瓊州海峽客滾船運輸?shù)倪\營模式和管理機制

駱義++焦芳芳++梁玉潔

【摘 要】 為維護瓊州海峽客滾船運輸市場秩序，提高運輸安全水平和服務(wù)質(zhì)量，分析“大班輪”運營模式實施前瓊州海峽客滾船運輸市場現(xiàn)狀，提出瓊州海峽客滾船運輸從“輪班運營、定時發(fā)班”起步，通過“定時定船發(fā)班與滾動發(fā)班”相結(jié)合的過渡，實現(xiàn)“定時定船發(fā)班”班輪化運輸?shù)陌l(fā)展模式。在管理機制方面，針對瓊州海峽客滾船運輸管理機制存在的問題，提出通過港航企業(yè)聯(lián)合成立港航聯(lián)席會，實現(xiàn)運營秩序交由企業(yè)自律、政府負責(zé)安全及服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的管理機制。

【關(guān)鍵詞】 瓊州海峽；客滾船運輸；運營模式；港航管理局

瓊州海峽是連接祖國大陸與海南島的重要海上通道，絕大部分過往人員、物資和所有車輛經(jīng)此通道過海。近年來，隨著海南島經(jīng)濟快速發(fā)展和海南國際旅游島開發(fā)建設(shè)，瓊州海峽客滾船運輸市場快速發(fā)展，過海旅客、車輛、貨物呈快速增長趨勢。經(jīng)過管理部門近兩年的聯(lián)合整頓，瓊州海峽客滾船運輸市場服務(wù)質(zhì)量有了較大改善，旅客海上滯留、船舶空載搶班等情況明顯減少，但客滾船運輸整體服務(wù)水平距離政府和民眾的期望還有差距，也不適應(yīng)海南國際旅游島的發(fā)展定位。多年來，交通運輸部對瓊州海峽省際客運市場實施運力宏觀調(diào)控，以防止由惡性競爭產(chǎn)生的安全隱患。在市場機制缺乏的情況下，健全管理機制是維護市場秩序、提高運輸安全水平和服務(wù)質(zhì)量的重要抓手。

1 “大輪班”運營模式實施前瓊州海峽客滾船運輸市場狀況

1.1 市場秩序混亂，惡性競爭長期存在

船舶在本省碼頭尤其是本公司碼頭裝卸車客時得到優(yōu)先安排，裝載能力大的船舶班次加密；但在外省碼頭或其他公司碼頭裝卸車客時受到刁難，得不到及時排班。同省企業(yè)之間存在同樣問題，尤其是目前“港航一家”的現(xiàn)狀，更為大企業(yè)提供了優(yōu)先排班的便利。目前實施的“大輪班”模式執(zhí)行情況并不理想，上述現(xiàn)象仍然存在。

瓊州海峽南北兩岸的航運公司和港口業(yè)主根據(jù)廣東、海南兩省行政區(qū)域劃分，利用各自港口調(diào)度優(yōu)勢，優(yōu)先給予本省船舶排班，長期進行不正當(dāng)競爭，導(dǎo)致船舶裝載、卸載和進出港秩序混亂，運輸高峰期大量旅客、車輛滯留岸上或者海上，運輸效率低下且存在安全隱患。客滾船舶承擔(dān)著瓊州海峽客貨運輸?shù)闹厝?，同時也享有得天獨厚的運輸市場利益，因此，客滾船運輸企業(yè)有責(zé)任保證瓊州海峽水上運輸通道的暢通、安全、便捷。

1.2 非本港籍船舶靠泊難，運輸效率低下

瓊州海峽南北航線長約16 n mile，正常航行時間約1.5 h，但旅客和車輛從候船至到達對岸約需，等船和等碼頭耗費較長的時間，導(dǎo)致船舶運輸效率低下。由于企業(yè)間的排擠，非本港籍的船舶滿載旅客和車輛到港，即使有空余泊位，港口調(diào)度也可能不安排靠泊卸載，使?jié)M載船舶長時間在海上等待，導(dǎo)致旅客和車輛有岸不能上；非本港籍的空載船舶可能遭遇港口調(diào)度不安排裝載，導(dǎo)致大量旅客和車輛長時間在碼頭等待，有船不能上。

