GATS中教育服務(wù)市場準(zhǔn)入的法律價值論

張紅禮

一、教育服務(wù)市場準(zhǔn)入的含義解析

與GATT所不同的是，GATS（General Agreement on Trade in Service）中的市場準(zhǔn)入不是普遍的原則義務(wù)，而是一種特定或?qū)ｉT的義務(wù)，只有一成員在其GATS承諾表中明確列出，該成員才對這一部門或分部門的市場準(zhǔn)入承擔(dān)相應(yīng)的開放義務(wù)，否則就不承擔(dān)任何的市場準(zhǔn)入義務(wù)，這類似于貨物貿(mào)易的關(guān)稅減讓制度。從貿(mào)易自由化角度而言，GATS談判結(jié)果是否成功在很大程度上取決于服務(wù)市場的開放以及對服務(wù)提供者施加盡可能少的限制，對市場準(zhǔn)入“點(diǎn)菜式”的自主承諾方式并不利于達(dá)到這一目的。但與國民待遇的情況一樣，這反映了GATS服務(wù)業(yè)談判的現(xiàn)實(shí)考慮和各國的利益協(xié)調(diào)，是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家服務(wù)業(yè)發(fā)展水平的巨大差距在GATS中的客觀反映。[1]雖然服務(wù)市場準(zhǔn)入的目標(biāo)是世界市場的日趨融合和公平競爭，但鑒于目前各成員參差不齊的服務(wù)業(yè)發(fā)展水平，期望市場準(zhǔn)入的步調(diào)一致是不現(xiàn)實(shí)的，尤其是某些特定行業(yè)的準(zhǔn)入限制在短期內(nèi)更難消除。因此，只能采取一種漸進(jìn)的態(tài)度，由各成員根據(jù)本國國情確定服務(wù)市場準(zhǔn)入的規(guī)模、程度和時間。各國的具體承諾表正反映了服務(wù)自由化不能一蹴而就的現(xiàn)實(shí)狀況。

從前述可以看出，GATS中的市場準(zhǔn)入是作為各成員的具體承諾義務(wù)而不是普遍的一般義務(wù)。同理，教育服務(wù)的市場準(zhǔn)入也是成員的一種具體承諾義務(wù)，是各成員依據(jù)自己的教育服務(wù)發(fā)展水平、國家利益的考量、民族傳統(tǒng)文化和自身教育體系的發(fā)展規(guī)劃等因素而進(jìn)行的選擇性承諾。只有當(dāng)成員在GATS中對具體的教育服務(wù)分部門和對不同的教育服務(wù)提供方式進(jìn)行市場準(zhǔn)入承諾時，才對該成員具有約束力。而成員對教育服務(wù)市場準(zhǔn)入承諾的選擇，首先是對五個教育服務(wù)分部門進(jìn)行選擇，然后是在每個教育服務(wù)分部門中，對跨境提供、跨境消費(fèi)、商業(yè)存在、自然人存在四種提供方式的具體市場準(zhǔn)入限制?？傊?，教育服務(wù)市場準(zhǔn)入是指一成員允許其他成員的教育服務(wù)提供者、資本等進(jìn)入和參與本國教育服務(wù)市場的范圍和程度，它體現(xiàn)的是國家通過實(shí)施各種法律和規(guī)章制度對本國教育服務(wù)市場對外開放程度的一種宏觀把握和監(jiān)管。作為GATS成員具體承諾的義務(wù)，教育服務(wù)市場準(zhǔn)入一般是對等互惠的，在某種程度上相當(dāng)于一把“雙刃劍”，換取進(jìn)入外國市場的同時須開放本國市場，以此促進(jìn)各成員權(quán)利義務(wù)的總體平衡。但因發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家服務(wù)業(yè)之間存在的巨大差異，GATS第4條的宗旨要求發(fā)達(dá)國家采取一些措施，以增強(qiáng)發(fā)展中國家國內(nèi)服務(wù)部門的實(shí)力和競爭力。

