改善晉江市民營企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境的法律研究

中國政法大學(xué)、晉江市委黨?！皶x江法治政府建設(shè)規(guī)劃”聯(lián)合課題組

改善晉江市民營企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神和十八屆四中全會精神，是進(jìn)一步推動晉江市政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要舉措，也是晉江市政府實(shí)施工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，為晉江民營企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境的有力措施。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，要處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義上來。

一、改善晉江市民營企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境的重要意義

（一）改善晉江市民營企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境是全面推進(jìn)依法治國和建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求

全國各地各部門依法行政水平顯著提升，運(yùn)用法治思維解決矛盾糾紛的能力進(jìn)一步增強(qiáng)，但也還存在一些不容忽視的問題，如對國有企業(yè)和民營企業(yè)實(shí)行差別對待，漠視民營企業(yè)合法權(quán)益，對民營企業(yè)反映的合理訴求不能依法及時解決。這些問題的存在影響了黨和政府的形象，阻礙了民營企業(yè)良性發(fā)展。

（二）改善晉江市民營企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容

科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的必然要求。政府全面推開工商登記制度改革，營造便捷高效、規(guī)范統(tǒng)一、寬進(jìn)嚴(yán)管的市場準(zhǔn)入環(huán)境。這些成果對創(chuàng)新行政管理方式，建立統(tǒng)一開放競爭有序的市場體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康快速發(fā)展起到了積極作用。但也要看到，一些領(lǐng)導(dǎo)干部還沒有完全樹立起現(xiàn)代行政管理理念，重管理、輕服務(wù)，重事前審批、輕事后監(jiān)管等現(xiàn)象仍然一定程度存在。為此，要通過促進(jìn)行政機(jī)關(guān)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，改善和創(chuàng)新行政管理，變“管得過多”為“依法管理”，為民營企業(yè)發(fā)展?fàn)I造公平競爭的市場環(huán)境。

（一）改善晉江市民營企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境是構(gòu)建社會主義法治經(jīng)濟(jì)的重要條件

十八屆四中全會提出，社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度。通過改善晉江市民營企業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境，民營企業(yè)才能依照市場的規(guī)則，充分地組合勞動力、資本等生產(chǎn)要素，從而完成生產(chǎn)和實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展。改善晉江市民營企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境的主要目標(biāo)是通過政府建立和執(zhí)行相應(yīng)的法律規(guī)范，為民營企業(yè)構(gòu)建優(yōu)良發(fā)展環(huán)境，激發(fā)民營企業(yè)活力和使其合法權(quán)益得到保障。

二、晉江市民營企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境存在的主要問題

盡管在改善晉江市民營企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境方面取得了不俗的成果，但也存在一些問題和不足，與民營企業(yè)的期望存有相當(dāng)距離。問題主要存在以下幾個方面：

（一）地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政府規(guī)范性文件存在合法性、程序性等問題

第一，部分地方性法規(guī)、政府規(guī)章和政府規(guī)范性文件與法律法規(guī)存在不一致的情況。部分地方性法規(guī)、政府規(guī)章和政府工作文件與行政許可法、行政處罰法等法律規(guī)定不一致，如增設(shè)條件、增加程序以及違法限制市場準(zhǔn)入等情形。第二，部分地方性法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件的適當(dāng)性問題。主要包括設(shè)定民營企業(yè)權(quán)利與義務(wù)邊界的不合理、民營企業(yè)的行政審批程序較為繁瑣、政府工作文件存在沖突或者不一致。第三，政府對政府規(guī)范性文件的清理不夠。部分政府規(guī)范性文件制文和發(fā)文不規(guī)范、程序不公開、不合理設(shè)置條件。

（二）行政審批、市場監(jiān)管和政府干預(yù)方面存在較多問題

第一，行政審批方面的問題。問題主要體現(xiàn)為：行政審批的程序繁瑣，行政審批的周期很長，政府部門服務(wù)意識不強(qiáng)、行政審批前置中介服務(wù)。第二，政府市場監(jiān)管問題。由于政府部門監(jiān)管不嚴(yán)和不作為，違法成本較低，因此違法者與守法者之間形成了不公平競爭。第三，政府部門干預(yù)民營企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的問題。在購買中介服務(wù)中，政府通過行政手段干預(yù)中介企業(yè)收費(fèi)，如作出不收費(fèi)的規(guī)定、降低中介費(fèi)，致使民營企業(yè)無法自主經(jīng)營。政府部門制定規(guī)范性文件時以部門利益為準(zhǔn)而限制民營企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。