1.3 船舶空載航行現(xiàn)象造成安全隱患和資源浪費

船舶在非本省碼頭得不到裝載機會，則采取空船回本港的方法搶奪客貨資源，因而出現(xiàn)極不合理的“空航”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，瓊州海峽船舶空載率曾達到15%左右。空航船舶為爭取時間回本港搶奪客貨源，經(jīng)常采取冒險航行、高速航行、強行超越等危險手段，這就極易形成緊迫局面，出現(xiàn)事故險情?？蘸皆斐闪舜罅康挠土侠速M，船員也得不到應(yīng)有的休息，并且導(dǎo)致通航密度增大，造成航道資源浪費。

1.4 港航企業(yè)發(fā)展經(jīng)營理念落后、市場競爭不足，致使服務(wù)質(zhì)量低下

航運企業(yè)和港口企業(yè)發(fā)展經(jīng)營理念落后，雖然目前瓊州海峽滾裝船舶進行了大量更新?lián)Q代，但也僅能滿足運輸功能，船舶的舒適度及高質(zhì)量的旅行功能仍顯不足。由于本地員工占比極高，且文化程度不高，船舶服務(wù)員和港口現(xiàn)場管理人員素質(zhì)和服務(wù)意識低，無法滿足海南國際旅游島開發(fā)的服務(wù)需求。

2 “大輪班”運營模式的實施和未來 運營模式的發(fā)展

2.1 實施方案

2013年，為進一步提高瓊州海峽客滾運輸?shù)姆?wù)質(zhì)量和水平，保障瓊州海峽運輸通道安全、有序、暢通，根據(jù)《交通運輸部關(guān)于加強瓊州海峽客滾運輸市場管理的意見》和廣東、海南兩省人民政府關(guān)于瓊州海峽輪渡運輸?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定，以安全有序、公平競爭為原則，按照“輪班運營、定時發(fā)班”模式，廣東省交通運輸廳與海南省交通運輸廳聯(lián)合制訂了瓊州海峽客滾船舶輪班運行實施方案，8月1日起按“大輪班”模式進行。

“大輪班”的基本秩序是船舶裝載、卸載，以船舶到港先后順序為基本秩序；港口泊位調(diào)度以作業(yè)船舶優(yōu)先于非作業(yè)船舶、卸載船舶優(yōu)先于裝載船舶為基本秩序，在不影響船舶到港卸載情況下，已卸載的船舶原則上安排就地待裝；旅客和車輛乘船渡海以到港先后順序為基本秩序。當(dāng)適用泊位緊張影響船舶卸載時，港口調(diào)度應(yīng)提前在靠泊適用泊位的非作業(yè)船舶中依次將最后一班排班待裝載船舶調(diào)離泊位。船舶開始裝載至結(jié)束裝載的時間不得超過2 h。

根據(jù)瓊州海峽客滾運輸?shù)膶嶋H繁忙情況，客滾船舶發(fā)班分為定時發(fā)班和滾動發(fā)班。兩省輪渡運輸管理部門根據(jù)實際運行情況調(diào)整定時發(fā)班的時間段，增加或減少定時發(fā)班密度，但須提前10個運行日向社會公布。在定時發(fā)班時間段外，按照客滾船舶到港先后順序?qū)嵭袧L動發(fā)班，即在不違反裝載時限的前提下，裝滿即發(fā)。

2.2 運營模式應(yīng)遵循的原則

在實行“輪班運營、定時發(fā)班”運營模式以來，輪班運營秩序取得空前好轉(zhuǎn)，定時發(fā)班取得顯著成效，準點率明顯提升，市場反映良好。瓊州海峽客滾船運輸市場秩序混亂，一方面是由“港航一家”、航運公司實力差距較大、海峽兩岸管理機制不統(tǒng)一等眾多因素造成，改革不能一蹴而就，應(yīng)循序漸進，以避免改革帶來的市場不穩(wěn)定因素的集聚，確保改革有序進行；另一方面，瓊州海峽客滾船運輸是服務(wù)海南國際旅游島建設(shè)的重要交通通道，客滾船運營模式的規(guī)劃應(yīng)不斷適應(yīng)海南國際旅游島的發(fā)展要求。各發(fā)展階段運營模式的確定都應(yīng)遵循以下原則。

