中國社會治理體系及其評價研究

左曉斯

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中國社會治理體系及其評價研究

左曉斯

社會治理已經(jīng)成為流行話語，但還有諸多難題需要解決。社會治理是時代變遷的產(chǎn)物，是以廣泛參與、責任共擔、成果共享為特色的應對新挑戰(zhàn)和新風險的新思維。可治理性受制于能力與資源，使得“治理失靈”可能成為常態(tài)；元治理和善治是化解“治理失靈”的良方。中國特色的社會治理體系由結(jié)構(gòu)、組織、動員、服務(wù)、評價和制度六大子系統(tǒng)構(gòu)成，其運行狀況可以透過體系建設(shè)、運行過程和治理效果予以評價。

社會治理；綜合體系；治理失靈；善治；評價指標

從二十世紀晚期開始，“治理”(governance)與“善治”(good governance)逐漸成為流行的概念，不僅受到市民社會組織、地方和國際非政府組織的偏愛，也吸引了主流社會科學家、發(fā)達國家和發(fā)展中國家決策界的注意。中共十八屆三中全會明確提出要實現(xiàn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化。但我們還面臨太多的問題需要研究和回答，如社會治理究竟是什么？社會治理為什么會成為一種潮流或時尚？國家究竟在其中扮演什么樣的角色？中國社會治理體系應當是什么樣子，應當發(fā)揮怎樣的功能，如何進行評價？等等。這些都是本研究試圖回答的問題。

“治理”與“社會治理”概念雖然屬于舶來品，但其精神實質(zhì)與我國長期以來倡導和推行的群眾路線、公眾參與、基層治理、社區(qū)自治等基本一致。北美發(fā)生的一場爭論反映出全球范圍內(nèi)社會政治生活的實況與變遷。2004年9月，美國科羅拉多州的小城雷克伍德(Lakewood)，一群地方官員和市民討論為什么居民和地方政府之間會缺乏信任。市長和市政當局很不理解納稅人怎么會對榮獲效率和創(chuàng)新獎的市政當局不滿意。人群中不知是誰脫口而出：“瞧，我們知道你們在努力為我們工作，但在政府與市民之間是一種父子關(guān)系。我們需要的是一種成人之間的關(guān)系！”*Leighninger M., The Next Form of Democracy: How Expert Rule is Giving Way to Shared Governance … and Why Politics will never be the Same, Vanderbilt University Press，Nashville,2006, p.1.這的確是北美乃至全球近些年來社區(qū)變遷和基層治理的縮影。雖然一些官員不愿意或者沒有充分認識到，今天的市民，甚至是偏遠鄉(xiāng)村居民已經(jīng)完全不同于以往，無論是能力、自信還是期待、疑慮都已大大提升：他們有著更多知識和技能，感到更有資格享受政府的公共服務(wù)和社會保護，但對政府能否言行一致更缺信心，對自己被官員們排除在外的情形更少耐心；他們看起來與社區(qū)事務(wù)聯(lián)系不多，但能夠更好地找到用來影響他們所關(guān)心的議題或決定的信息、同盟者和資源。

進入二十一世紀，世界各地的城鄉(xiāng)居民似乎更適合進行治理(better at governing)，而不是繼續(xù)被管制。與此同時，地方領(lǐng)導人越來越對抵抗和沖突感到厭惡并深感資源不足。他們一旦按照慣常方式——既不公開又獨斷專行地做出政策決定，便面臨滿腹狐疑，又消息靈通、能說會道的公眾強烈反彈；他們一旦做出一如從前的預算安排，便會有公眾質(zhì)疑其專業(yè)水準乃至道德操守。這樣的挑戰(zhàn)遍布公共部門的各個領(lǐng)域，包括公共教育、移民治理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、司法執(zhí)法、環(huán)境保護、住房政策、公共財政以及醫(yī)療衛(wèi)生等。在所有這些領(lǐng)域，地方政府官員的心理壓力和公共問題懸而未決的高昂代價迫使社區(qū)(或區(qū)域共同體)找尋社會公眾與公職人員協(xié)同工作的新途徑、新方法。由于政治、經(jīng)濟、智識乃至情緒方面的原因，各地都在嘗試市民實驗或基層實驗，無論成功與否，都有助于其社區(qū)(共同體)更民主、和諧、有效地運行*鄭雯睿、汪仕凱：《組織創(chuàng)新、公共事務(wù)管理與城市居民自治：上海市H居民區(qū)自治個案研究》，《廣東社會科學》2015年第1期。。這些努力的興起以及背后的原因和條件，可能預示著當代社會政治體制發(fā)展將要進入下一階段：逐漸遠離當選代表和指定專家閉門決策和解決問題的專家治國的舊時代，進入一個治理責任廣泛共擔的新時期。按照一些公共管理學者的意見，近現(xiàn)代以來，人類社會的確經(jīng)歷了從公共行政到公共管理再到當今公共治理(社會治理)的逐步演化的歷史進程，從官僚負責途經(jīng)專家治國再到社會各界協(xié)同共治的新時期*Osborne S., The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance,Routledge,Oxon,2010, pp.2-12.。

