同或勞動(dòng)合同。在實(shí)施聘用制前獲得教師資格并任教的教師與高校之間仍然保持人事法律關(guān)系。④

（三）高校人員管理多軌制對(duì)教師權(quán)益產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性影響

人事部關(guān)于聘用制度從公開(kāi)招聘、聘用程序、聘用合同的內(nèi)容、聘用考核制度、解聘辭聘制度、人事?tīng)?zhēng)議處理工作、未聘人員安置工作、聘用工作的組織領(lǐng)導(dǎo)等九大方面進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)有關(guān)聘用人員的權(quán)益方面的規(guī)定與《勞動(dòng)合同法》和《公務(wù)員法》相比，仍然欠缺系統(tǒng)性和全面性。有關(guān)聘用制度的規(guī)定的主要表現(xiàn)形式為國(guó)務(wù)院規(guī)定（尚未形成行政法規(guī)）與部門意見(jiàn)（尚未形成部門規(guī)章），與全國(guó)人大的法律相比欠缺公開(kāi)性和普遍性，對(duì)聘用制度下教師權(quán)益的保護(hù)尤其是知情權(quán)方面不能起到充分的保護(hù)作用。

其次，當(dāng)有關(guān)聘用制度的規(guī)定與法律不相一致或者存在違法情形時(shí)，也缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。2002年人事部意見(jiàn)中規(guī)定了在五種情形下聘用單位可以單方面解除聘用合同；⑤而《教師法》第三十七條只規(guī)定了三種聘用方可以單方解聘的情況。⑥《教師法》第十七條將實(shí)施教師聘任制的步驟、辦法授權(quán)于由國(guó)務(wù)院教育行政部門進(jìn)行規(guī)定，而現(xiàn)在聘任制的規(guī)定主要來(lái)源是人事部的相關(guān)意見(jiàn)，且不論人事部門是否有權(quán)對(duì)教師聘任制實(shí)施的步驟和辦法進(jìn)行規(guī)范，更重要的是在《教師法》沒(méi)有進(jìn)行修訂的前提下，任何行政部門不能超越法律規(guī)定的范圍對(duì)聘任制度進(jìn)行規(guī)范，一旦產(chǎn)生不一致的情形，法律有優(yōu)先適用效力。

最后，因?yàn)樵谕桓咝Ｖ袆趧?dòng)制度、聘任制度和人事制度并存導(dǎo)致同一單位工作人員之間的權(quán)益保護(hù)程度不同?！秳趧?dòng)合同法》對(duì)無(wú)固定期限合同簽訂的條件的規(guī)定較寬松：如（一）勞動(dòng)者在該用人單位連續(xù)工作滿十年的；（二）用人單位初次實(shí)行勞動(dòng)合同制度或者國(guó)有企業(yè)改制重新訂立勞動(dòng)合同時(shí)，勞動(dòng)者在該用人單位連續(xù)工作滿十年且距法定退休年齡不足十年的；（三）連續(xù)訂立二次固定期限勞動(dòng)合同……用人單位自用工之日起滿一年不與勞動(dòng)者訂立書面勞動(dòng)合同的，視為用人單位與勞動(dòng)者已訂立無(wú)固定期限勞動(dòng)合同。相比而言，人事部意見(jiàn)只將聘用合同分為短期、中長(zhǎng)期和以完成一定工作為期限的合同，被聘人員沒(méi)有權(quán)利要求簽訂固定期限合同，僅可以在以下情況要求簽訂至退休的聘用合同：“在本單位工作已滿25年或者在本單位連續(xù)工作已滿10年且年齡距國(guó)家規(guī)定的退休年齡已不足10年的人員，提出訂立聘用至退休的合同的，聘用單位應(yīng)當(dāng)與其訂立聘用至該人員退休的合同?！庇纱丝芍?，按照現(xiàn)行聘任制度的規(guī)定，連續(xù)工作滿10年、連續(xù)兩次簽訂固定期限的聘用合同或者高校自用工之日起滿一年不與教師或工作人員訂立書面聘用合同的教師或工作人員，無(wú)權(quán)要求校方與其簽訂無(wú)固定期限的聘用合同。在簽訂固定期限的聘任合同方面，教師的權(quán)益與和校方簽訂勞動(dòng)合同的工勤人員相比存在著差異。在同一高校勞動(dòng)合同和聘用合同并存的情況下，將產(chǎn)生在簽訂了聘任合同的教師與其他簽訂了勞動(dòng)合同的工作人員之間、沒(méi)有簽訂聘用合同與簽訂了聘用合同的教師之間權(quán)益保護(hù)不平等或不公平的后果。