二、經(jīng)濟(jì)主權(quán)安全價值

主權(quán)的概念是法國學(xué)者博丹（Jean Bodin）首先提出的，經(jīng)過不同時期諸多法學(xué)家的豐富與完善，已成為國家對外關(guān)系中的基本概念。經(jīng)濟(jì)主權(quán)原則是國家主權(quán)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的體現(xiàn)，是當(dāng)代國際經(jīng)濟(jì)法的一項基本原則。[2]二戰(zhàn)以后，聯(lián)合國大會通過了系列決議，促使國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)原則能夠最終得以確立，盡管這些決議沒有強(qiáng)制性的約束力，但對經(jīng)濟(jì)主權(quán)在國際社會的形成和確立起到很大的推動作用，并使經(jīng)濟(jì)主權(quán)成為習(xí)慣國際法規(guī)則。目前學(xué)界對國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的概念界定眾說紛紜，但一般而言，經(jīng)濟(jì)主權(quán)是主權(quán)國家行使獨(dú)立自主權(quán)利的一種重要體現(xiàn)，包括對內(nèi)和對外兩個方面：[3]其一，從對外經(jīng)濟(jì)主權(quán)方面來看，依據(jù)國際公法的一般原理來看，一主權(quán)國家與其他國家簽訂雙多邊條約、協(xié)議，或者加入一些國際組織，成為其成員，這都是行使國家主權(quán)的最明顯表現(xiàn)方式。因此，各主權(quán)國家在進(jìn)行多邊貿(mào)易談判、加入WTO或簽署相關(guān)協(xié)議，正是實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)主權(quán)的表現(xiàn)。依據(jù)GATS的規(guī)則，成員可以根據(jù)自身發(fā)展情況，逐步擴(kuò)大市場準(zhǔn)入范圍及附加條件方面獲得適當(dāng)靈活性。因此，各成員依據(jù)自己的教育政策和發(fā)展目標(biāo)來自由決定在GATS中教育服務(wù)市場準(zhǔn)入承諾水平，也可以在教育服務(wù)市場準(zhǔn)入中進(jìn)行必要的限制和保留，尤其是教育服務(wù)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的成員，這些都是為了維護(hù)自身教育服務(wù)行業(yè)經(jīng)濟(jì)安全的重要表現(xiàn)。其二，從對內(nèi)經(jīng)濟(jì)主權(quán)方面來看，各成員國家可以依據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，獨(dú)立自主地制定國內(nèi)和涉外方面的經(jīng)濟(jì)政策及經(jīng)濟(jì)立法。因此，在教育服務(wù)的國內(nèi)法規(guī)和相關(guān)制度的制度方面，各成員可以就自己的承諾情況和本國的發(fā)展需要來對本國的教育服務(wù)市場準(zhǔn)入進(jìn)行國內(nèi)立法，也可以采取一些鼓勵或限制的措施，保證本國教育服務(wù)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)安全。

WTO的成立，使全球貿(mào)易的自由化趨勢不要斷加強(qiáng)，GATS的出現(xiàn)要求服務(wù)行業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化的目的。而教育服務(wù)與其他很多服務(wù)部門相比，具有更大的特殊性。教育服務(wù)部門更多會涉及一成員的經(jīng)濟(jì)主權(quán)、國家安全、意識形態(tài)和文化傳統(tǒng)等，對各成員都具有重要戰(zhàn)略意義。[4]因此，各成員在教育服務(wù)的承諾開放中都保持十分謹(jǐn)慎的態(tài)度，包括發(fā)達(dá)成員。因此，許多成員都通過教育服務(wù)的市場準(zhǔn)入承諾限制來保證本國教育服務(wù)行業(yè)的安全，在各個層面都對教育服務(wù)行業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)入限制，實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)主權(quán)安全的目的。

三、教育主權(quán)安全價值

在主權(quán)理論中，國家主權(quán)是上位概念，教育主權(quán)則是國家主權(quán)的下位概念，教育主權(quán)的取得與實(shí)現(xiàn)必須以國家主權(quán)為前提。應(yīng)當(dāng)說無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，都非常重視教育主權(quán)的維護(hù)。但不同發(fā)展水平的國家還是有所差異，如歐美等西方國家也非常重視將教育服務(wù)與國家安全、國家利益相聯(lián)系，但因其在教育服務(wù)和整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的優(yōu)勢地位，這些國家會更多從文化、經(jīng)濟(jì)的輸出角度來關(guān)注教育服務(wù)，而不會太多考慮到本國教育主權(quán)如何維護(hù)的問題。因此，有學(xué)者就認(rèn)為教育主權(quán)是發(fā)展中國家的一個專屬概念。[5]當(dāng)然，此話雖有絕對之嫌，但卻客觀的道出了發(fā)展中國家在維護(hù)教育主權(quán)安全方面所面臨的挑戰(zhàn)。