在中國，社會治理的實踐屬性十分突出，從基層(社區(qū))治理到公司治理再到環(huán)境治理、公共安全、移民(流動人口)治理等等，無不處于探索、實踐之中。在美國，街坊理事會等基層民主治理實踐也清晰顯示了社會治理在政府管理和居民日常生活實踐中的真相。歐盟的演變和發(fā)展其實是區(qū)域治理和超國家組織治理的實踐范例。一些專家認定治理就是社會-政治互動，是社會生活事實與常態(tài)*Kooiman, J., Governing as Governance, SAGE， London, 2003, pp.1-3.；也有人認定社會治理過程需要從分析和經(jīng)驗方面作為一整套實踐來理解，治理體制建設(shè)因而關(guān)乎我們社會的福祉，進而揭示出社會治理的實踐本性*Chhotray, V. and Stocker G.,Governance Theory and Practice: A Cross-Disciplinary Approach, Palgrave Macmillan, Basingstoke,2009, pp.4-5.；與此同時，經(jīng)濟學、社會學、政治學、國際關(guān)系、公共管理等學科都從自身邏輯提出了各自的治理洞見，這些思想潮流正在匯合、集聚。無論從理論還是實踐觀察，都有必要對社會治理作一個工作或?qū)嵱玫慕缍ɑ蚨x(a working definition)，以揭示各個領(lǐng)域、各個學科有關(guān)治理的共性特征和本質(zhì)規(guī)定。在此，我們做如下嘗試：治理就是各類組織、共同體(國家、超國家組織、次國家組織、社區(qū)、企業(yè)、NGO等)或群體在面對共同生活的挑戰(zhàn)或未來的不確定性時，為著(更好地)生存和發(fā)展，在多元、復雜、流變的社會環(huán)境下，各成員通過共同參與、互動交流以識別問題(風險)，通過協(xié)商對話、比較及妥協(xié)確定方向和目標，通過共擔共享機制達成行動方案，通過相互合作和共同生產(chǎn)達至預料中的有利結(jié)果，并在這一過程中生成或更新社會組織和共同體的交流、協(xié)商、互動結(jié)構(gòu)，優(yōu)化協(xié)同、合作及遵從關(guān)系*左曉斯：《治理究竟是什么》，《學術(shù)研究》2015年第10期。。

一、社會治理綜合體系

1. 社會治理的結(jié)構(gòu)體系

社會治理的結(jié)構(gòu)體系解決主體是誰以及相互之間關(guān)系的問題。一般來說，社會治理主體主要分成三大門類，分別是廣義的政府、市場和社會。在此基礎(chǔ)上，中國社會治理主體又可相對細分為中國共產(chǎn)黨組織、各級政府、事業(yè)單位、市場主體(企業(yè))、廣義社會組織(含一般性社會自組織、民辦非企、群團組織、民主黨派等)、普通公眾(一般透過各類組織參與治理)六大類。他們幾乎囊括了各類社會組織和群體，因而具有最廣泛的多元性、代表性。特別需要強調(diào)的是，比照傳統(tǒng)社會管制或管理活動，社會治理中政府作為引導者、促進者和合作伙伴的角色大為增強，因而說國家(政府)的作用在轉(zhuǎn)型而不是退縮更為恰當準確。更有一種稱之為“以國家為中心的關(guān)系治理觀”(state-centric relational account of governance)，認為國家透過增強其制度和法律能力，發(fā)展與非國家行動者的更緊密關(guān)系增強其治理能力；社會治理安排主要是國家創(chuàng)造并精心編排以利于治理社會；有效的治理常常需要國家與一系列非國家行動者構(gòu)建戰(zhàn)略關(guān)系，從社會吸納額外的規(guī)制資源，允許政府所及范圍延伸但不必擴張其規(guī)模*Bell S. and Hindmoor, A., Rethinking Governance: The Centrality of the State in Modern Society, Cambridge University Press, Cambridge,2009, pp.1-3.。這樣一個參與或加入的過程甚至可以稱作“非政府部門的政府化”(governmentalization)*Kettl, D., The Transformation of Governance: Public Administration for Twenty-First Century America, Johns Hopkins University Press,2002, p.123.。因此，多元主體之間雖然具有相對平等的關(guān)系，但在資源、權(quán)力和地位方面又具有非對稱性。我國提出的“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”社會治理格局就是這種平等而又非對稱的主體關(guān)系的直接表述。