勞動(dòng)法律規(guī)范所體現(xiàn)的基本或者首要的原則是保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益原則。勞動(dòng)法律規(guī)范產(chǎn)生正是因?yàn)樵诂F(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，一方是擁有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力的現(xiàn)代化企業(yè)，另一方是分散的處于弱勢(shì)地位的勞動(dòng)者。在這種非均衡狀態(tài)中，勞動(dòng)法律的功能是維護(hù)公平、體現(xiàn)正義。而我國(guó)現(xiàn)階段進(jìn)行的事業(yè)單位人事制度改革，在高校教師的聘用制度中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使得教師職業(yè)隊(duì)伍的穩(wěn)定性以及相關(guān)權(quán)益保護(hù)水平降低，違反了聘任制度的初衷——平等和公平的理念。

二、高校教師聘用合同性質(zhì)探討

高校與教師之間法律關(guān)系的性質(zhì)決定了聘用合同的法律屬性。高校與教師之間是行政上的隸屬關(guān)系，還是平等的契約關(guān)系還是二者兼有的法律關(guān)系，學(xué)界在此方面的探討尚無(wú)統(tǒng)一定論。對(duì)高校與教師之間的法律關(guān)系的界定決定了聘用合同的屬性。

（一）國(guó)內(nèi)目前有關(guān)聘用合同性質(zhì)探討的學(xué)說(shuō)及其評(píng)述

1.人事聘任關(guān)系

有學(xué)者認(rèn)為在聘用制條件下公立高校與教師之間的關(guān)系就是人事聘任關(guān)系。［8］我國(guó)《刑法》第93條規(guī)定：國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員以國(guó)家工作人員論?！督處煼ā返?條規(guī)定教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，承擔(dān)教書育人，培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的使命。根據(jù)《刑法》和《教師法》的規(guī)定，法律并沒(méi)有排除教師職責(zé)的公務(wù)屬性。因此，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為教師的職責(zé)特點(diǎn)與公務(wù)員的公務(wù)屬性并不矛盾。而《教師法》規(guī)定教師應(yīng)當(dāng)享受不低于或高于公務(wù)員的物質(zhì)保障權(quán)利，正證明了教師與公務(wù)員在公務(wù)屬性上的一致性。人事部對(duì)聘任制的意見(jiàn)中也指出當(dāng)事人就聘用工作中的爭(zhēng)議問(wèn)題可以申請(qǐng)當(dāng)?shù)厝耸聽(tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)仲裁。當(dāng)前糾紛解決的機(jī)制中教師與公務(wù)員的權(quán)益救濟(jì)殊途同歸也體現(xiàn)了教師的公務(wù)人員屬性。

此種觀點(diǎn)認(rèn)為教師與學(xué)校之間的本質(zhì)屬性是行政隸屬關(guān)系與教師職業(yè)應(yīng)具有公務(wù)人員的特征，雖然此種定性使教師權(quán)益在保護(hù)方面相比勞動(dòng)關(guān)系更加周嚴(yán)，但與高校改革“去行政化”的趨勢(shì)與現(xiàn)行聘任制度發(fā)展的方向不相適應(yīng)。