2.2.1 堅持發(fā)揮政府管理與市場調(diào)節(jié)的雙重作用

瓊州海峽及其客滾運輸船舶分別是交通運輸部“六區(qū)一線”“四類重點船舶”水上交通安全監(jiān)管的重點區(qū)域和重點船舶。由于瓊州海峽特殊的海況氣象，客滾船結(jié)構(gòu)的特殊性以及較大的旅客運輸量，其安全問題受到社會廣泛關(guān)注，對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展影響較大。交通運輸部、海南省、廣東省以及各級政府部門均將瓊州海峽水上運輸安全作為重中之重。由于市場監(jiān)管、控制措施的實施，抑制了市場自動調(diào)節(jié)機制的作用，導(dǎo)致企業(yè)失去了主動提高運輸服務(wù)質(zhì)量的積極性?？蜐L船運營模式的規(guī)劃在發(fā)揮政府監(jiān)管力量的同時，應(yīng)遵循市場規(guī)律，尊重市場的選擇。

2.2.2 協(xié)調(diào)兼顧旅客、貨主、航運企業(yè)等各方權(quán)益和利益

客滾船運營排班模式主要涉及旅客、貨主、航運企業(yè)三方的權(quán)益和利益。由于陸島運輸?shù)奶厥庑?，客滾運輸對兩岸民眾的日常出行具有不可替代性?？蜐L船運營模式的規(guī)劃應(yīng)在維護航運企業(yè)適當(dāng)經(jīng)濟利益的同時，保護旅客和貨主應(yīng)有的權(quán)益。

2.2.3 綜合考慮旅客、車輛運輸?shù)陌踩?、便捷性、?jīng)濟性

對于航運企業(yè)而言，滾動發(fā)班的船舶其裝載率幾乎可達到100%，經(jīng)濟效益最佳，但卻造成了旅客、車輛在船上的長時間等待，降低了客滾船運輸?shù)谋憬菪?，且易造成旅客情緒波動產(chǎn)生安全隱患。這種運營模式過于突出經(jīng)濟性的重要地位，而弱化安全保障、服務(wù)質(zhì)量的需要，將造成經(jīng)濟與安全產(chǎn)生矛盾時航運企業(yè)更注重經(jīng)濟而忽略安全。經(jīng)濟效益第一的觀念還造成了品牌意識的缺失，企業(yè)仍然處于資金原始積累階段，缺少企業(yè)文化、優(yōu)質(zhì)品牌建設(shè)的意識，從而導(dǎo)致了服務(wù)質(zhì)量較低的現(xiàn)狀?？蜐L船運營模式的規(guī)劃應(yīng)從客滾船運輸?shù)娜殖霭l(fā)，綜合考慮旅客運輸和車輛運輸?shù)陌踩?、便捷性和?jīng)濟性。

2.3 未來運營模式的發(fā)展階段

未來瓊州海峽客滾船運輸運營模式還將經(jīng)歷以下兩個發(fā)展階段。

（1）定時定船發(fā)班與滾動發(fā)班相結(jié)合。為維持市場穩(wěn)定性，不斷探索適應(yīng)市場需求發(fā)展的瓊州海峽客滾運輸運營模式，應(yīng)將定時發(fā)班與滾動發(fā)班相結(jié)合作為過渡階段，逐步向定時定船與滾動發(fā)班相結(jié)合發(fā)展。滾動發(fā)班作為補充，是為了滿足不同的客貨運需求，并根據(jù)運輸?shù)眷`活調(diào)整運力。