（三）政府部門行政執(zhí)法存在執(zhí)法不公和違法行為

第一，政府部門行政執(zhí)法存在隨意的情形。在行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)上的不一致導(dǎo)致相同或者相似具體行政行為出現(xiàn)較大差異的結(jié)果。行政執(zhí)法部門的裁量權(quán)范圍較大，對民營企業(yè)的行政處罰容易出現(xiàn)隨意性。第二，政府部門行政執(zhí)法存在選擇執(zhí)法的情形。在行政執(zhí)法過程中，選擇性執(zhí)法不同程度地存在著，如行政執(zhí)法對不同企業(yè)區(qū)別對待。行政執(zhí)法對國有企業(yè)和外資企業(yè)較松，而對民營企業(yè)的行政執(zhí)法過于嚴(yán)格，進(jìn)而出現(xiàn)行政執(zhí)法不公的情況。第三，政府部門行政中存在違法行政的情形。政府部門未依照法定程序告知行政相對人擁有的合法權(quán)利，對民營企業(yè)的知情權(quán)造成了損害。政府行政執(zhí)法部門存在職能重疊和多頭執(zhí)法的情況，侵犯民營企業(yè)的合法權(quán)利。

（四）政府信息公開和政策落實(shí)不到位，政府部門公共服務(wù)水平不夠

第一，政府部門扶持民營企業(yè)的政策文件落實(shí)問題。盡管政府為鼓勵民營企業(yè)頒布了許多優(yōu)惠政策，但政策文件的落實(shí)問題一直存在。部分優(yōu)惠政策存在走樣的情形，如政府扶持民營企業(yè)資金被占用以及優(yōu)惠政策穩(wěn)定性不夠。第二，政務(wù)信息公開需要依法進(jìn)行。一些政府部門的政務(wù)信息不公開以及執(zhí)法不透明，沒有體現(xiàn)“以公開為原則，不公開為例外”法律原則。應(yīng)當(dāng)主動公開的與民營企業(yè)相關(guān)的信息不公開以及民營企業(yè)申請公開的政府信息拒不提供。第三，對民營企業(yè)的法治宣傳不夠。關(guān)于民營企業(yè)的法律法規(guī)以及政策規(guī)定較多，導(dǎo)致民營企業(yè)較難知悉全部規(guī)則體系。政府法治宣傳的缺失出現(xiàn)了民營企業(yè)無法全面了解規(guī)定和運(yùn)用相關(guān)規(guī)定。

三、改善晉江市民營企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境的對策建議

民營企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境是國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的充分體現(xiàn)，更是全面建成小康社會的制度支撐。在全面推進(jìn)依法治國背景下，必須全面深化改革和改善晉江市民營企業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境。

（一）加強(qiáng)政府行政的法治思維和法治意識

全面推進(jìn)依法治國的重要任務(wù)在于將法治思維、法治意識內(nèi)化于政府行政行為中，使其成為政府行政及民營企業(yè)發(fā)展的制度指南。不斷增加推進(jìn)法治政府的責(zé)任感，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式處理行政行為和解決社會糾紛的能力。在制度構(gòu)建上和具體行政執(zhí)法上，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)主動學(xué)法、善于用法、嚴(yán)格執(zhí)法。在依法行政中，政府部門堅持公共服務(wù)意識和誠實(shí)守信意識，行政管理和行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)杜絕特權(quán)觀念和形式主義，扭轉(zhuǎn)“以罰代管”、“以罰代刑”錯誤思想，認(rèn)真對待民營企業(yè)的合法權(quán)利和落實(shí)民營企業(yè)的合法訴求。從理論高度重視民營企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境建設(shè)，讓改善晉江民營企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境作為全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容之一，發(fā)揮法治環(huán)境建設(shè)的法治思維和制度優(yōu)勢。從鼓勵和扶持民營企業(yè)的角度考慮，應(yīng)當(dāng)注重轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)公平競爭、保護(hù)民營企業(yè)權(quán)益，為民營企業(yè)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

（二）加強(qiáng)政府規(guī)章和規(guī)范性文件建設(shè)

習(xí)近平總書記提出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。在貫徹國家法律法規(guī)過程中，政府和政府職能部門應(yīng)當(dāng)靈活使用制度建設(shè)的方式，構(gòu)建政府規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)則體系，保障民營企業(yè)健康發(fā)展。第一，政府行政程序應(yīng)當(dāng)依法公開公正。在制度上統(tǒng)一規(guī)定政府規(guī)章和規(guī)范性文件的法定主體、法定權(quán)限、法定程序和法定效力，從根本上化解“霸王規(guī)定”、“重疊管理”等問題，從而避免“行政命令”、“官僚主義”等情形，尤其是政府部門職權(quán)的利益化。第二，政府規(guī)章和規(guī)范性文件的“立改廢”同時進(jìn)行。調(diào)研政府規(guī)章和規(guī)范性文件以及配套措施與法律法規(guī)相沖突的問題，以及與民營企業(yè)發(fā)展法治環(huán)境不一致問題，以便修改、廢止或者制定。第三，對政府規(guī)范性文件予以清理。對政府規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，形成定期清理、嚴(yán)格清理、全面清理的工作機(jī)制。嚴(yán)格控制規(guī)范性文件的法定范圍，確認(rèn)規(guī)范性文件的合法性、適當(dāng)性和可操作性，規(guī)范行政權(quán)力設(shè)定、行政許可條件設(shè)定。構(gòu)建規(guī)范性文件的數(shù)據(jù)庫，以民營企業(yè)或社會公益平臺發(fā)布政府規(guī)范性文件。