2.勞動(dòng)合同關(guān)系

有學(xué)者提出聘用合同名為聘用合同，實(shí)際上是教職工的勞動(dòng)合同，應(yīng)當(dāng)適用《勞動(dòng)合同法》。［9］持此種觀點(diǎn)的學(xué)者通常認(rèn)為勞動(dòng)力市場(chǎng)應(yīng)該一體化，教師也是勞動(dòng)者的一部分，應(yīng)當(dāng)享有與其他勞動(dòng)者平等的勞動(dòng)權(quán)益。正如前文所述，現(xiàn)行《勞動(dòng)合同法》第96條規(guī)定，事業(yè)單位與實(shí)行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同，法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。法律原文中也提及因?yàn)椤皩?shí)行聘用制”而涉及的“勞動(dòng)合同”，從字面上解釋此處的聘用合同本質(zhì)就是勞動(dòng)合同。根據(jù)第96條規(guī)定，如簽訂了聘用合同的應(yīng)當(dāng)適用聘用制的相關(guān)規(guī)定，簽訂了勞動(dòng)合同的情況適用《勞動(dòng)合同法》。法律適用的結(jié)果正證明了這種觀點(diǎn)的局限性。

關(guān)于聘用合同和勞動(dòng)合同的本質(zhì)差異，以及為什么有關(guān)聘用合同的糾紛不能適用《勞動(dòng)合同法》，人大常委會(huì)法工委在《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法釋義》（簡(jiǎn)稱《法工委釋義》）對(duì)第96條的條文進(jìn)行了解釋。法工委首先認(rèn)定“聘用合同與勞動(dòng)合同有本質(zhì)的區(qū)別，不應(yīng)當(dāng)納入勞動(dòng)合同法調(diào)整”，其理由是聘用制合同與勞動(dòng)合同的性質(zhì)不一樣，調(diào)整的手段也不一樣。事業(yè)單位因?yàn)榇嬖谧陨硖攸c(diǎn)：如存在有編制、有財(cái)政撥款等特點(diǎn)，其內(nèi)部管理機(jī)制與企業(yè)也不一樣。事業(yè)單位適用聘用合同在合同期限、試用期、加班費(fèi)、工資、福利、保險(xiǎn)等方面都有自己的特殊性，與國(guó)家機(jī)關(guān)比較近似，但與企業(yè)的勞動(dòng)合同有差異。另外，法工委也指出事業(yè)單位實(shí)施的聘用制將比公務(wù)員制度更具有靈活性，但“不是完全推向市場(chǎng)”。最后，法工委指出如果將“事業(yè)單位也納入勞動(dòng)合同法管理，將比較難以處理好本法與事業(yè)單位改革和社會(huì)保障體系完善之間的銜接，并可能產(chǎn)生其他新的社會(huì)問(wèn)題和矛盾，會(huì)引起事業(yè)單位管理的混亂，出現(xiàn)不安定因素”。從全國(guó)人大法工委對(duì)法律的釋義中可看出，事業(yè)單位的特性決定了聘用制度的實(shí)施并非意味著將事業(yè)單位完全市場(chǎng)化，事業(yè)單位的公共服務(wù)屬性決定了聘用合同與勞動(dòng)合同有本質(zhì)的區(qū)別。

3.行政合同關(guān)系

有學(xué)者認(rèn)為教師與學(xué)校之間并非純粹的勞動(dòng)契約關(guān)系，也不是純粹的行政隸屬關(guān)系，而是二者兼有之的行政合同關(guān)系。［10］此種觀點(diǎn)的依據(jù)在于學(xué)校在聘任制中是行使法律授權(quán)的合同主體，因此高校與教師的聘用合同是行政主體和行政相對(duì)人以自愿協(xié)商的方式設(shè)立、變更或終止行政法上的權(quán)力義務(wù)關(guān)系公法合同。在此種法律關(guān)系模式下，教師 工作的公務(wù)屬性仍然可以得到承認(rèn)。教師的法律地位可以參照《公務(wù)員法》第95條的規(guī)定認(rèn)定為聘用公務(wù)員。⑦本文認(rèn)為此種觀點(diǎn)具有一定的合理性，將從對(duì)國(guó)外學(xué)校與教師之間法律關(guān)系模式的探討入手，并引入行政契約理論對(duì)此種觀點(diǎn)進(jìn)行論述。

（二）國(guó)外有代表性的教師法律地位類型

從世界范圍來(lái)看，各國(guó)根據(jù)自身國(guó)情通過(guò)立法對(duì)教師法律地位進(jìn)行了規(guī)定，教師法律地位大致可以分為三大類：

