溥德書

摘要：人民代表大會制度是社會主義法治國家建設(shè)的制度基礎(chǔ)，社會主義法治國家建設(shè)則是推動人民代表大會制度與時(shí)俱進(jìn)的強(qiáng)大動力。人民代表大會制度在社會主義法治國家建設(shè)中處于主體地位，具有主導(dǎo)作用。目前，人民代表大會作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的作用還沒有完全真正體現(xiàn)出來，人大監(jiān)督的科學(xué)性和實(shí)效性不強(qiáng)，人民代表大會的某些制度還不適應(yīng)法治發(fā)展的需要。要充分發(fā)揮人民代表大會制度在社會主義法治國家建設(shè)中的作用，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮好人民代表大會制度的立法職能、重大事項(xiàng)決定權(quán)職能、任免權(quán)職能和監(jiān)督職能。

關(guān)鍵詞：黨的十八屆四中全會；人民代表大會制度；社會主義法治國家建設(shè)

中圖分類號：D621 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）06-0106-04

2014年10月黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，并提出了“建設(shè)社會主義法治國家”的目標(biāo)。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，在建設(shè)社會主義法治國家過程中，發(fā)揮著重要作用。分析人民代表大會制度與社會主義法治國家建設(shè)的關(guān)系、人民代表大會制度在社會主義法治國家建設(shè)中存在的問題與不足，積極探討推進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)對策舉措，對加強(qiáng)社會主義法治建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、人民代表大會制度與社會主義法治國家建設(shè)的關(guān)系

人民代表大會制度與社會主義法治國家建設(shè)是相鋪相成的辯證統(tǒng)一關(guān)系。

一方面，人民代表大會制度是社會主義法治國家建設(shè)的制度基礎(chǔ)。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國各種政治制度的源泉，是我國所有制度的制度，是管制度的制度，是牽頭的制度。它是中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)和改革開放的偉大實(shí)踐中創(chuàng)建并不斷發(fā)展完善起來的，是我國政治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是我們黨對國家事務(wù)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的一大政治特色和優(yōu)勢。在新時(shí)期，我們?nèi)鎸?shí)施依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，最重要的就是要堅(jiān)持和完善人民代表大會這個(gè)根本制度，切實(shí)加強(qiáng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)建設(shè)，保證人民當(dāng)家作主得以實(shí)現(xiàn)。

另一方面，社會主義法治國家建設(shè)是推動人民代表大會制度與時(shí)俱進(jìn)的強(qiáng)大動力。一是社會主義法治國家建設(shè)的目標(biāo)為人民代表大會制度與時(shí)俱進(jìn)注入了強(qiáng)大動力。黨的十八屆四中全會把建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家作為全面推進(jìn)依法治國的目標(biāo)，人民代表大會制度的改革與改進(jìn)，就不再僅僅是人大自身的要求，更重要的是要通過推動人民代表大會制度完善和發(fā)展，使人民代表大會制度在社會主義法治國家建設(shè)中，具有更充分而有效的制度執(zhí)行能力，使國家根本政治制度始終跟上時(shí)代前進(jìn)的步伐。二是建設(shè)社會主義法治國家有利于人民代表大會制度的完善。社會主義法治國家建設(shè)不是一個(gè)靜態(tài)的過程，而是在不斷地推動和發(fā)展中進(jìn)行的，因而是一個(gè)動態(tài)的過程。在此意義上，社會主義法治國家建設(shè)是指在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在正確判斷民眾新要求的基礎(chǔ)上，全面改革和完善現(xiàn)有的體制機(jī)制、法律法規(guī)的過程。人民代表大會制度作為我國的根本的政治制度，為與社會主義法治國家建設(shè)相適應(yīng)，也會相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充完善來滿足人民當(dāng)家作主的新需求。三是建設(shè)社會主義法治國家為充分發(fā)揮人民代表大會制度的職能作用提供路徑選擇。按照全面依法治國要求，建設(shè)社會主義法治國家，是人大工作的重要職責(zé)和根本任務(wù)。各級人大要正視社會主義法治國家建設(shè)給人大工作提出的新情況、新任務(wù)、新要求，以更加有效的工作推動社會主義法治國家建設(shè)的進(jìn)程。

