社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的支持要素研究

社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行與發(fā)展受到來(lái)自于合作網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部與外部的支持與關(guān)注。爭(zhēng)取各種支持要素的理解與支持，提供必要的運(yùn)行保障要素，對(duì)于建立合理的警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)良好運(yùn)轉(zhuǎn)具有極其重要的意義。社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的支持要素包括價(jià)值觀要素、資源要素、信息要素與工作制度要素，各支持要素具有不同的結(jié)構(gòu)，在運(yùn)行過(guò)程中從不同層面形成相互支持的網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)合作持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的目的。

一、社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的價(jià)值觀要素

社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的價(jià)值觀是警務(wù)合作的思想基礎(chǔ)，是基層治安管理活動(dòng)的引導(dǎo)方向與最終要求。對(duì)社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)價(jià)值觀考察可以分為三個(gè)視角。宏觀層面來(lái)看，其價(jià)值觀體現(xiàn)為提升社區(qū)道德與倫理；中觀層面來(lái)看，其價(jià)值觀體現(xiàn)為維護(hù)社區(qū)安全與社會(huì)穩(wěn)定；從微觀層面來(lái)看，其價(jià)值觀主要體現(xiàn)為社區(qū)層面的法律執(zhí)行、維持秩序與公共服務(wù)提供。[1]本文所指涉的社區(qū)警務(wù)價(jià)值觀主要是從中觀層面理解。

我國(guó)社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)價(jià)值觀建設(shè)基本要求是：在各級(jí)黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門協(xié)調(diào)一致，齊抓共管，依靠廣大人民群眾，運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段，整治社會(huì)治安，打擊犯罪和預(yù)防犯罪，保障社會(huì)穩(wěn)定，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開(kāi)放創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。社區(qū)警務(wù)價(jià)值觀建設(shè)的主要手段是各類治安宣傳與教育工作。

（一）治安宣傳工作

治安宣傳工作是基層治安工作的重要內(nèi)容，在整個(gè)社會(huì)輿論中起著導(dǎo)向作用。積極開(kāi)展治安宣傳工作，有利于聯(lián)系群眾，展示民警形象，營(yíng)造良好輿論氛圍，同時(shí)還能強(qiáng)化人們的遵紀(jì)守法意識(shí)，預(yù)防犯罪，從而達(dá)到減少犯罪、促進(jìn)社會(huì)治安環(huán)境穩(wěn)定的目的。通過(guò)及時(shí)、準(zhǔn)確的宣傳工作，為推進(jìn)基層治安管理各項(xiàng)具體任務(wù)的深入開(kāi)展創(chuàng)造良好的思想基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，進(jìn)而增強(qiáng)公眾的參與度。

（二）治安教育工作

加強(qiáng)治安教育是預(yù)防社區(qū)違法犯罪的根本措施。發(fā)揮社區(qū)在教育上的組織協(xié)調(diào)功能對(duì)預(yù)防犯罪有很重要的意義。治安教育分為家庭治安教育、學(xué)校治安教育和社會(huì)治安教育三種。通過(guò)多種形式的治安教育活動(dòng)，特別是建立長(zhǎng)效教育機(jī)制，可以充分發(fā)揮“綜合”教育的優(yōu)勢(shì)，把治安教育融入到社區(qū)生活中，對(duì)于落實(shí)普法規(guī)劃、傳播法律知識(shí)、提高社區(qū)群眾的法制觀念和法律意識(shí)以及減少違法犯罪具有積極作用。

二、社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的資源要素

警務(wù)活動(dòng)的社會(huì)性，決定了社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)者在履行職責(zé)時(shí)，必須注重利用各類治安資源，集聚基層治安的各種支持力量，共同維護(hù)社會(huì)秩序與社會(huì)穩(wěn)定。警務(wù)合作的資源類型多樣，凡是各行動(dòng)者在開(kāi)展警務(wù)活動(dòng)時(shí)可使用的人、財(cái)、物、事、信息、時(shí)間、空間等均可視為資源。一般來(lái)說(shuō)，依據(jù)資源的存在形式劃分，可以分為有形資源與無(wú)形資源；依據(jù)資源的作用效果劃分，可以分為主動(dòng)引導(dǎo)型與自發(fā)形成型；依據(jù)性質(zhì)劃分，可以分為積極資源與消極資源。本文根據(jù)資源的使用途徑不同，將社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的資源結(jié)構(gòu)分為人力資源、財(cái)力資源與物質(zhì)資源。

（一）人力資源

當(dāng)前社區(qū)警務(wù)人力資源結(jié)構(gòu)特征首先表現(xiàn)為治安力量相對(duì)短缺。統(tǒng)計(jì)表明，中國(guó)每一萬(wàn)人有11名警察，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平的警力，實(shí)際上，中國(guó)目前的警力和人口比大約在萬(wàn)分之十一到十二，國(guó)際平均數(shù)字是萬(wàn)分之三十左右。