1.公務(wù)員類型

此種立法模式以法、德、日三國(guó)為代表，教師資格的獲得經(jīng)過(guò)嚴(yán)格控制，公民在取得教師資格證并獲得教師職位后將獲得公務(wù)員身份。在這些國(guó)家，教師一經(jīng)聘用就終身就職，只要不違反法律的禁止性規(guī)定就不會(huì)存在失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。［11］日本《基本教育法》第6條規(guī)定：“法定的學(xué)校的教員是為全國(guó)國(guó)民服務(wù)的公務(wù)人員，必須認(rèn)識(shí)自己所負(fù)的使命，應(yīng)當(dāng)給他們以適當(dāng)?shù)拇觥?。?2］在這些國(guó)家，教師的法律地位屬于公務(wù)員，被納入國(guó)家公務(wù)行政管理系統(tǒng)，適用本國(guó)的公務(wù)員法或者教育公務(wù)員法。

2.公務(wù)雇員類型

在英國(guó)和美國(guó)，公立學(xué)校的教師兼具國(guó)家公務(wù)員與雇員身份。由公立學(xué)校的責(zé)任主體（地方教育委員會(huì)或地方教育當(dāng)局）與教師簽訂雇傭協(xié)議，該雇傭協(xié)議即不適用勞動(dòng)法也不適用國(guó)家公務(wù)法律條款。英、美兩國(guó)與法、德、日立法對(duì)教師法律地位的規(guī)定都有一個(gè)共同點(diǎn)，即視為教育公共事業(yè)，把教師的職業(yè)視為受國(guó)家委托執(zhí)行國(guó)家意志，執(zhí)行國(guó)家教育公務(wù)的工作。［13］在美國(guó)，終身教職與學(xué)術(shù)自由之間的關(guān)系獲得了社會(huì)的廣泛的認(rèn)可。大學(xué)教師或研究人員經(jīng)過(guò)不超過(guò)7年的試用期后，經(jīng)學(xué)術(shù)同行評(píng)議后可享有永久或繼續(xù)任職的資格。美國(guó)大學(xué)的終身教職的實(shí)踐證明終身教職的教師在教學(xué)、科研以及社會(huì)服務(wù)等方面的工作業(yè)績(jī)要優(yōu)于非終身教職教師。［14］

3.雇員類型

在國(guó)外，教師被定位為學(xué)校雇員，學(xué)校法人與教師之間具有純粹的雇傭關(guān)系通常存在于私立學(xué)校。此類法律關(guān)系往往受勞動(dòng)法調(diào)整。［15］

通過(guò)上述各國(guó)對(duì)教師法律地位的比較得知，雖然在英、美、法、德、日市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制相對(duì)完善，但教育事業(yè)與教師管理都未受到市場(chǎng)機(jī)制的制約。相反，各國(guó)都把教育事業(yè)看作公共事業(yè)，而把教師職業(yè)的公務(wù)性和穩(wěn)定性視為與其他在勞動(dòng)力市場(chǎng)上其他職業(yè)不同之處。

三、我國(guó)聘用合同的行政契約性質(zhì)及聘用制度之完善

對(duì)教師在上述五國(guó)的法律地位中，不難看出我國(guó)在深化事業(yè)單位人事改革前對(duì)教師的法律地位定位類似于法、德、日的狀況。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，學(xué)校與其他事業(yè)單位的管理體制中引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。而高校聘任制度去向如何，教師的教育工作是否要與其他勞動(dòng)力市場(chǎng)成一體化趨勢(shì)仍然值得討論。但從五國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)可以得知，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立不一定意味著教育成為非公共事業(yè)，也不意味著教師教育工作的投入成為以營(yíng)利為目的的企業(yè)的人力資本而進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。