二、人民代表大會制度在社會主義法治國家建設(shè)中具有主導(dǎo)作用

新中國在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，富有中國特色的人民代表大會制度，在社會主義法治國家建設(shè)中起著主導(dǎo)性的作用。這一主導(dǎo)性作用具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，人大為社會主義法治國家建設(shè)提供法律資源。在我國，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會是立法機(jī)關(guān)。因而人大的重要職能就是立法、修法，使法治國家建設(shè)有法可依，且有良法可依。良法的最佳狀態(tài)和最高境界就是正義。如何實(shí)現(xiàn)正義？發(fā)揚(yáng)民主是重要手段之一。立法權(quán)的核心價(jià)值是民主。從原理上講，立法過程應(yīng)該充分發(fā)揚(yáng)民主，進(jìn)行全面的討論、爭論，以使所制定的法律更符合人民意志。

第二，人大為社會主義法治國家建設(shè)提供輿論動員。人大是我國非常重要的法治動員機(jī)關(guān)。從人民代表大會正式成立起，就一直重視法制的宣傳教育工作，把法治的輿論動員作為自己推進(jìn)法治建設(shè)的重要組成部分。

第三，人大為法治國家建設(shè)提供實(shí)施保證。在我國，依照法律規(guī)定，人大最根本的職能是保證憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施，人大所有履職行為，都離不開這一點(diǎn)。在此意義上，人大是為法治國家國家建設(shè)提供保證的，是為憲法和法律實(shí)施提供保證的。

第四，人大為法治國家建設(shè)提供全面監(jiān)督。人大監(jiān)督是代表人民意志和國家權(quán)力機(jī)關(guān)對其他國家機(jī)關(guān)進(jìn)行的具有最高法律效力的監(jiān)督，就是說，不但其他國家機(jī)關(guān)處于人大的監(jiān)督之下，而且其他國家監(jiān)督機(jī)關(guān)也處于它的監(jiān)督之下，它在本質(zhì)上是一種以權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督。人大監(jiān)督主要包括法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督等全面的監(jiān)督。

三、人民代表大會制度在社會主義法治國家建設(shè)中存在的問題與不足

人民代表大會制度在對社會主義法治國家建設(shè)發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，也存在不盡相適應(yīng)的方面，有待加以進(jìn)一步完善。

第一，人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的作用還沒有充分體現(xiàn)出來。各級人大是憲法確定的國家和地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)，但是現(xiàn)實(shí)中還存在履職難的問題。比如，在社會上的認(rèn)識中還有偏差，認(rèn)為人大和政協(xié)是“二線”、是安排干部的地方，人大是領(lǐng)導(dǎo)干部“出生”“人死”的地方；人大不被重視，人大“腰桿”還不硬。這些認(rèn)識偏差嚴(yán)重影響和制約了人大作用的發(fā)揮。

第二，人大監(jiān)督的科學(xué)性和實(shí)效性不強(qiáng)。在人大依法履行監(jiān)督職能上，雖然經(jīng)過幾十年的探索，國家也出臺了人大常委會監(jiān)督法，但由于受體制機(jī)制等多方面因素的影響，人大監(jiān)督的實(shí)效性仍然不強(qiáng)，缺乏廣度、深度和力度。人大作為國家和地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位、作用及解決各種熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的能力，仍然被廣大代表、人民群眾所懷疑。對此，學(xué)者任寶玉指出：“目前人大的監(jiān)督機(jī)制是人大制度運(yùn)行機(jī)制中最為薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)”，監(jiān)督形式運(yùn)用不足，剛性監(jiān)督手段缺失；程序執(zhí)行存在差異，工作措施不夠健全；監(jiān)督機(jī)制不夠完善，監(jiān)督效能尚需提高；監(jiān)督意識相對滯后，履職理念有待轉(zhuǎn)變；自身建設(shè)還不到位，隊(duì)伍素質(zhì)能力需要提高。endprint

目前，人大在監(jiān)督方面最突出的問題是以下四個(gè)方面：一是人大監(jiān)督工作涉及“一府兩院”工作的方方面面，法律法規(guī)涉及幾百個(gè)，監(jiān)督任務(wù)難以落實(shí)。二是監(jiān)督程序不盡完善、缺乏可操作性。如對由人大選舉任命的國家工作人員進(jìn)行述職評議，在20世紀(jì)80、90年代曾經(jīng)搞得轟轟烈烈，很有效果，但從21世紀(jì)初實(shí)質(zhì)上被叫停了。又如，在人事選任方面，黨委推薦干部與人大選任干部之間，還沒有進(jìn)行具體制度層面的對接。三是監(jiān)督實(shí)效性不強(qiáng)。人大常委會進(jìn)行的視察、執(zhí)法檢查、專題調(diào)研及做出的決議決定，許多還不能落實(shí)到實(shí)處。存在這些問題的原因，既有歷史文化傳統(tǒng)觀念的影響，也有職權(quán)配置和管理體制的局限，如決策機(jī)制和執(zhí)法模式的制約，處置手段和監(jiān)督權(quán)限的束縛。

