農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律困境及出路思考

張笑荷

（071002 河北大學政法學院 河北 保定）

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律困境及出路思考

張笑荷

（071002 河北大學政法學院 河北 保定）

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國的土地問題顯得越來越突出。城市化的不斷發(fā)展和社會經(jīng)濟高度市場化前進推進了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，但是我國相關的法律卻對此要求嚴格。研究農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律出路，不僅能夠給在該領域形成強有力的法律保障，切實保護農(nóng)民利益，還能夠促進我國土地資源的合理配置，在當前的社會發(fā)展過程中具有非常重要的現(xiàn)實意義。本文對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定、法律困境進行分析，提出一些可行性的對策和建議。

農(nóng)村；宅基地流轉(zhuǎn)；法律困境。

自古以來土地問題就是中國勞動人民最為關注和重視的首要問題之一，其與人們的日常生活息息相關。而宅基地作為農(nóng)民安身立命的基礎，一直以來都是與農(nóng)民利益最密切的事物。根據(jù)我國相關法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，所以我們這里所說的宅基地流轉(zhuǎn)指的僅僅是宅基地使用權的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地使用權的流轉(zhuǎn)在當前的社會環(huán)境下對于切實保障農(nóng)民的土地權利，提高農(nóng)村集體土地的優(yōu)化配置和使用效率起到至關重要的作用。但是當前在農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)方面還有很多問題和缺陷，這些問題和缺陷需要用法律這種強制力去完善和彌補。

一、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)

宅基地，顧名思義就是農(nóng)村的農(nóng)民基于住宅而占有該農(nóng)民所在的集體的某部分土地。宅基地的所有權仍然屬于農(nóng)村集體，但是農(nóng)民可以享有使用權。農(nóng)村宅基地應當是可以流轉(zhuǎn)的，因為在我國的法律體系中很多相關的法律都有涉及。其中，最重要的原則性規(guī)定是現(xiàn)行憲法第10條第4款的規(guī)定：“……土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！倍摋l文中的“法律”在當前主要指的是我國的《土地管理法》和《物權法》。涉及到土地使用權的流轉(zhuǎn)，必然要依據(jù)《土地管理法》來進行，因為該法是規(guī)定土地管理各方面內(nèi)容的法律規(guī)范。而由于農(nóng)村宅基地的使用權是一種物權，《物權法》中也應當涉及。具體規(guī)定為：①《物權法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法和國家有關規(guī)定”。②《土地管理法》第62條、第63條、第64條和第65條并沒有明確規(guī)定宅基地的流轉(zhuǎn)，只是對其進行限制，規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能有一處宅基地，出賣住房后再申請宅基地的，不予批準。并且明文規(guī)定除特殊情形之外，農(nóng)村集體土地使用權不得轉(zhuǎn)讓。

除了上述法律規(guī)范之外，還有國務院、原國家土地資源管理局的一些通知和答復，但是這些文件嚴格意義上并不屬于廣義上的法律，在實踐中很難說其具有法律效力。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律困境

盡管憲法中都賦予了農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地的權利，但是這種權利在當前的法律制度體系下其實根本無法實現(xiàn)。

第一，缺乏實體性法律規(guī)范。我國現(xiàn)行的法律規(guī)范中沒有明確的規(guī)定宅基地流轉(zhuǎn)的條文，僅有的條文也語焉不詳或是只是限制。憲法中只有原則性的規(guī)定，具體的規(guī)定應當在土地相關法律中；物權法也提到應當適用土地管理法的規(guī)定；但是土地管理法中并沒有詳細的規(guī)定，只有限制性的數(shù)條規(guī)定，這實際上不僅讓農(nóng)民疑惑，不清楚到底能不能轉(zhuǎn)讓宅基地，還讓農(nóng)村集體的負責人權限無限擴大。

第二，關于宅基地的相關規(guī)定表述不嚴謹且自相矛盾。憲法和物權法將該問題指向土地管理法，而土地管理法則原則上禁止宅基地流轉(zhuǎn)。一方面，土地管理法中的禁止條款與憲法中允許流轉(zhuǎn)的規(guī)定是相沖突的，根據(jù)憲法的效力，其實土地管理法中該項規(guī)定應當是無效的，但是憲法中又規(guī)定了轉(zhuǎn)讓需要按照有關法律去進行，現(xiàn)實中并沒有相關允許轉(zhuǎn)讓的法律。另一方面，土地管理法中只是回避了宅基地流轉(zhuǎn)這個重要的問題，并沒有說不允許農(nóng)民出賣房屋，只是出賣后不得申請新宅基地，其實仍然是可以出賣或者出租的。

第三，一些具體的規(guī)定法律層級太低，在實踐中不能作為法律依據(jù)。原國家土地資源管理局、國務院辦公廳、國務院、國土資源部的一些答復、意見、通知中對該問題進行了一些細節(jié)上的規(guī)定，原則上仍然是不允許流轉(zhuǎn)的，但是相較于土地管理法其規(guī)定更為詳盡。問題是，這些文件嚴格意義上來說既不屬于法律，也不屬于行政法規(guī)，更不是規(guī)章和地方性法規(guī)，其實根本沒有法律效力。

三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律途徑探索

當前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律體系并不完善，未來需要對《物權法》和《土地管理法》進行必要的修改，必要時可以以司法解釋的形式來確立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的程序、實體問題以及救濟途徑。而具體來說，相關法律法規(guī)的完善應當包括如下的內(nèi)容：①明確界定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的具體范圍，是只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，還是可以在不同集體成員之間進行流轉(zhuǎn)，還是可以城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)等等；②確立確定的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)實質(zhì)要件。應當確定轉(zhuǎn)讓人、受讓人、宅基地等等要件，也可以設置諸如同集體成員之間的優(yōu)先購買權等等；③確立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的程序，可以規(guī)定首先公示，然后經(jīng)村民大會或者村民大表大會決議通過，簽訂合法的轉(zhuǎn)讓手續(xù)，獲得不動產(chǎn)權證等等；④掃除正常流轉(zhuǎn)的政策障礙。以法律的形式將上述原則和具體內(nèi)容確立下來，就是為了增強法律的可操作性，盡可能地削弱和掃除行政力量也就是政策的干預。

四、結語

伴隨著全面建成小康社會步伐的進一步推進和我國社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，農(nóng)村宅基地的價值將會越來越受到人們的重視。其實農(nóng)村宅基地的使用權應當是與農(nóng)民聯(lián)系最為緊密的一項基本權利，但是在現(xiàn)實中農(nóng)民卻往往不能夠得到權利最基本的保障。隨著我國物權制度的不斷進步，未來我國宅基地使用權的流轉(zhuǎn)制度也應當伴隨著社會生活和法學理論與實踐的發(fā)展而進步，立法者應當充分考慮我國的社會主義國家性質(zhì)和公有制為主的基本社會制度，同時要從法律邏輯上理清農(nóng)村宅基地使用權的物權性質(zhì)，最終確立較為完善的農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)制度，為緩解我國緊張的土地現(xiàn)狀和較為嚴重的三農(nóng)問題提供重要的法律保障。

［1］孫同鵬.經(jīng)濟立法問題研究——制度變遷與公共選擇的視角［M］.北京：中國人民大學出版社，2004.

［2］農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)：法律分析、操作困境和出路［J］.石河子大學學報（哲學社會科學版），2009（4）.

［3］曹泮天.宅基地使用權流轉(zhuǎn)法律問題研究［D］.重慶：西南政法大學，2010.