高校教師的法律地位的模糊性源于高校主體身份的復(fù)雜性。雖然高等學(xué)校屬于《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中的事業(yè)單位而非行政機(jī)關(guān)，但高校又往往基于法律和法規(guī)的授權(quán)行使教育管理職權(quán)，代表教育行政機(jī)關(guān)行使聘任權(quán)、對(duì)教師及其他職工實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分權(quán)等行政性職權(quán)。因此雖然高校不是行政機(jī)關(guān)，但可以成為法律、法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)以外的行政主體?；趯W(xué)校行使教育管理職權(quán)時(shí)的行政性，相當(dāng)多的學(xué)者認(rèn)為《教師法》中規(guī)定的聘任制應(yīng)當(dāng)“遵循雙方地位平等的原則”很難實(shí)現(xiàn)。具有行政契約屬性的聘用制度可以使學(xué)校的教育公共管理職能與教師權(quán)益的平衡達(dá)到最佳結(jié)合狀態(tài)。

行政契約理論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念（尤其是契約理念）向公共管理領(lǐng)域滲透、契約文化在公共領(lǐng)域盛行的結(jié)果。［16］行政契約理論打破了公法和私法二元?jiǎng)澐值慕缦?，“行政契約作為一種替代以命令強(qiáng)制為特征的行政高權(quán)性行為的更加柔和、富有彈性的行政手段孕育而生”。［17］德國(guó)在行政程序法中設(shè)專章對(duì)行政契約進(jìn)行了規(guī)定；普通法國(guó)家也有制定政府合同的實(shí)際例子。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的背景條件下，政府職能和管理手段也發(fā)生了相應(yīng)的變化。行政契約有利于通過(guò)合同的方式替代傳統(tǒng)的行政命令方式，即落實(shí)了政府責(zé)任，又調(diào)動(dòng)和發(fā)揮了相對(duì)人的積極性，使行政管理的效率大大提高。⑧有觀點(diǎn)認(rèn)為契約的本質(zhì)是合意，而合意的前提是雙方法律地位平等，從而反對(duì)行政契約存在的合理基礎(chǔ)。日本學(xué)者野村淳治指出：“國(guó)家與人民之權(quán)力服從關(guān)系為相對(duì)的。在法治國(guó)家，人民僅在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有服從之義務(wù)，質(zhì)言之，人民亦有在期限度內(nèi)之自由意思，基此限度自由意思而締結(jié)契約，在法律上應(yīng)屬可能。”［18］

在處理高校與教師之間的聘用合同問(wèn)題時(shí)，高校作為行使教育行政授權(quán)的主體與作為相對(duì)人的高校教師可以基于意思自治的基礎(chǔ)之上，簽訂、變更或解除聘用合同。當(dāng)然，校方單方解除聘用合同須符合法律規(guī)定的條件。契約只是高校行使授權(quán)的行政職權(quán)的一種方式，其權(quán)力來(lái)源是相關(guān)法律和法規(guī)。而教師享有契約上的自由，即可以自由進(jìn)出于聘用合同關(guān)系。⑨將聘用合同解釋為行政合同或行政契約將解決學(xué)校在教育行政管理方面基于授權(quán)而享有行政主體的地位，與聘任制存在的意思自由之間的矛盾。同時(shí)，行政契約也可以采用美國(guó)的公務(wù)雇員模式與有條件采用終身教職制相結(jié)合，從而體現(xiàn)教育的公務(wù)事業(yè)屬性和保障教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性。但契約自由并不意味著學(xué)校和教師之間的地位完全平等，如對(duì)聘用合同的變更權(quán)、崗位設(shè)置和變動(dòng)權(quán)以及待遇提升權(quán)，教師基本不存在權(quán)利空間。因此，確認(rèn)契約自由的限度和保障教師作為相對(duì)人的權(quán)利須通過(guò)特別立法規(guī)定，以及通過(guò)充分的救濟(jì)措施確保實(shí)施。