2. 社會治理的組織體系

社會治理的組織體系解決社會公眾和各類群體何以平等參與的問題。這又包括幾個層面的組織體系。首先是社區(qū)組織體系。我國當前的社區(qū)其實還是一種基于管理幅度不斷調(diào)整的行政管理體系，考慮的是基層政府權(quán)力輻射范圍、管理能力限度和管控的便利，但缺乏對社會學意義上社區(qū)基本要素的考慮。社區(qū)之為社區(qū)而非行政管理區(qū)乃是基于兩個本質(zhì)規(guī)定——共同利益和共同價值觀(共同意識)，因而又可以稱為共同體(community)。因此，在考慮社區(qū)組織體系變革時不妨借鑒我們鄉(xiāng)村地區(qū)普遍存在的自然村及傳統(tǒng)城市街區(qū)——社會學意義上的純正社區(qū)——的組織體系。其次是社會自組織體系，就是如何讓原子化的社會個體重新自發(fā)自覺組織起來，集中表達各種訴求與關(guān)切，參與社會政策咨詢決策，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益的決策和行動中推動社會和諧、穩(wěn)定、進步。中國已經(jīng)明確當前應該重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。再次是需要轉(zhuǎn)型的群團組織。群團組織本質(zhì)上屬于群眾組織，是中國共產(chǎn)黨實踐群眾路線的平臺和產(chǎn)物，當然也是一種社會組織。只因它們擔當了特別重要的任務(wù)和角色，其地位也就一直很高很特別。廣東省在社會體制改革中將其規(guī)定為“樞紐型(社會)組織”，這是十分恰當?shù)?。將其改革為類似新加坡那樣的法定機構(gòu)，提供足夠的財政支持，明確賦予進一步發(fā)動群眾、組織群眾參與社會治理的法定責任，也許是中國各地可以大膽嘗試的一個重點方向。

3. 社會治理的動員體系

社會治理的動員體系解決群體和公眾參與協(xié)商、決策、行動和監(jiān)督的積極性和主動性問題。這實際上屬于激勵機制，是一種制度和組織安排，旨在激勵和引導社會組織、普通公眾參與社會治理的政策制定和實施(行動)。要使群體和普通公眾擺脫依賴全能型政府的慣習，就必須讓社會知曉參與具有實質(zhì)內(nèi)容和真實效果。如果社會治理的各個主體均能夠平等參與到有關(guān)社會資源在不同社區(qū)和群體之間的配置、公共政策設(shè)計、政府公共開支的評價和監(jiān)管，社會動員機制就有了堅實的基礎(chǔ)。國外學者在總結(jié)和分析諸多發(fā)展中國家推行參與式治理機制成效的基礎(chǔ)上提出了推而廣之的理據(jù)：提升公共服務(wù)的品質(zhì)、給公民賦權(quán)、深化民主；更令社會公眾感興趣的是，它能夠提升地方政府的響應性(responsiveness)、強化問責(accountability)，繼而提升公共服務(wù)供應、社會秩序維護和社會環(huán)境優(yōu)化的有效性和可持續(xù)性，使公共服務(wù)和公共產(chǎn)品與公眾的偏好更好匹配和趨同*Speer, J., “Participatory Governance Reform: A Good Strategy for Increasing Government Responsiveness and Improving Public Services? ”World Development, Vol. 40, No. 12, 2012, pp.2379-2398.。

4. 社會治理的服務(wù)體系

社會治理的服務(wù)體系解決治理主體的基本需求問題?；竟卜?wù)無法保障和滿足時，相當一部分社會治理主體將無法正常參與，甚至會變?yōu)閿嚲终叩慕巧?。不少基層單元由于基本公共服?wù)得到滿足和改善實現(xiàn)由亂到治的轉(zhuǎn)變就充分證明了這一點*如廣東省惠州市惠東縣白花鎮(zhèn)田洋村高墩移民村，2009年借移民危房改造的契機，依靠政策幫扶和群眾自籌，實現(xiàn)舊村改造、基礎(chǔ)設(shè)施提升和公共服務(wù)覆蓋，從一個信訪村和后進村變成了人居環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定的新農(nóng)村建設(shè)示范村。。從這個意義上講，服務(wù)體系的確是社會治理體系的組成部分，是實現(xiàn)社會治理目標的重要依托。社會治理服務(wù)體系本身又需要財政和預算體系支持，需要從需求識別和定位、數(shù)量和品質(zhì)確定、經(jīng)費籌集和預決算、服務(wù)供應商選擇(招投標或服務(wù)外包等)、評價與監(jiān)督等各個方面統(tǒng)籌考慮，形成一個獨立完整、公開透明的開放體系。在當今公共財政資金和政府能力有限，但社會公眾需求旺盛且迫切的大背景下，PPP(Public-Private-Partnership)應當成為這類服務(wù)體系建設(shè)的主要路徑和模式選擇。

5. 社會治理的評價體系

社會治理的評價體系關(guān)注和解決社會治理的績效、問責和變革(方向)問題。社會治理體系指向社會問題或社會問題易發(fā)高發(fā)領(lǐng)域，比如社會矛盾、社會秩序、公共安全、人口流動(移民)、勞動關(guān)系、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)配置與供應等，涉及到社會治理各個主體的切身利益。社會矛盾和社會問題是否得到緩解、所涉領(lǐng)域的發(fā)展或變革是否符合社會進步的大方向、是否滿足社會治理主體的共同利益或偏好，或者說受到社會公眾的支持和認可等等，是社會治理體系評價的基本準則。具體到社會治理評價體系，則必須解決誰來評價、怎樣評價、結(jié)果反饋等基本問題，也就是說，評價誰主導、誰負責、誰執(zhí)行，評價重點是什么，評價指標選哪些以及如何構(gòu)建完整指標體系，評價結(jié)果結(jié)論鑒定、發(fā)布、使用等，這些是構(gòu)成社會治理評價體系的主要內(nèi)容。從當前研究進展來看，治理以及社會治理的考核評價還在探索階段，以定性分析和主觀評價為主，研究機構(gòu)和各地各層級政府對發(fā)布社會治理指標指數(shù)都相當謹慎。