（2）定時定船發(fā)班。待瓊州海峽客滾運輸運營模式進入成熟階段，定時定船發(fā)班將成為常態(tài)，實現(xiàn)班輪化運輸，促進運營模式公平、科學(xué)、有序、可持續(xù)發(fā)展。定時定船發(fā)班運營模式可使旅客在選擇出行時間的同時，也可選擇船舶及航運企業(yè)，由此恢復(fù)市場競爭秩序。

3 瓊州海峽客滾船運輸管理機制存在的問題

瓊州海峽客滾船運輸目前由海南、廣東兩省的港航管理部門分別管理，各省又涉及港航、安監(jiān)、海洋、航道、海事、環(huán)保等多個部門，在市場監(jiān)督管理方面主要涉及瓊州海峽輪渡運輸管理辦公室（以下簡稱海峽辦）和港航管理局兩個部門。

3.1 海峽辦與港航管理局職責(zé)存在交叉，市場 監(jiān)督管理權(quán)限與經(jīng)營資格審批、行政處罰 權(quán)限分屬兩個部門

海峽辦全權(quán)負責(zé)瓊州海峽輪渡運輸?shù)倪\政管理，在海南省是交通運輸廳直屬事業(yè)單位，在廣東省是交通運輸廳直屬參公事業(yè)單位。海峽辦是海南和廣東海峽航運秩序的主管部門，多年來在海峽運輸市場秩序協(xié)調(diào)管理方面起到不可替代的作用。根據(jù)海南省與廣東省2005年聯(lián)合印發(fā)的《瓊州海峽輪渡運輸管理規(guī)定》，兩省分別設(shè)立海峽辦，履行的職責(zé)包括：（1）負責(zé)貫徹實施有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；（2）協(xié)調(diào)處理港航之間從事瓊州海峽輪渡運輸中的糾紛；（3）定期公布海峽輪渡調(diào)度班期，組織、指導(dǎo)港航企業(yè)做好車船銜接、疏運工作，維護海峽運輸秩序；（4）根據(jù)海峽輪渡運輸?shù)膶嶋H情況，提出加強運輸管理的措施，報兩省交通行政主管部門批準后實施；（5）根據(jù)省交通行政主管部門的委托，依法查處違反海峽運輸市場管理規(guī)定的行為。

港航管理局的職責(zé)也包括對港口和水路運輸?shù)慕?jīng)營秩序、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護進行監(jiān)督檢查，與海峽辦的職責(zé)存在交叉。但是，僅從瓊州海峽的客滾船運輸來看，發(fā)揮主要作用的是海峽辦。港航管理局主要負責(zé)對從事港口經(jīng)營的單位和個人的經(jīng)營資格審批或者審核上報等工作；對違反港口管理的違法行為依法實施行政處罰，并受省廳的委托對航道違法行為、水路運輸違法行為實施行政處罰。監(jiān)督管理與經(jīng)營資格審批、行政處罰在管理部門上的分離，導(dǎo)致海峽辦的監(jiān)管工作失去抓手。

3.2 兩岸缺乏有效的統(tǒng)一管理機構(gòu)或聯(lián)合管理機制

兩岸港航企業(yè)之間的惡性競爭根源在于行政區(qū)劃管理導(dǎo)致的地方保護主義。由于兩岸港航企業(yè)隸屬于不同省份，地方保護主義觀念又根深蒂固，搶奪利益資源時以省為單位，抱團對抗，互相排擠，造成了兩岸港航企業(yè)之間的惡性競爭。兩省管理制度不統(tǒng)一、對同一管理標準的把握尺度不同，兩岸港口、航道等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃不同步，已經(jīng)影響了兩岸港航企業(yè)的經(jīng)營生產(chǎn)活動及市場的有序發(fā)展。

3.3 港航、海事、航道等管理部門及企業(yè)間缺少溝通，管理標準不統(tǒng)一、行業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)