從前述論述可知，我國(guó)目前并沒(méi)有關(guān)于高校和教師之間的聘任制度的專門立法，對(duì)聘用合同的性質(zhì)在立法層面的缺乏準(zhǔn)確界定。而高校身份的復(fù)雜性和教師法律地位的模糊性導(dǎo)致學(xué)術(shù)屆對(duì)聘用合同性質(zhì)的討論莫衷一是。本文建議把聘用合同定性為行政合同或行政契約，從而避免任命制下僵化的“行政化”模式，同時(shí)又符合國(guó)務(wù)院在轉(zhuǎn)發(fā)人事部意見(jiàn)時(shí)提出的聘任制的目標(biāo)之——調(diào)動(dòng)事業(yè)單位各類人員的積極性和創(chuàng)造性。從美國(guó)的公立高校終身教職制度中可以借鑒的合理因素告訴我們，教育事業(yè)作為公共事業(yè)需要教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性作為保障，而大學(xué)提倡的學(xué)術(shù)自由也需要教師作為公務(wù)人員穩(wěn)定的職業(yè)保障作為前提。因此，我國(guó)在確認(rèn)高?；谛姓跈?quán)與教師簽訂聘用合同的同時(shí)，也要保障教師作為公務(wù)人員與國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員享受同等待遇，也可以學(xué)習(xí)日本經(jīng)驗(yàn)保障教師待遇高于國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員。

將聘用合同解釋為政府契約而非勞動(dòng)合同，也避免了將公共教育事業(yè)完全推向市場(chǎng)，運(yùn)用企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式管理高校的傾向。從五個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家經(jīng)驗(yàn)可以看出，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系并不必然推導(dǎo)出教育要實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)化”，或?qū)⑹袌?chǎng)因素與教育管理簡(jiǎn)單聯(lián)姻。如果從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，教育投入與一般的投資最大的差異在于人力資本是資本要素中最重要的因素，其重要性超過(guò)了教育環(huán)節(jié)中的其他有形資本的投入。［19］在以人為本的教育改革理念下，應(yīng)當(dāng)將人力資本投入的持續(xù)性與穩(wěn)定性作為教育投入的一項(xiàng)重要方針。正如聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）在《關(guān)于教師地位之建議書》所指出：“教師應(yīng)被視為一種專門職業(yè)：它是一種公眾服務(wù)的型態(tài)，它需要教師的專業(yè)知識(shí)以及特殊技能，這些都要經(jīng)過(guò)持續(xù)的努力與研究，才能獲得并維持”。因此，當(dāng)提倡“大社會(huì)、小政府”財(cái)政改革目標(biāo)的同時(shí)，需要區(qū)分教育事業(yè)與其他事業(yè)或營(yíng)利事業(yè)的差異性，不能盲目地將教育事業(yè)推向市場(chǎng)，將教師的工作等同于一般的勞動(dòng)。

綜上所述，將聘用合同定性為行政契約，有利于我國(guó)聘任制度的完善，有利于我國(guó)教師權(quán)益的提高?；谏鲜隼碛桑ㄗh我國(guó)現(xiàn)行聘任制度從以下方面進(jìn)行完善：

（1）將聘用合同定性為行政合同，高?；谛姓跈?quán)同時(shí)與教師簽訂聘用合同，教師是聘用公務(wù)人員，應(yīng)當(dāng)享受公務(wù)員待遇。

（2）建議立法機(jī)關(guān)通過(guò)全國(guó)人大立法形式出臺(tái)有關(guān)教育聘任制度的專門規(guī)定，并對(duì)聘用合同的條款進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。在聘用合同期限上應(yīng)該以最大化地保障教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性為目標(biāo)，但又同時(shí)兼顧鼓勵(lì)教師的積極性和保障教師的自由擇業(yè)權(quán)。

（3）建議完善教師的物質(zhì)保障權(quán)益，改善現(xiàn)在低于機(jī)關(guān)公務(wù)員以及低于勞動(dòng)合同中勞動(dòng)者權(quán)益的局面。建立有利于教師職業(yè)穩(wěn)定性的福利保障。

（4）救濟(jì)渠道暢通以及為教師提供多樣化選擇。

第一，申訴：明文規(guī)定哪些事項(xiàng)屬于教師可以向教育行政部門進(jìn)行申訴的事項(xiàng)；具體規(guī)定哪些機(jī)關(guān)是申訴受理機(jī)關(guān)；并明文規(guī)定教師可以通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟對(duì)申訴進(jìn)行監(jiān)督，并詳細(xì)規(guī)定各項(xiàng)程序的公正性、公開(kāi)性和期限保障。⑩