6. 社會治理的制度體系

社會治理制度體系關(guān)注和解決社會治理的正當性、法理性和規(guī)范性問題。社會治理的制度體系包括法律體系、激勵與約束體系、規(guī)則體系三大部分。法律法規(guī)體系要明確社會治理主體及其各自責任、義務(wù)和地位，他們之間的相互關(guān)系；國家(政府)、市場和社會的邊界和相互關(guān)系，三者內(nèi)部縱向和橫向關(guān)系；社區(qū)和社會自組織發(fā)展、運行和監(jiān)管以及群團組織改革與發(fā)展的基本要求，等等。激勵與約束體系涉及社會治理績效評價的法制化和規(guī)范化，明確哪些行為和做法會受到激勵以及怎樣的激勵，哪些行為和做法會受到懲戒以及怎樣的懲戒，確保各個主體都有確定的預期。社會治理的規(guī)則體系則涉及到重塑社會主體乃至整個社會的價值體系、思維和行為習慣，包括政府及其官員是什么、該干什么以及怎么干，社會公眾是什么以及有怎樣的權(quán)利和義務(wù)，社會事務(wù)、公共事務(wù)該怎么決策怎樣行動怎樣評價等等，都需要有一套相應的治理規(guī)范，不再是政府唯我獨尊、我說你聽、單打獨斗，也不是社會公眾個人或群體各人自掃門前雪、一盤散沙，而是按照責任、平等、協(xié)商、合作、多贏的原則思考和行動。

二、治理失靈及其出路

社會治理受到可治理性約束，有一定的適用領(lǐng)域，即使是在這些適用領(lǐng)域，也會出現(xiàn)治理失靈，元治理和善治也許是當前應對社會治理失靈的有效藥方。

“可治理性”(governability)是社會科學從硬科學借用的概念，用以指稱可把控屬性，也即能夠被管控或管理的程度?？芍卫硇灾饕c兩大關(guān)系有關(guān)，或者說受制于這兩種關(guān)系。一是社會需求與政府行動能力之間的關(guān)系：政府的有限資源使其無法響應日益增長的社會需求；特別值得一提的是，政治(政府)權(quán)威取決于執(zhí)政者透過制度安排和資源分配展示的效力和被治理者的同意，但如今這兩大元素(資源和被治理者)都已經(jīng)發(fā)生巨變。二是越來越多元、復雜、流變的人類社會與人類有限理性和能力的關(guān)系：治理之所以存在，主要原因在于它為我們?nèi)祟愓J知和理解能力存在局限的前提下提供了應對多元、復雜和流變世界的方式方法，在我們有限理性背景下提供進行選擇的架構(gòu)或套路，但這種應對同樣是有限度的。

由于治理在當代社會變得越來越重要，考慮這些治理模式是否有失靈傾向以及一旦失靈怎么辦也就變得越來越迫切。不同治理模式有不同的失靈方式。當市場無法通過貨幣化的私益追求有效配置稀缺資源，市場就失靈了；當國家無法確保基于公共利益的集體目標達成時，國家就失靈了。國家和市場失靈反復循環(huán)發(fā)作強化了人們對網(wǎng)絡(luò)化、法團主義、伙伴關(guān)系以及其他自反性自組織——社會治理的興趣。但失靈的不僅僅是市場和強制性政府，即使是基于誠實善意的持續(xù)協(xié)商談判的社會治理也會失敗。因為社會治理傾向于通過協(xié)商和反思修正社會共同目標，當所有伙伴就網(wǎng)絡(luò)化合作的共同目標或行動方案遲遲達不成共識時，社會治理就是失敗或失靈的。

英國著名政治理論家杰索普(Bob Jessop)分析了治理失敗的四類原因。一是社會治理成功行動的條件可能被過度簡單化，或者是有關(guān)影響治理對象的因果聯(lián)系的認知有瑕疵。正如“可治理性”問題顯示的那樣，即使擁有恰當且足夠的知識，社會治理對象也不一定易管理可控制。二是協(xié)調(diào)問題在任何實施治理的地方都會存在，如人際之間、組織之間和系統(tǒng)(體系)之間以及組織內(nèi)部、體系內(nèi)部和群體內(nèi)部等，并且各層級間常常以極其復雜的方式相互關(guān)聯(lián)。三是參與溝通的代表與他們所代表的人之間的間隙和分歧持續(xù)存在。這在法團主義、政治黨派以及社會運動中更為普遍，并提出了正當性(合法性)、有效性以及阻力問題。四是當幾個不同的社會治理安排同時存在以應對互不相干的議題時，對治理對象并不一致甚至相互矛盾的界定、行動時有差異的時空界限以及它們與不同利益集團和力量平衡相互聯(lián)系等會引發(fā)種種問題*Jessop, B., “Governance and Meta-governance”, in H. Bang (ed.), Governance as Social and Political Communication, Manchester, UK: Manchester University Press,2002, pp.110-116.。