（三）加強(qiáng)行政審批的優(yōu)化和監(jiān)督

第一，行政審批事項的精簡。以市場活力為目標(biāo)來改革行政審批制度，逐步規(guī)范行政審批前置手續(xù)以及行政審批項目，清除非行政審批事項。構(gòu)建各級政府部門的權(quán)力清單制度，讓行政權(quán)力公開透明運(yùn)行。全面清理行政審批前置中介服務(wù)項目，合理界定政府部門與中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律關(guān)系，杜絕政府部門通過行政審批的權(quán)力尋租。第二，行政審批環(huán)節(jié)的科學(xué)優(yōu)化。對行政審批流程的優(yōu)化，是改革行政審批制度的重要方面。剔除非必要的行政審批環(huán)節(jié)，構(gòu)建并聯(lián)審批，使行政審批制度具有科學(xué)性。優(yōu)化行政審批流程以及時限，通過信息化手段優(yōu)化審批時間，有利于民營企業(yè)申報項目。第三，改善行政審批的監(jiān)管。行政審批監(jiān)管的關(guān)鍵點(diǎn)在于行政審批權(quán)責(zé)以及事后監(jiān)管的問題。合理界定行政審批的權(quán)責(zé)范圍，明確行政審批各相關(guān)環(huán)節(jié)的法律責(zé)任，建設(shè)科學(xué)的市場監(jiān)管體制。

（四）構(gòu)建良好的市場秩序

第一，完善政府的市場監(jiān)管功能。對壟斷企業(yè)的不正當(dāng)競爭進(jìn)行合法監(jiān)管，依法保護(hù)民營企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，保障市場秩序規(guī)范化和市場經(jīng)營的公平性。改革工商登記制度，監(jiān)管招投標(biāo)市場，避免招投標(biāo)市場的違法行為，構(gòu)建招投標(biāo)市場公平競爭。第二，構(gòu)建民營企業(yè)誠信體系。社會誠信體系應(yīng)以法治精神、契約精神、誠實(shí)信用為社會誠信的價值基礎(chǔ)。在社會誠信體系構(gòu)建中，政府應(yīng)當(dāng)起到表率作用，以政府公信力為示范帶動民營企業(yè)的誠實(shí)信用。民營企業(yè)誠信體系應(yīng)建立失信懲戒公示制度和現(xiàn)代企業(yè)管理制度，鼓勵守信者和懲戒失信者。第三，建立民營企業(yè)糾紛調(diào)解機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，民營企業(yè)的訴求越發(fā)多元，多元化的糾紛調(diào)解機(jī)制成為大勢所趨。通過行業(yè)調(diào)解、訴調(diào)對接等方式，化解民營企業(yè)之間的糾紛，保護(hù)民營企業(yè)的合法權(quán)益。

（五）政府行政行為的規(guī)范化

第一，規(guī)范行政執(zhí)法程序和執(zhí)法方式。行政程序規(guī)定應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一明確行政程序、行政時限，保證政府職能部門依照法定程序規(guī)范行政行為。構(gòu)建綜合執(zhí)法機(jī)制，解決針對民營企業(yè)執(zhí)法中職權(quán)重疊、多頭執(zhí)法等情形。第二，充分利用行政復(fù)議機(jī)制。通過行政復(fù)議機(jī)制，監(jiān)督政府行政行為。民營企業(yè)行政復(fù)議案件，要依法處理和敢于糾錯。第三，行政執(zhí)法人員的監(jiān)督。對行政執(zhí)法人員的監(jiān)督要注意行政執(zhí)法中的潛規(guī)則。

（六）對行政服務(wù)進(jìn)行改革

第一，改善服務(wù)民營企業(yè)的方式。以“一站式服務(wù)”為民營企業(yè)辦事提供簡便的方式，讓民營企業(yè)辦事不再難，為民營企業(yè)發(fā)展提供良好的法治環(huán)境。第二，清理民營企業(yè)的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。在規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)的前提下，清理收費(fèi)項目及其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，杜絕亂收費(fèi)和亂攤派。改革公用事業(yè)的價格管理，全面實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)價格的聽證制度，為民營企業(yè)提供公開、透明的價格體系。第三，加強(qiáng)針對民營企業(yè)的法制宣傳。通過開展法律服務(wù)進(jìn)民營企業(yè)等活動，提高民營企業(yè)尤其是小微企業(yè)的法律風(fēng)險防范意識。

責(zé)任編輯：宋英俊