檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督社區(qū)矯正的問(wèn)題和對(duì)策

呂小雄

（361000 廈門(mén)市同安區(qū)人民檢察院 福建 廈門(mén)）

檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督社區(qū)矯正的問(wèn)題和對(duì)策

呂小雄

（361000 廈門(mén)市同安區(qū)人民檢察院 福建 廈門(mén)）

社區(qū)矯正工作已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)新的發(fā)展階段，其具有監(jiān)禁刑無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，更有利于改造、教育服刑人員，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。目前我國(guó)社區(qū)矯正制度發(fā)展尚不成熟，社區(qū)矯正監(jiān)督制度更是處于摸索階段。本文在分析檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督社區(qū)矯正過(guò)程中存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，針對(duì)這些問(wèn)題提出相應(yīng)的完善建議，以期提高檢察監(jiān)督的效率，從而保障服刑人員的基本權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

檢察機(jī)關(guān)；社區(qū)矯正；監(jiān)督者；中立

社區(qū)矯正屬于新型刑罰執(zhí)行活動(dòng)，是非監(jiān)禁刑行刑方式，針對(duì)的犯罪主體為社會(huì)危害性較小的罪犯，包括被判處管制、緩刑、假釋和監(jiān)外執(zhí)行的犯罪分子。這些罪犯的犯罪情節(jié)輕微，主觀惡性較小，通過(guò)社區(qū)矯正的刑罰方式，達(dá)到改造、教育這些人的目的。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是社區(qū)矯正的監(jiān)督機(jī)關(guān)，針對(duì)其各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行法律監(jiān)督，對(duì)矯正工作中存在的違法行為進(jìn)行查處。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督社區(qū)矯正的過(guò)程中，起到督促社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事，有效地保障了服刑人員的基本權(quán)益，推動(dòng)社區(qū)矯正良性發(fā)展等積極作用，但也存在一些問(wèn)題。

一、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督社區(qū)矯正存在的主要問(wèn)題

相比于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，社區(qū)矯正模式在我國(guó)起步較晚，發(fā)展尚不成熟，檢察機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正監(jiān)督工作中存在的問(wèn)題，影響了法律監(jiān)督的效果。主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）法律制度不完善

社區(qū)矯正法律規(guī)范不夠具體明確，《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有監(jiān)督的權(quán)力，但并沒(méi)有對(duì)相應(yīng)的監(jiān)督制度做出具體說(shuō)明。檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展監(jiān)督工作的過(guò)程中，主要依據(jù)的法律文件為《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）?！兑?guī)則》中進(jìn)一步規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正活動(dòng)中存在九種違法情形的，應(yīng)當(dāng)提出糾正意見(jiàn)。然而，目前我國(guó)法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展社區(qū)矯正監(jiān)督活動(dòng)中的監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)行法律文件關(guān)于社區(qū)矯正具體監(jiān)督活動(dòng)的內(nèi)容規(guī)定的較為籠統(tǒng)，大多以原則性規(guī)定為主，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展監(jiān)督工作時(shí)經(jīng)常遇到操作難的問(wèn)題，而且容易出現(xiàn)各地檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督方式不統(tǒng)一的情形。法律制度不完善將會(huì)嚴(yán)重阻礙社區(qū)矯正監(jiān)督工作的開(kāi)展，帶來(lái)一系列負(fù)面影響：一方面，將增大檢察機(jī)關(guān)的工作量，降低工作效率；另一方面，難以保障服刑人員的基本權(quán)益，不能及時(shí)對(duì)侵害服刑人員權(quán)益的違法行為進(jìn)行查處。

（二）檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位不明確

我國(guó)《憲法》賦予了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)力，明確了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位。然而，在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中，一直存在檢察機(jī)關(guān)職責(zé)定位模糊的情況。尤其在社區(qū)矯正活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)本應(yīng)為監(jiān)督者，然而實(shí)際上其往往充當(dāng)了參與者的身份。2005年發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關(guān)于擴(kuò)大社區(qū)矯正試點(diǎn)范圍的通知》（以下簡(jiǎn)稱《擴(kuò)大試點(diǎn)通知》）第三部分明確指出，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施社區(qū)矯正工作，這明顯將檢察機(jī)關(guān)置于社區(qū)矯正參與者而非監(jiān)督者的地位，與《憲法》及《刑事訴訟法》的規(guī)定不符?！稊U(kuò)大試點(diǎn)通知》尚且如此，司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)職責(zé)定位不明確的現(xiàn)象更是比比皆是，成為常態(tài)。檢察機(jī)關(guān)難以保證其中立地位。監(jiān)督者監(jiān)督自己的工作，其效果不免大打折扣，極易產(chǎn)生社區(qū)矯正工作缺乏法律監(jiān)督的局面，也容易使公眾對(duì)我國(guó)司法機(jī)關(guān)的工作產(chǎn)生質(zhì)疑，降低了司法公信力，帶來(lái)一系列負(fù)面影響。