目前，學(xué)界雖然基本同意教育主權(quán)是國家主權(quán)的下位概念，但關(guān)于教育主權(quán)的內(nèi)涵，尚無統(tǒng)一的看法。有學(xué)者認(rèn)為，教育主權(quán)僅指教育的立法、行政、司法權(quán)。[6]也有學(xué)者認(rèn)為，教育主權(quán)是一主權(quán)國家獨(dú)立處理國內(nèi)和國際教育事務(wù)的權(quán)力，細(xì)分為教育的立法權(quán)、投資權(quán)、學(xué)校審批權(quán)及教育監(jiān)察權(quán)。[7]還有學(xué)者從教育主權(quán)的核心與外圍的關(guān)系來闡述的，認(rèn)為教育主權(quán)的核心層面是不可讓渡或不可改變的，包括立法和司法權(quán)等；而在外圍層面一些權(quán)利是可以讓渡或改變的，包括信息、投資和產(chǎn)權(quán)等權(quán)利。[8]總之，教育主權(quán)是包括了主權(quán)國家在管理教育事務(wù)時享有的對內(nèi)和對外的所有權(quán)力，具有最高性、固有性和排他性的特征。

但隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展，教育服務(wù)也面臨全球性流動的問題，各成員之間的教育服務(wù)流動更加頻繁，各種意識形態(tài)和文化價值觀念也互相碰撞。[9]各成員在GATS中對教育服務(wù)市場的開放承諾，必將進(jìn)一步加快全球教育服務(wù)市場的開放。各成員之間可以進(jìn)一步加強(qiáng)教育資源的相互整合和利用，促進(jìn)本國教育服務(wù)質(zhì)量的發(fā)展，同時可以促進(jìn)本國教育體制的改革。但國外教育服務(wù)機(jī)構(gòu)帶來先進(jìn)教育服務(wù)資源的同時，也會對本國教育主權(quán)帶來一定程度的沖擊。從已有的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)展中成員存在過度依賴發(fā)達(dá)成員教育資金、先進(jìn)設(shè)備、先進(jìn)技術(shù)的問題，這種依賴可能會使這些成員失去教育服務(wù)發(fā)展的主動權(quán)。再有，一些成員在開放教育服務(wù)市場的過程中，對教育服務(wù)發(fā)達(dá)成員的教育體系、教學(xué)方法、教育思想的生搬硬套，不加區(qū)分的加以利用，也會對本國教育行業(yè)的健康發(fā)展產(chǎn)生不良影響。還有，各成員相互開放教育服務(wù)市場，因各自教育服務(wù)水平的不平衡，容易造成資金、人才、傳統(tǒng)思想文化的流失者也極易危及教育主權(quán)，對維護(hù)教育主權(quán)帶來不利。

鑒于開放本國教育服務(wù)市場可能對本國教育主權(quán)帶來的影響和沖擊，各主權(quán)國家在開放本國教育服務(wù)市場時，基本都設(shè)置了相應(yīng)的限制措施，并通過立法或行政措施的方式來捍衛(wèi)本國的教育主權(quán)。以抵消外國教育服務(wù)的進(jìn)入本國教育服務(wù)市場時所造成的沖擊，防止對本國國家利益、教育主權(quán)安全造成損害。而教育服務(wù)市場準(zhǔn)入法律制度成為維護(hù)教育主權(quán)安全的重要一環(huán)。首先，各成員在GATS的承諾中普遍都設(shè)置了教育服務(wù)市場準(zhǔn)入限制，特別是在商業(yè)存在方式中，對教育服務(wù)的外資準(zhǔn)入形式、資格、比例、履行要求等方面都進(jìn)行了限制性承諾。其次，各成員也在國內(nèi)教育服務(wù)市場準(zhǔn)入的相關(guān)法律、法規(guī)和基本政策的制定方面，展示出對教育主權(quán)安全的維護(hù)。再次，依據(jù)教育行政權(quán)，各成員對教育服務(wù)的具體管理、監(jiān)督，包括對設(shè)置教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的審批許可、對教育服務(wù)質(zhì)量的督導(dǎo)和檢查、對教育服務(wù)從業(yè)人員的資格認(rèn)證和基本教育事務(wù)的決策等方面。最后，教育服務(wù)市場準(zhǔn)入法律制度對教育發(fā)展權(quán)的維護(hù)產(chǎn)生重要作用，因此，各國對教育服務(wù)的投資范圍、收益、責(zé)任等具有不同的規(guī)定，對本國教育服務(wù)的輸出和輸入都有相應(yīng)的立法和規(guī)范。