第三，人民代表大會的某些制度還不適應(yīng)法治發(fā)展的需要。公民自主自發(fā)的政治參與，形成對人大選舉和代表制的挑戰(zhàn)。公民利益保護(hù)的要求、政治表達(dá)的要求、政治參與的要求越來越強(qiáng)，呼聲越來越高。公民群體性自發(fā)自主的、出于維權(quán)和自身利益訴求的政治參與，反映了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對民主法治、對代議制度提出了新要求，也反映了人民代表大會的某些制度不適應(yīng)民主法治發(fā)展的需要。

四、進(jìn)一步發(fā)揮人民代表大會制度對社會主義法治建設(shè)的職能作用

在新的歷史起點(diǎn)上，依據(jù)人民代表大會制度的功能和憲法所賦予的權(quán)力，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中所存在的問題，建議采取以下四大舉措，以充分發(fā)揮人民代表大會制度對社會主義法治建設(shè)的職能和積極作用。

第一，發(fā)揮人民代表大會制度的立法職能。立法工作是人大的第一權(quán)力。人民代表大會是科學(xué)立法、建立完備法律規(guī)范體系的主體機(jī)關(guān)。黨的十八屆四中全會《決定》強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法。與過去對應(yīng)的是行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法，然后產(chǎn)生了國家立法部門化、部門立法利益化、部門利益合法化這種弊端，也就是我們講的部門保護(hù)主義問題。為此，應(yīng)該充分發(fā)揮人民代表大會的立法職能，保障國家法律規(guī)范體系的形成，以促進(jìn)社會主義法治國家的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，做好立法工作要把握好“一個(gè)堅(jiān)持”“一個(gè)注重”“兩個(gè)發(fā)揮”。“一個(gè)堅(jiān)持”即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是根本，也是做好立法工作的規(guī)律?！皥?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”是憲法規(guī)定的，不要黨的領(lǐng)導(dǎo)，就違憲、違法了。立法規(guī)劃要報(bào)黨委。“一個(gè)注重”就是要注重提高立法質(zhì)量，當(dāng)然，這也是一個(gè)永恒的主題。要看制定的法律好不好，管不管用。要考慮立法成本、立法的資源?！皟蓚€(gè)發(fā)揮”就是要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，如“考試作弊”入刑、“醉駕”入刑等。還要發(fā)揮好人大代表、常委會組成人員的作用，發(fā)揮社會各界的作用、政府各部門的作用、各專門委員會、工作委員會的作用，各方都參與。

在加強(qiáng)和完善立法工作方面，十二屆全國人大第三次會議按照黨的十八屆四中全會的要求，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，使目前立法機(jī)關(guān)主體達(dá)到350多個(gè)，這就需要立法的人才。過去，無這方面的人才儲備。所以，人大的力量一定要加強(qiáng)。要有足夠的立法的力量，要有足夠的立法的資源、立法的經(jīng)驗(yàn)、立法的信心。這方面，譬如立法助理制度，還有國外的一種民間設(shè)立的立法起草和評估制度等等，這些制度可以起很大作用。尤其我們現(xiàn)在的人大代表不是專職化的，其專業(yè)化程度不高。所以，要真正解決立方問題，那就要在人員、信息、物質(zhì)準(zhǔn)備、技術(shù)準(zhǔn)備各個(gè)方面有全套的安排。否則的話，講的是人大主導(dǎo)，弄到最后，實(shí)際上還是行政主導(dǎo)或者社會主導(dǎo)，甚至專家主導(dǎo)的現(xiàn)象。這些是我們需要警惕和注意的。

第二，發(fā)揮人民代表大會制度的重大事項(xiàng)決定權(quán)職能，促進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)。我們應(yīng)該盡可能地克服目前人事監(jiān)督中“虛化”現(xiàn)象。只有充分行使決定權(quán)，才能樹立人大權(quán)威，真正發(fā)揮人大的職能作用，才能把人民當(dāng)家作主的權(quán)力和依法治國的基本方略落在實(shí)處。