失靈其實是日常生活的常規(guī)特性，市場、國家和社會一樣會時不時失靈。盡管如此，滿足標準的多重性、對這樣那樣結(jié)果擁有潛在既得利益的參與者如此廣泛和多元，意味著對某些受到影響的參與者按照社會認可的程度，至少某些目標可以實現(xiàn)，即不會完全失敗或失靈。基于對社會治理失靈原因的分析，應對社會治理失靈可以有兩種出路：元治理與善治。

1. 元治理

在柯伊曼(Kooiman)看來，元治理涉及到一個元治理者，由他提出一套規(guī)范或標準用以評判治理活動。人類社會(系統(tǒng))本身是自我設(shè)計和演化的，我們?nèi)祟惒粩嘧兏锖驮O(shè)計我們生活和參與的社會和治理的世界。治理這些變革和設(shè)計(以及再設(shè)計)過程乃是元治理的本質(zhì)所在。元治理活動特別關(guān)注社會要素(主體)及其關(guān)系不斷建構(gòu)和重構(gòu)。社會政治體系在某種程度上又是獨立自洽的，在與其環(huán)境關(guān)系變動不居的大背景下解決自身內(nèi)在的沖突。因此，在終極意義上，社會政治實體都是既積極主動又富有創(chuàng)造性地實現(xiàn)自我治理，包括維護其自身意志和身份(認同)，響應內(nèi)部和外部影響和擾動并不斷創(chuàng)造新的發(fā)展態(tài)勢。在元治理中，規(guī)范和標準都是先在和高階的，可以據(jù)此評判現(xiàn)行的實踐，審查現(xiàn)行目標，建議新的方向，提出并尋求新的目標。元治理也可以換一種方式表述。在現(xiàn)實中，治理元素和層級、治理模式和秩序很少能夠清晰分離，一個方向的治理行動在另一個或多個方向都有響應；對某個治理元素、模式或序列相當敏感的東西對另一個可能無動于衷*Kooiman, J., Governing as Governance, SAGE, London, 2003, pp.171-172.?；舴蚴┧路Q這些相互關(guān)系為“奇異的回路”，許多這樣的閉路或回路內(nèi)嵌于社會之中。從社會治理的視角看，與我們利益攸關(guān)的核心閉路當為民主回路：治理者之上是誰？誰或者什么規(guī)制治理者？在民主治理社會，受治理者由施治者治理，施治者同樣由受治理者規(guī)制，形成一個回路或鎖扣。元治理的核心問題必定是，施治者與受治者之間的閉路究竟是如何組織的？這些安排的品性如何？這是一個奇異的閉路，輸入與輸出循環(huán)往復。因為元治理本身就是一個雙向互動治理安排，同時用過程以及過程的結(jié)果來定義元治理就是恰當?shù)?。合理性、響應和績效是元治理的三個基本標準*Hofstadter, D.R., Metamagical Themes, Harmondsworth, Penguin,1985.。

對我國最具啟發(fā)意義的是，元治理更強調(diào)黨委政府在治理中的作用，強調(diào)黨委政府是社會治理中政府、市場和社會三個主體中進行協(xié)調(diào)的主導性主體，屬于“同輩中的長者”，它的責任不僅僅是作為一個權(quán)威的機構(gòu)，更重要的是引導社會的行進以及為了社會運行確立行為準則。社會治理強調(diào)多元主體共同治理，但要在這種多元化的治理體系中達到一個平衡和協(xié)調(diào)，必須有一個機構(gòu)來協(xié)調(diào)各方、做好相應的安排。在中國這個機構(gòu)就是黨委政府。黨委政府在“元治理”中至少發(fā)揮四方面的作用：在社會治理體系中發(fā)揮主導作用，做社會治理規(guī)則的主導者和制定者；與其他社會力量合作，通過對話、協(xié)作，共同實現(xiàn)社會的良好治理；促進社會信息透明，使政府和其他社會力量在充分的信息交換中了解彼此的利益、立場，從而達成共同的治理目標；做社會利益博弈的“平衡器”，避免社會各階層因利益沖突而損害治理協(xié)作。

2. 善治

善治的定義多種多樣，這些定義都是以組織內(nèi)決定應當如何做出以及結(jié)構(gòu)的功能如何發(fā)揮等規(guī)范性假定為根據(jù)的。聯(lián)合國人權(quán)委員會確認“透明”、“責任”、“義務(wù)”、“參與”以及“響應”作為善治的關(guān)鍵性規(guī)定。加拿大國際發(fā)展署將善治界定為一個組織或者政府以有效、公平、誠實、透明且負責的方式運用權(quán)力。人們普遍認可的是，善治可以增強政府、公司和非政府組織決策的責任心、可靠性和可預見性，確保國家繁榮穩(wěn)定和社會文明進步，與被視為社會不公、發(fā)展失敗以及政府丑聞根源的“惡治”(bad governance)形成鮮明對照。