（三）檢察監(jiān)督方式單一

雖然我國(guó)《憲法》和《刑法》賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑罰執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的權(quán)力，但只是抽象性地賦予了其監(jiān)督地位，未對(duì)具體監(jiān)督的方式做出規(guī)定，只能采取制定下位法或者出臺(tái)司法解釋的方式補(bǔ)充規(guī)定。然而，《辦法》、《規(guī)則》、《擴(kuò)大試點(diǎn)通知》等法律規(guī)范中僅涉及到提出口頭糾正違法通知書(shū)、制發(fā)糾正違法通知書(shū)和檢察建議書(shū)這三種檢察監(jiān)督方式。其中檢察建議書(shū)并不具有法律約束力，因此，司法實(shí)踐中存在某些執(zhí)法部門(mén)不認(rèn)可制發(fā)檢察建議書(shū)，對(duì)建議書(shū)不置可否的情形。另外，雖然違法通知書(shū)具有法律約束力，但法律并沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的救濟(jì)途徑，即發(fā)生執(zhí)法部門(mén)收到違法通知書(shū)后仍不予糾錯(cuò)的情形時(shí)，沒(méi)有相應(yīng)的處罰措施和處罰標(biāo)準(zhǔn)。綜上所述，檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正工作的監(jiān)督方式過(guò)于柔和，難以發(fā)揮預(yù)期的效果。

另外，檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正工作的監(jiān)督僅包括事后監(jiān)督，不包括作出社區(qū)矯正決定前的事前監(jiān)督，容易使監(jiān)督發(fā)生滯后，無(wú)法開(kāi)展預(yù)防工作，從而使監(jiān)督工作達(dá)不到預(yù)期的效果。

（四）檢察監(jiān)督保障機(jī)制不到位

負(fù)責(zé)社區(qū)矯正監(jiān)督工作的主體為基層檢察院，但實(shí)踐中，由于機(jī)構(gòu)編制及人員問(wèn)題，基層檢察院往往無(wú)獨(dú)立部門(mén)負(fù)責(zé)該工作，該工作往往掛靠在公訴部門(mén)或者司法改革后的刑事執(zhí)行部門(mén)，負(fù)責(zé)的人員通常僅一人，且該人還需承擔(dān)相應(yīng)科室的其他任務(wù)。因此，檢察機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正監(jiān)督工作難以順利開(kāi)展。

二、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督社區(qū)矯正的完善途徑

（一）完善法律制度

現(xiàn)階段社區(qū)矯正監(jiān)督工作難以順利開(kāi)展的根本原因在于缺乏完善的法律制度，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過(guò)程中常常會(huì)遇到操作難的問(wèn)題。因此，制定專門(mén)規(guī)范社區(qū)矯正監(jiān)督工作的法律，使檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展監(jiān)督工作時(shí)有法可依，是非常有必要的。一方面，立法機(jī)關(guān)盡快出臺(tái)《社區(qū)矯正法》，針對(duì)社區(qū)矯正工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)予以明確的法律規(guī)定。另一方面，在頒布《社區(qū)矯正法》之前，最高人民檢察院可以在總結(jié)社區(qū)矯正監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》的立法精神，制定《人民檢察院社區(qū)矯正檢察辦法》，對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展社區(qū)矯正監(jiān)督工作中的監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等內(nèi)容進(jìn)行具體的規(guī)定，從而使各地檢察機(jī)關(guān)按照統(tǒng)一的監(jiān)督方式和監(jiān)督程序開(kāi)展社區(qū)矯正監(jiān)督工作，并解決司法實(shí)踐中出現(xiàn)無(wú)法可依的問(wèn)題。

（二）明確檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位

只有明確檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督者定位，才能更好地開(kāi)展社區(qū)矯正監(jiān)督工作，避免在司法實(shí)踐中出現(xiàn)“自己監(jiān)督自己”的尷尬情形。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)屬于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的地位只能是監(jiān)督者，而不是執(zhí)法者或者服務(wù)者。因此，有必要對(duì)《擴(kuò)大試點(diǎn)通知》的內(nèi)容予以修改，明確檢察機(jī)關(guān)無(wú)需“配合司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施社區(qū)矯正工作”，僅需做好社區(qū)矯正監(jiān)督工作，從而保證檢察機(jī)關(guān)的中立監(jiān)督者的地位。