第三，發(fā)揮人民代表大會制度的任免權(quán)職能，促進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)。人大及其常委會的任免權(quán)，是指各級人民代表大會及其常務(wù)委員會依法對國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員及其組成人員進(jìn)行選舉、任命、罷免、免職、撤職等諸種權(quán)力的總稱。人大及其常委會的任免權(quán)由憲法和法律賦予，它既是一項(xiàng)國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，又是監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作人員的手段，是人民群眾當(dāng)家作主，管理國際事務(wù)，管理社會化經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的具體體現(xiàn)。它能夠有效地保證國家機(jī)關(guān)及其工作人員對人民負(fù)責(zé)，按人民的意志辦事。社會主義法治國家的實(shí)現(xiàn)，歸根到底需要人力來完成。在這一方面，國家機(jī)關(guān)工作人員職能的發(fā)揮起著至關(guān)重要的作用。

第四，發(fā)揮人民代表大會制度的監(jiān)督職能，增強(qiáng)其監(jiān)督實(shí)效性。改革開放以來，雖然人大監(jiān)督的作用在逐漸加強(qiáng)，但仍與憲法的規(guī)定、人民的期盼以及時(shí)代的發(fā)展要求存在差距。因此，當(dāng)前亟待需要加強(qiáng)人民代表大會制度的監(jiān)督組織建設(shè)，建立常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制。

人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督的最高層次監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)具有國家性、人民性和絕對權(quán)威性。監(jiān)督“一府兩院”的工作是人大的重要職責(zé)。監(jiān)督的形式包括執(zhí)法監(jiān)督和工作監(jiān)督兩種。前者是指包括人大常委會直接派出檢查組赴各地檢查執(zhí)法情況；后者是指圍繞改革和建設(shè)中的重大問題，人民群眾普遍關(guān)心的、社會反映強(qiáng)烈的問題展開監(jiān)督。監(jiān)督的手段，通常包括聽取工作報(bào)告、質(zhì)詢、罷免、檢查、批評建議等。在法治國家建設(shè)中，對法治實(shí)施的監(jiān)督日益重要，幾乎與立法的位置同等。近年來，地方人大及其常委會探索和創(chuàng)造了一些行之有效的監(jiān)督形式和做法。這些做法主要有：開展對法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查監(jiān)督；組織代表評議“一府兩院”的工作；對司法機(jī)關(guān)辦理的重大典型案件進(jìn)行監(jiān)督；督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制的冤案、錯(cuò)案責(zé)任追究制；加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能；完善聽取和審議“一府兩院”工作報(bào)告制度；發(fā)出《法律監(jiān)督書》等。這些監(jiān)督形式，主要依托評議、法律和財(cái)政的方式進(jìn)行。經(jīng)常采取和推廣的是評議的方式，有會議評議、書面評議，包括了定性評議、量化評議、表彰性評議等等?！霸u議把對事的監(jiān)督與對人的監(jiān)督，人大常委會的監(jiān)督與人大代表的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、會議期間監(jiān)督與閉會期間監(jiān)督結(jié)合起來，增強(qiáng)了實(shí)效?！比舜笞钣辛Φ谋O(jiān)督工具，應(yīng)該是法律法規(guī)，通過立法和執(zhí)法監(jiān)督，進(jìn)行違法和違憲審查。將憲法和法律，置于各方權(quán)力之上，利用法律的上下位階效力和程序來進(jìn)行法治的監(jiān)督。這樣，一方面可以免于人治的干擾，另一方面，也能將監(jiān)督的過程制度化和常態(tài)化。與此同時(shí)，加強(qiáng)人大的監(jiān)督，還需要進(jìn)一步規(guī)范職權(quán)關(guān)系，努力破解監(jiān)督工作難題。堅(jiān)持依法監(jiān)督，充分運(yùn)用法定監(jiān)督形式。注重形成合力，切實(shí)強(qiáng)化監(jiān)督工作效能。完善運(yùn)行機(jī)制，積極創(chuàng)新監(jiān)督工作實(shí)踐。提高能力素質(zhì)，著力增強(qiáng)監(jiān)督工作力量。

如果各級人大把憲法和法律賦予的職權(quán)全面行使到位、把自己工作的力度全面追加到位、把自己履職的效果全面提升到位，我們?nèi)嬉婪ㄖ螄哪繕?biāo)就能夠早日實(shí)現(xiàn)。

責(zé)任編輯 何成學(xué)endprint