聯(lián)合國發(fā)展計劃署于1997年提出的善治的八大原則或標準基本適用于我國的社會治理：一是善治涉及到平等參與決策，意味著各種社會組織鼓勵那些受到某項決策影響(受益或受損)的群體積極參與，涉及到通過給其他參與者賦權(quán)而犧牲部分決策當局的權(quán)力，以通過集體努力和妥協(xié)達成公共利益最大化的各個目標。二是各種組織必須在合理的時間表內(nèi)響應全部利益相關(guān)者的訴求，保證所有利益相關(guān)者受到公平對待，組織必須確保自己有能力，必要時還要有權(quán)威，執(zhí)行結(jié)構(gòu)和管理體制改進方案以實現(xiàn)效率最優(yōu)。三是組織必須調(diào)和利益相關(guān)者之間的分歧以達成廣泛的共識，各種組織特別是政府必須為取得可持續(xù)的人類社會發(fā)展和結(jié)果公平而努力工作，在涉及到引起分歧的議題時要抱著合作和協(xié)調(diào)的精神和原則介入其中。四是組織必須對他們的服務(wù)對象負責任，為此對利益相關(guān)者應做寬泛一些的界定，以便對所有那些因組織整個決策和行動而受到影響的人負責任，而不是只面對其中一部分人。五是組織必須力保決策過程公開透明，以使利益相關(guān)者理解決策依據(jù)并監(jiān)督?jīng)Q策進程，規(guī)則和規(guī)制應用必須具有一貫性和公平性，以保證利益相關(guān)者能夠評判是否進行了盡職調(diào)查以及是否遵循了公平原則。六是組織必須在法律框架內(nèi)運行，這些法律必須是以公正的路徑方式創(chuàng)設(shè)，不偏不倚地得到執(zhí)行，得到獨立的司法機構(gòu)和清廉的警察機關(guān)監(jiān)督。七是決策者對如何更好地治理以保障經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展應有寬闊的視野和長遠的目光，所做決策應當是在對社會和生態(tài)環(huán)境負責任并認知到可持續(xù)發(fā)展標準的語境中做出的。八是善治涉及到所有個人的權(quán)利，要求組織的所有決策都在一個眼界開闊且未來取向的框架中做出，以便以公平和包容的方式維持和改善這些人的生活境況。*Mehta, M. D.,“ Good Governance”, in Bevir, M.(ed),Encyclopedia of Governance, SAGE. Thousand Oaks, 2007, pp.356-361.

顯然，善治本質(zhì)上更具政治性而非技術(shù)性，突出強調(diào)公平的首位性、遠見的價值、戰(zhàn)略思維和戰(zhàn)略規(guī)劃。因此，它一定是化解社會治理失靈的根本和終極出路。

三、社會治理體系的評價

由于治理主要源于和指向發(fā)展中國家和地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，后來又拓展到公共服務(wù)和公共政策，對治理的評價也主要集中在這些方面(以第一方面為主)。目前，社會治理的評價僅僅在國內(nèi)有一些定性探索，一些學者和長三角、珠三角的地方政府在評價社會建設(shè)工作時引入了個別社會治理相關(guān)指標。但有理論支撐的、系統(tǒng)且權(quán)威的社會治理評價指標及體系仍舊鮮見。這里提出的思路、領(lǐng)域、指標等也只是一種初步探索。

1. 有關(guān)治理評價的國際流行做法與標準

1990年代，隨著治理理論的興起，對治理評價的理論研究和實際應用也隨之受到普遍關(guān)注。最早確立完整的治理標準并對主權(quán)國家的治理狀況進行整體性評價的是一些著名的國際組織，例如聯(lián)合國開發(fā)署(UNDP)、經(jīng)合組織(OECD)、世界銀行(WB)等。據(jù)世界銀行有關(guān)部門統(tǒng)計，目前經(jīng)常使用的治理評價指標體系大概有140種，其中影響較大的有世界銀行的世界治理指標(Worldwide Governance Indicators，WGI)，聯(lián)合國人類發(fā)展中心的人文治理指標(Humane Governance Indicators， HGI)，聯(lián)合國奧斯陸治理研究中心的民主治理測評體系(Measuring Democratic Governance)和經(jīng)合組織(OECD)的人權(quán)與民主治理測評指標體系(Measuring Human Rights and Democratic Governance)。世界銀行的WGI體系研發(fā)較早，應用也比較廣泛。這套評價指標體系包括發(fā)言權(quán)與責任性(Voice and Accountability)、政治穩(wěn)定與無暴力(Political Stability and Absence of Violence)、政府效用(Government Effectiveness)、管制質(zhì)量(Regulatory Quality)、法治(Rule of Law)、遏制腐敗(Control of Corruption)。聯(lián)合國人類發(fā)展中心的HGI體系包括經(jīng)濟管理、政治治理和公民治理三方面的內(nèi)容。奧斯陸治理中心的評價體系根據(jù)窮人和性別優(yōu)先的原則，圍繞參與、代表、責任、透明、響應、效益、公正等民主治理的七個要素確立了一整套別具特色的民主治理指標體系。除了聯(lián)合國系統(tǒng)和政府間組織的治理評價體系之外，一些重要的國際公民社會組織和西方發(fā)達國家也紛紛根據(jù)自己的價值取向發(fā)展起各種專項的治理評價指標體系，其中影響較大的有大赦國際、透明國際、自由之家以及美國國務(wù)院和英國發(fā)展署的各國人權(quán)和治理評價*俞可平：《中國治理評估框架》，《經(jīng)濟社會體制比較研究》2008年第6期。。