檢察機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)涉及到社區(qū)矯正的各個(gè)環(huán)節(jié)，而不單單只包括事后監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)把監(jiān)督范圍擴(kuò)展至事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，從而提高工作效率，并做好預(yù)防工作。不過(guò)，事前監(jiān)督和事中監(jiān)督的監(jiān)督內(nèi)容和方式與事后監(jiān)督具有一定的差異，檢察機(jī)關(guān)需要準(zhǔn)確定位自己的位置，防止越權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）豐富檢察監(jiān)督的方式

現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督社區(qū)矯正的方式過(guò)于單一，而且監(jiān)督方式比較柔和，在司法實(shí)踐中難以發(fā)揮預(yù)期效果。豐富檢察監(jiān)督的方式，可以提高檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的震懾力，減少社區(qū)矯正活動(dòng)中出現(xiàn)的瀆職行為，從而最大限度地保障服刑人員的基本權(quán)益。

一方面，完善糾正違法機(jī)制。第一，在被監(jiān)督部門(mén)尚未糾正違法行為之前，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作不能宣告結(jié)束。被監(jiān)督部門(mén)在收到檢察機(jī)關(guān)的檢察建議書(shū)或違法通知書(shū)后，對(duì)建議書(shū)或通知書(shū)有異議的，應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)向檢察機(jī)關(guān)提出異議申請(qǐng)。若檢察機(jī)關(guān)駁回異議申請(qǐng)，則被監(jiān)督部門(mén)有權(quán)利向作出建議書(shū)或通知書(shū)的檢察機(jī)關(guān)的上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核。第二，若被監(jiān)督部門(mén)對(duì)檢查建議書(shū)或違法通知書(shū)不置可否，不在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)糾正違法行為，檢察機(jī)關(guān)可以向被監(jiān)督部門(mén)的上一級(jí)部門(mén)反映相關(guān)情況，或追究主要負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。

另一方面，建立社區(qū)矯正流程卡制度。檢察機(jī)關(guān)可以和參與社區(qū)矯正的其他機(jī)關(guān)合作，建立流程卡制度，將社區(qū)矯正的各個(gè)環(huán)節(jié)納入一體化管理，避免出現(xiàn)“漏管”后各個(gè)部門(mén)之間互相推卸責(zé)任的情況，也可以提高檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效率，方便檢察機(jī)關(guān)及時(shí)掌握社區(qū)矯正工作的最新動(dòng)態(tài)。

（四）完善檢察監(jiān)督保障機(jī)制

美國(guó)、英國(guó)、加拿大等西方發(fā)達(dá)國(guó)家均設(shè)立了專門(mén)的社區(qū)矯正監(jiān)督部門(mén)，并且取得了良好效果。發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們吸收、借鑒。因此，有必要成立專門(mén)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的部門(mén)或者建立一支專門(mén)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正監(jiān)督工作的檢察隊(duì)伍，部門(mén)或者隊(duì)伍至少要保證兩名專門(mén)從事該工作的檢察人員，確保監(jiān)督工作順利進(jìn)行。同時(shí)，定期對(duì)檢察人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)并考核，確保檢察人員具有扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)及較強(qiáng)的業(yè)務(wù)處理能力，并設(shè)立檢察人員激勵(lì)機(jī)制，提高檢察人員的工作積極性，從而更好地開(kāi)展監(jiān)督工作。

三、結(jié)語(yǔ)

社區(qū)矯正工作已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)新的發(fā)展階段，檢察機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督，可以防止執(zhí)行機(jī)關(guān)出現(xiàn)瀆職、權(quán)錢(qián)交易等違法亂紀(jì)行為，從而最大限度地保障服刑人員的基本權(quán)益。然而，由于我國(guó)社區(qū)矯正制度起步較晚，發(fā)展還不夠成熟，社區(qū)矯正監(jiān)督工作存在一些問(wèn)題，影響了法律監(jiān)督的效果。只有對(duì)社區(qū)矯正監(jiān)督制度加以完善，提高監(jiān)督效率，才能真正發(fā)揮社區(qū)矯正制度的社會(huì)價(jià)值和法律價(jià)值，消除犯罪分子的社會(huì)危害性，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)的和諧。

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