船舶與港口發(fā)展的不協(xié)調(diào)是管理部門間缺少溝通造成的典型不良現(xiàn)象。一方面，當(dāng)航運企業(yè)申請更新船舶以增加運力時，港航管理部門主要審批載車和載客數(shù)，缺乏對船舶噸位尺度的把關(guān)，導(dǎo)致新建船舶尺度明顯超過港口和航道的接納能力，造成通航安全隱患；另一方面，船舶、港口、航道缺少統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致瓊州海峽客滾船運輸發(fā)展趨勢不明朗，市場引導(dǎo)不明晰。

4 瓊州海峽客滾船運輸管理機制發(fā)展建議

在運輸企業(yè)較多、實力相差較大，且容易產(chǎn)生惡性競爭的市場環(huán)境下，政府對運營秩序仍需建立有效監(jiān)管機制，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，保證市場的有序發(fā)展。隨著企業(yè)的重組和聯(lián)營，在形成穩(wěn)定市場競爭環(huán)境下，瓊州海峽客滾船運輸應(yīng)建立運營秩序交由企業(yè)自律、政府負責(zé)安全及服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的管理機制。

港航企業(yè)聯(lián)合成立港航聯(lián)席會，實現(xiàn)了運營秩序交由企業(yè)自律。港航聯(lián)席會根據(jù)客滾船運輸成本制訂最低限價，要求各企業(yè)根據(jù)市場需求和各自船舶的營運狀態(tài)、競爭策略，在限價基礎(chǔ)上確定自己的市場價格。為了有效維持運輸市場秩序、糾正違規(guī)行為、控制價格無序競爭的局面，港航聯(lián)席會可以組建市場協(xié)調(diào)小組負責(zé)日常的聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)工作，規(guī)定小組成員組成、協(xié)調(diào)小組的活動方式和相關(guān)內(nèi)容。協(xié)調(diào)小組通過及時通報、討論、解決各企業(yè)日常運營中出現(xiàn)的問題，并規(guī)定對已形成共識的自律事項；各企業(yè)若要調(diào)整運營規(guī)則須通過協(xié)調(diào)小組成員確認方可變動實施，否則被視為違規(guī)行為。

協(xié)調(diào)小組除監(jiān)管、協(xié)調(diào)市場運價外，還通過要求各船舶運輸企業(yè)安裝售票查詢系統(tǒng)，及時公開運量、運價、代用票等信息，為協(xié)調(diào)小組協(xié)調(diào)市場提供技術(shù)支持；將年度運輸數(shù)據(jù)分析提供給各單位決策領(lǐng)導(dǎo)，便于各單位領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)數(shù)據(jù)分析及往年市場情況制訂年度生產(chǎn)計劃。

此外，船舶運輸安全和運輸服務(wù)質(zhì)量管理仍需同時具有管理權(quán)與處罰權(quán)的政府部門進行監(jiān)管，具體建議如下：

（1）市場監(jiān)督管理與行政審批、處罰相結(jié)合。針對瓊州海峽客滾船運輸，海峽辦和港航管理局的職責(zé)范圍應(yīng)進一步加以明確，通過行政機構(gòu)整合或建立聯(lián)合管理機制，將市場監(jiān)督管理與行政審批、處罰掛鉤，建立有效的監(jiān)管機制。

（2）建立兩岸聯(lián)合管理機構(gòu)。由廣東、海南兩省建立瓊州海峽渡運管理聯(lián)合機構(gòu)，對渡運秩序和運輸安全進行協(xié)調(diào)管理，并細化明確相關(guān)行政管理部門職責(zé)。聯(lián)合管理機構(gòu)從瓊州海峽客滾船運輸市場的全局出發(fā)，對兩岸港口、航道進行統(tǒng)一規(guī)劃，對船舶運力審批標準進行統(tǒng)一控制，建立統(tǒng)一的管理制度。

（3）完善瓊州海峽客滾船運輸安全管理聯(lián)席會議制度。建立瓊州海峽客滾船運輸安全協(xié)調(diào)溝通機制，進一步完善由港航、海事、安監(jiān)、公安、氣象、航道、航運企業(yè)、港口企業(yè)等各相關(guān)方參加的聯(lián)席會議制度，建立安全管理長效機制，共同協(xié)商研究解決客滾船運輸安全管理存在的問題。