善治是治理的理想狀態(tài)或類型。因此，前述的善治八條原則或標準其實也可以用來衡量和評價治理水平。但是，這些治理評價指標及其體系主要指向政治領(lǐng)域和政府體制，特別強調(diào)民主、權(quán)利、透明、反腐敗等。這與社會治理的指向有很大不同。

2. 社會治理評價的基本思路

評價任何一種制度安排或組織體系最簡單直接的思路或標準就是看它的預期目標或目的是否實現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)程度。這是一種輸出導向或以成敗論英雄，可能導致思路或路徑的偏差，如不計成本、不計投入以至于資源浪費或配置失衡，不擇手段以至于敗德違紀、違規(guī)違法，最終還是偏離制度或體系的初衷。因此，較為恰當和穩(wěn)妥的評價思路是綜合考量體系自身建設(shè)、過程以及結(jié)果三方面的情況和指標，最終得出一個綜合判斷或結(jié)論。

由此，社會治理體系評價的基本思路是，透過對社會治理體系建設(shè)、社會治理過程(環(huán)節(jié))和社會治理效果三個方面的分析、評價、歸總，透過科學審慎構(gòu)建的指標體系和分析計算，得出一個地區(qū)、一個組織、一個領(lǐng)域(問題)治理體系及其運行結(jié)果的定性與定量判定。

社會治理體系建設(shè)評價包括對前述的社會治理結(jié)構(gòu)體系、組織體系、服務(wù)體系、動員體系、制度體系以及評價體系等六大體系建設(shè)情況的分析評價；社會治理過程或體系運行的評價，按照社會治理的界定，應包括對問題識別、目標確定、方案(計劃)制定、方案(計劃)實施以及總結(jié)反饋各個階段和環(huán)節(jié)的合規(guī)性、合理性和可行性，以及平等對話、交流互動、共同協(xié)商的真實性、充分性的分析評價；社會治理結(jié)果或體系運行效果的評價，包括主觀和客觀評價兩個方面，主觀評價主要是社會治理各主體、社會治理利益攸關(guān)方的評價，客觀評價則需要首先選取社會治理的主要領(lǐng)域，其次是確定這些領(lǐng)域中最能反映治理效果的核心指標和關(guān)鍵屬性，再次是社會治理結(jié)構(gòu)和治理主體關(guān)系是否優(yōu)化或優(yōu)化程度，最后進行匯總、加權(quán)計算等。

3. 社會治理評價的指標體系

貫徹落實上述社會治理體系評價基本思路需要構(gòu)建一個既符合一個國家或地區(qū)社會治理發(fā)展階段又現(xiàn)實可行還能得到社會各界認可的指標體系。所謂社會治理指標其實就是將社會治理質(zhì)量數(shù)值化(量化)。這是一個緊迫的任務(wù)，因為沒有它，國家和各地推進社會治理工作會無憑無據(jù)，導致社會資源配置的無效；這更是一個巨大的挑戰(zhàn)，因為即使是最先對治理開展實踐、研究并嘗試評價(賦值、計分、排序)的西方各國和各類國際組織機構(gòu)也一直為此大費周章，所得出的一些評價結(jié)果總是面臨各種責難，得不到一致認可*Oman, C. and Arndt, C., “Governance Indicators”, in Bevir, M.(ed),Encyclopedia of Governance, SAGE. Thousand Oaks, 2007, pp.383-385.。作為一個大膽嘗試，我們基于上述思路對我國社會治理指標體系做如下設(shè)想或設(shè)計。

社會治理評價指標體系由治理體系指標、治理過程指標和治理效果指標三大部分構(gòu)成，其中不少指標由客觀指標和主觀指標構(gòu)成。

治理體系指標中第一位的是結(jié)構(gòu)體系指標，主要包括治理多元主體發(fā)育程度以及他們之間是否形成既相互平等、相互依賴又不完全對稱但相互制約的完整鏈條關(guān)系；其次是組織體系指標，包括社區(qū)組織發(fā)育、社會自組織程度、群團組織改革創(chuàng)新進程等；第三是動員體系，主要考察居民參與意愿和程度、政府和公共機構(gòu)響應社會訴求效率兩個方面；第四是服務(wù)體系指標，主要考察需求與供應的匹配、覆蓋面、服務(wù)質(zhì)量等；第五是制度體系指標，主要考察社會治理領(lǐng)域制度法規(guī)針對性、完備性和操作性，包括立新法修(廢)舊法；第六是評價體系指標，考察評價本身從機構(gòu)、制度、指標到程序、流程再到結(jié)果發(fā)布和應用是否合規(guī)合法且合社會(公眾)需求和國情、省情、市情。

社會治理各個主體在社會治理任何一個過程或環(huán)節(jié)未能通過共同參與平等協(xié)商達成共識并一致行動都會產(chǎn)生重大影響，甚至導致治理失靈(失敗)。過程指標因此十分關(guān)鍵。為此有必要分別考察從問題識別、目標確定到共同行動各個環(huán)節(jié)中參與是否充分、協(xié)商是否平等、互動是否有效?？梢詮臄?shù)量、表現(xiàn)和主觀評價進行判斷和分析。