第二，行政復(fù)議和行政訴訟：明確規(guī)定高校在哪些事項(xiàng)上基于行政授權(quán)對(duì)高校教師、工作人員和學(xué)生有管理權(quán)限，并明確固定在高校行使這些職權(quán)時(shí)作為行政機(jī)關(guān)外有行政授權(quán)的行政主體，并基于此作為行政復(fù)議的被復(fù)議人和行政訴訟的被告。?

第三，教育仲裁：建議由專門的教育仲裁程序替代現(xiàn)行的人事?tīng)?zhēng)議仲裁程序，使教育仲裁組織真正成為獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的中立性專門仲裁組織，更為公正地保護(hù)教師權(quán)益。

第四，校內(nèi)教育調(diào)解：建議在校內(nèi)由工會(huì)、校方代表、教師代表或?qū)W術(shù)委員會(huì)代表組成校內(nèi)教育調(diào)解委員會(huì)，對(duì)校方和教師因?yàn)槠赣煤贤a(chǎn)生糾紛事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解不具有法律約束力，但可以減少校外權(quán)益救濟(jì)方式產(chǎn)生的高成本、高時(shí)耗等不利因素。

注釋：

①高等教育部《高等學(xué)校任用教、職、工人的暫行規(guī)定》（1956年）②目前學(xué)術(shù)界對(duì)聘任制的討論以教育學(xué)專業(yè)為背景的學(xué)者居多，學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中缺乏從法律專業(yè)角度的論證。吳高賢、羅藝、邵義光、劉冰：《高校教師權(quán)益保護(hù)的文獻(xiàn)研究》，《鄖陽(yáng)師范高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2012年第2期。

③在事業(yè)單位人員管理過(guò)程中涉及到聘任合同、勞動(dòng)合同、人事代理、勞務(wù)排遣、退休教師返聘、教師外聘等多元化人員管理關(guān)系，但本文主要圍繞《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定，將高校目前存在的主要人員管理模式分為勞動(dòng)合同關(guān)系、聘用關(guān)系和人事關(guān)系三大類。

④2004年《廣州市貫徹<國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見(jiàn)的通知>的實(shí)施意見(jiàn)》中規(guī)定：事業(yè)單位（含實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位）工作人員除按照國(guó)家公務(wù)員制度進(jìn)行人事管理的人員以及按照勞動(dòng)合同制度管理的工勤人員以外都要試行人員聘用制度。

⑤人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》中規(guī)定：受聘人員有下列情形之一的，聘用單位可以隨時(shí)單方面解除聘用合同：（一）連續(xù)曠工超過(guò)10個(gè)工作日或者1年內(nèi)累計(jì)曠工超過(guò)20個(gè)工作日的；（二）未經(jīng)聘用單位同意，擅自出國(guó)或者出國(guó)逾期不歸的；（三） 違反工作規(guī)定或者操作規(guī)程，發(fā)生責(zé)任事故，或者失職、瀆職，造成嚴(yán)重后果的；（四）嚴(yán)重?cái)_亂工作秩序，致使聘用單位、其他單位工作不能正常進(jìn)行的；（五）被判處有期徒刑以上刑罰收監(jiān)執(zhí)行的，或者被勞動(dòng)教養(yǎng)的。對(duì)在試用期內(nèi)被證明不符合本崗位要求又不同意單位調(diào)整其工作崗位的，聘用單位也可以隨時(shí)單方面解除聘用合同。

⑥《中華人民共和國(guó)教師法》第三十七條規(guī)定：教師有下列情形之一的，由所在學(xué)校、其他教育機(jī)構(gòu)或者教育行政部門給予行政處分或者解聘。（一）故意不完成教育教學(xué)任務(wù)給教育教學(xué)工作造成損失的；（二）體罰學(xué)生，經(jīng)教育不改的；（三）品行不良、侮辱學(xué)生，影響惡劣的。