四、文化安全價值

文化是一個民族的靈魂，而文化主權(quán)將對一個國家、一個民族的凝聚力產(chǎn)生重要影響，獨(dú)立的文化主權(quán)也將使一個國家更加強(qiáng)大并帶來強(qiáng)烈的認(rèn)同感。文化安全主要是指一主權(quán)國家的主流文化價值體系不要受到本國內(nèi)部或外部文化的滲透、破壞或顛覆。[10]當(dāng)一個國家的民族傳統(tǒng)文化的傳承、價值觀受到扭曲、意識形態(tài)受到影響，而這種影響將會沖擊到國家文化安全，甚至整個國家安全。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)全球化促使教育與文化全球化的趨勢也不斷加強(qiáng)，而教育服務(wù)與文化的傳播有十分的緊密，特別是教育服務(wù)貿(mào)易大國在輸出教育服務(wù)的同時，也在輸出自己的文化習(xí)慣、價值觀和意識形態(tài)。

教育是一個國家傳承民族文化、價值觀和意識形態(tài)最主要、最有效的途徑和方式，文化既可以約束社會公民，也可以影響法律和法規(guī)的制定，還可以影響社會市場，使法律和法規(guī)難以實(shí)行，至少在某種程度上能產(chǎn)生作用。[11]在教育服務(wù)貿(mào)易中，保證文化安全的關(guān)鍵是如何處理不同文化之間的關(guān)系。在教育服務(wù)貿(mào)易的過程中，不同文化的交流和碰撞，將會使處于非主流的文化受到極大的沖擊和動搖，因此，各國在開放教育服務(wù)市場的過程中，都會尋求對自己文化的保護(hù)，確保自己的文化安全。與此同時，教育服務(wù)市場的國際化也會破壞文化的多樣性，因此，也就會努力尋求在經(jīng)濟(jì)一體化的過程中也就會逐漸失去本民族的習(xí)慣、本土特色。教育服務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起主權(quán)國家文化或亞文化的傳承任務(wù)，而關(guān)于文化多樣性和文化安全的話題也在世界各國之間展開討論。全球化的批評者認(rèn)為，教育服務(wù)市場的全球化將會破壞文化的多樣性，各國應(yīng)尋求文化保護(hù)。[12]

當(dāng)然，在全球化的今天，各國之間的文化交流和教育服務(wù)市場的開放是客觀存在的，無論是經(jīng)濟(jì)還是文化，任何國家都不可能完全和外部世界相隔絕。盡管教育服務(wù)市場的開放會對某些國家的傳統(tǒng)文化造成巨大沖擊，威脅到國家的文化安全，但各國在GATS中的教育服務(wù)市場準(zhǔn)入限制性承諾的選擇和國內(nèi)法律、法規(guī)和相關(guān)制度的設(shè)立，都會對保護(hù)本國的國家安全起到保護(hù)作用。因此，目前在GATS中對教育服務(wù)市場準(zhǔn)入作出承諾的國家，也是在開放本國的教育服務(wù)市場和保護(hù)本國的文化安全之間進(jìn)行了平衡的選擇。[13]例如，在教育服務(wù)市場準(zhǔn)入承諾中，因基礎(chǔ)教育或義務(wù)教育階段對本國公民的意識形態(tài)、價值觀和文化傳承的重要作用，很多成員在該領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入承諾中都進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。而有的成員也在GATS的具體市場準(zhǔn)入承諾中具體闡釋了文化保護(hù)的目的。如俄羅斯在商業(yè)存在方式的市場準(zhǔn)入中就明確，只允許俄羅斯聯(lián)邦的法人企業(yè)參與設(shè)立教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，而且是非商業(yè)性的投資。因?yàn)檫@樣的授權(quán)可能會關(guān)系到俄羅斯文化遺產(chǎn)和文化財產(chǎn)的傳承，也關(guān)系到俄羅斯的國家文化安全。[14]體現(xiàn)了俄羅斯在教育服務(wù)市場準(zhǔn)入中對本國文化和精神財產(chǎn)的保護(hù)意識。

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作 者：英國埃塞克斯大學(xué)商學(xué)院碩士

責(zé)任編輯：張 波