社會治理效果指標是目前應用最多的，因為它的確是最直接、最客觀的評價，但它也最復雜，最多爭議。根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力”。凡是能夠減少社會不和諧因素、增加和諧因素以及增強社會活力的，都應納入其中。因此，公眾訴求表達和權(quán)益維護、社會矛盾有效預防和化解、公共安全保障、社會組織活力等將是主要考量。同時社會結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化、社會關(guān)系是否和諧也是社會治理應有之義。這些都是重大議題，需要進一步細分才能測量；對這些方面議題的考查和評價，既需要用一些正向或負向客觀指標，也需要通過公眾的主觀反映來評價。

不難看出，社會治理體系評價及其指標體系構(gòu)建其實一個頗為復雜的系統(tǒng)工程，必須有黨委政府高度重視和大力推動，必須有相關(guān)部門機構(gòu)的具體落實和積極配合，必須有社會各界和基層群眾廣泛支持和熱情參與，必須有資源投入、法規(guī)配套、政策指引。

四、結(jié)論及討論

作為人類社會發(fā)展進步的必然產(chǎn)物，社會治理與我們黨和政府的群眾路線高度一致，反映了全球范圍內(nèi)公眾意愿及行為變遷與政府轉(zhuǎn)型的大趨勢：我們正在遠離當選代表和指定專家閉門決策和解決問題的“專家+官僚治國”的舊時代，進入一個治理責任廣泛共擔的新時期。

社會治理可以這樣理解：作為主體的各類組織和群體構(gòu)成相對獨立、相互依賴但不完全對稱的嵌入關(guān)系，他們通過共同參與、交流互動、協(xié)商對話、折中妥協(xié)達成共識，確定方向、目標和行動方案，采取相互合作和共同生產(chǎn)達至預期中的有利結(jié)果，并在這一過程中生成或更新社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系。

社會治理需要一個綜合體系，至少由結(jié)構(gòu)、組織、動員、服務(wù)、評價、制度等六大體系構(gòu)成。其中，結(jié)構(gòu)體系解決誰是主體以及相互之間關(guān)系的問題，包括社區(qū)組織、社會自組織以及群團組織在內(nèi)；組織體系解決社會公眾和各類群體何以平等參與的問題；動員體系作為激勵機制和制度安排解決群體和公眾參與協(xié)商、決策、行動和監(jiān)督的積極性和主動性問題；以PPP為發(fā)展趨勢的服務(wù)體系解決治理主體的基本需求問題；評價體系關(guān)注和解決社會治理的績效、問責和變革(方向)問題；制度法規(guī)體系關(guān)注和解決社會治理的正當性、法理性和規(guī)范性問題。

可治理性反映了有限資源與無限需求、有限理性與無限(多元、復雜、流變)世界之間的張力和矛盾，彰顯社會治理的適用性、有限性和條件性，體系內(nèi)部缺陷和外部干擾都可能造成治理失靈。失靈其實是日常生活的常規(guī)特性，也是社會治理的常態(tài)，必須有長遠戰(zhàn)略和常備方案。

元治理與善治是化解社會治理失靈的兩劑良方。元治理是指制定先在和高階的規(guī)范、標準，并據(jù)此評判現(xiàn)行的實踐，審查現(xiàn)行目標，建議新的方向，提出并尋求新的目標。唯現(xiàn)實中沒有上帝，社會治理中理想的元治理其實是指受治理者由施治者治理，施治者同樣由受治理者規(guī)制，并因此形成一個回路或鎖扣。元治理是我國社會治理中強調(diào)黨委主導、政府負責的理論依據(jù)。善治本質(zhì)上是一種政治性要求，也是社會治理的終極和理想目標；參與、響應、共識、責任、透明、法治、戰(zhàn)略、公正等是判別善治與惡治的基本標準。

社會治理體系評價合理且可行的思路，是透過對社會治理體系建設(shè)、治理過程(環(huán)節(jié))和治理效果三個方面的分析、評價、歸總，透過科學審慎構(gòu)建的指標體系和分析計算，得出一個地區(qū)、一個組織、一個領(lǐng)域(問題)治理體系及其運行結(jié)果的判斷。社會治理評價指標體系由治理體系指標、治理過程指標和治理效果指標三大部分構(gòu)成。各種指標經(jīng)過賦值、加權(quán)、統(tǒng)計、計算，最后可以得出一個全面衡量社會治理體系的綜合指數(shù)。

(責任編輯：薛立勇)

The System of Societal Governance in China: How to Construct and Assess

Zuo Xiaosi

Societal governance has been becoming an orthodox paradigm of human interaction, which is characterized by broad participation, sharing responsibilities and interests. Both meta-governance and good governance are solutions for governance failures. In China, the societal governance system is made up of six subsystems, including structures, organizations, mobilization, services, assessment and institutions.A governance system could be assessed by its system constructing, running process and governing effects.

Societal Governance; Combined System; Governance Failure; Good Governance; Assessment Criteria

2015-12-22

C916

A

0257-5833(2016)04-0055-09

左曉斯，廣東省社會科學院社會學與人口學研究所所長、研究員 (廣東 廣州 510610)