⑦《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第九十五條的規(guī)定：機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。第九十七條規(guī)定：機(jī)關(guān)聘任公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)按照平等自愿、協(xié)商一致的原則，簽訂書面的聘任合同，確定機(jī)關(guān)與所聘公務(wù)員雙方的權(quán)利、義務(wù)。聘任合同經(jīng)雙方協(xié)商一致可以變更或者解除。

⑧在我國(guó)行政管理實(shí)踐中，政府也在行政領(lǐng)域摸索以行政合同方式行使管理職能。如深圳市各單位與所屬政府間簽訂人口與計(jì)劃生育目標(biāo)責(zé)任合同；單位和綜治委之間或房屋出租人與公安派出所簽訂治安責(zé)任合同。

⑨這同時(shí)需要將教師的各項(xiàng)社會(huì)福利與其他勞動(dòng)者的福利保障接軌，如使無(wú)終身教職的教師進(jìn)入失業(yè)保險(xiǎn)體系，使社會(huì)、醫(yī)療與退休保障與其他勞動(dòng)者的社會(huì)福利接軌。

⑩《教師法》對(duì)教師申訴權(quán)的進(jìn)行了原則性的規(guī)定，立法沒(méi)有對(duì)申訴后的行政救濟(jì)渠道進(jìn)行明確規(guī)定?，F(xiàn)行法律也沒(méi)有對(duì)申訴事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致申訴受理機(jī)關(guān)不予受理的自由裁量范圍大?，F(xiàn)行申訴程序的局限性參照郭秀晶、馬樂(lè)、王霽霞：《北京教育法律救濟(jì)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與發(fā)展趨勢(shì)研究》，《中國(guó)教育法制評(píng)論》2006年第4輯。

?建議行政復(fù)議和行政訴訟的受理范圍與申訴程序的受理范圍一致，只要涉及高校具體行政行為（法律授權(quán)行使教育行政管理的范圍），教師都可以在申訴、行政復(fù)議和行政訴訟中選擇救濟(jì)渠道。但避免將申訴或行政復(fù)議作為行政訴訟的前置程序，提高教師權(quán)益救濟(jì)的效率。

［1］周光禮、彭靜雯：《從身份授予到契約管理——我國(guó)公立高校教師勞動(dòng)制度變遷的法律透視》，《高等教育研究》2007年第10期。

［2］彭卉：《淺析高校教師聘任制中教師權(quán)益的保護(hù)》，《高校探索》2008年第3期。

［3］劉斌：《<勞動(dòng)合同法>背景下完善高校教師聘任制的若干思考》，《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第4期。

［4］力甬：《不僅要表明態(tài)度，更要“動(dòng)真格”——全國(guó)兩會(huì)上教師權(quán)益話題的升溫及其背后》，《中國(guó)教工》2009年第4期。

［5］汪紹木：《教師工資為啥比公務(wù)員低》，《中國(guó)教工》2004年第6期。

［6］余玉嫻、吳曉萍：《聘任制下高校與教師法律關(guān)系的調(diào)查研究》，《高校探索》2010年第4期。

［7］李文江：《高等教師聘任之法律研究》，《高等教育研究》2006年第4期。

［8］曹莉：《高校聘任制下教師法律地位之探討》，《世紀(jì)橋》2007年第12期。

［9］劉斌、金勁彪：《<高校合同法>背景下完善高校教師聘任之的若干思考》，《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第4期。

［10］吳高賢、羅藝、邵義光、劉冰：《高校教師權(quán)益保護(hù)的文獻(xiàn)研究》，《鄖陽(yáng)師范高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2012年第2期。

［11］楊莉：《中、美、日三國(guó)教師權(quán)益保障的比較》，《天津教科院學(xué)報(bào)》2008年第6期。

［12］國(guó)家教育委員會(huì)情報(bào)資料室/政策研究室：《外國(guó)教育法選編》，法律出版社1987年版，第2頁(yè)。

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［19］張學(xué)鵬：《教育投入的一般經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——兼論教育投入負(fù)擔(dān)原則與改革原則》，《甘肅省經(jīng)濟(jì)干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期。