其次是治安力量結(jié)構(gòu)配置不合理。主要表現(xiàn)為日常巡邏類警力不夠。傳統(tǒng)體制下的公安組織體系表現(xiàn)為“倒金字塔狀”。即警力上層分布較多，一大半處于管理部門，職能交叉、機(jī)構(gòu)林立，基層卻長(zhǎng)期人力緊張?；鶎优沙鏊话惆▋?nèi)勤、社區(qū)民警、巡警等警種。由于降低發(fā)案率，提高破案率等指標(biāo)一直被作為各地公安部門的工作重心，因此，為了保證破案率、發(fā)案率的雙降指標(biāo)的完成，派出所一般會(huì)強(qiáng)化偵查職能，無(wú)形中減少了對(duì)基層治安的預(yù)防與控制行為，在人員結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為偵查力量的強(qiáng)化及社區(qū)警務(wù)力量的縮減。

再次，治安人力資源結(jié)構(gòu)不合理。基于對(duì)重慶市基層警務(wù)人力資源調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn)具有編制的社區(qū)警務(wù)人員的錄用途徑多樣，按照從高到低的排序依次是警校27%，武警、消防部門24%，部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)22%，社會(huì)招募11%，普通高校8%，其他渠道5%，黨政機(jī)關(guān)2%。數(shù)據(jù)顯示，來(lái)自專業(yè)警校的人員比例僅僅占到四分之一強(qiáng)，來(lái)自非警校的人員高達(dá)73%。[2]顯然，警務(wù)活動(dòng)的技術(shù)屬性對(duì)人力資源的專業(yè)水平提出較高要求，而實(shí)際上，只有很少的社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)能夠滿足專業(yè)需求。

（二）財(cái)力資源

社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)中的各主體獲得的財(cái)力支持主要包括：一是各級(jí)政府用于維持社會(huì)治安的費(fèi)用，其中包括常規(guī)經(jīng)費(fèi)和突擊性、臨時(shí)性的追加經(jīng)費(fèi)，這是社會(huì)治安各項(xiàng)任務(wù)的主要開(kāi)支。二是企事業(yè)單位、大專院校等日常保安經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，這部分費(fèi)用列入單位行政開(kāi)支。但由于單位內(nèi)部保安業(yè)務(wù)與社會(huì)治安的交叉關(guān)系，其內(nèi)保組織也接受公安機(jī)關(guān)一定的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，所以其中一部分經(jīng)費(fèi)如培訓(xùn)、保安器械等費(fèi)用，會(huì)流向?qū)I(yè)治安機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)為專用經(jīng)費(fèi)。三是市政、商業(yè)建設(shè)項(xiàng)目中用于治安設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的費(fèi)用。政府部門在規(guī)劃市政建設(shè)項(xiàng)目或商業(yè)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，會(huì)列入治安經(jīng)費(fèi)預(yù)算，主要是根據(jù)治安需要，安裝技防設(shè)備以及在建設(shè)、管理過(guò)程中保持一定的安保力量。四是企事業(yè)單位、居民向社區(qū)管理部門或治安管理職能部門繳納的安保費(fèi)用，一般由社會(huì)治安職能部門統(tǒng)一管理和使用。五是公民個(gè)人為保護(hù)自己的生命財(cái)產(chǎn)安全而自愿投入的費(fèi)用。

隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，用于治安的投資有不斷增加的趨勢(shì)。政府每年財(cái)政預(yù)算時(shí)適度增加治安費(fèi)用是必要的，但因受到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的限制，依賴政府財(cái)力全額投入則難以為繼。解決各類社區(qū)警務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的主要辦法是建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)節(jié)點(diǎn)的資源流通渠道。通過(guò)整合合作網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各企事業(yè)單位、社會(huì)機(jī)構(gòu)、社區(qū)和各階層人群安全要求的不同標(biāo)準(zhǔn)，確定社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)經(jīng)費(fèi)投入意向的差別。在確保“誰(shuí)出資，誰(shuí)得益”的前提下通過(guò)一定的整合形式，統(tǒng)一規(guī)劃治安設(shè)施、技防設(shè)備建設(shè)和統(tǒng)籌部分社會(huì)治安費(fèi)用，彌補(bǔ)或平衡因投入不均帶來(lái)的防范缺口，在“預(yù)算約束”的情況下推動(dòng)治安投資發(fā)揮更大的社會(huì)效用。

（三）物質(zhì)資源

物質(zhì)資源是基層治安工作中的保障性資源，主要包括硬件的投入、技防設(shè)備的購(gòu)置等等。

在警務(wù)活動(dòng)物質(zhì)資源方面，基層派出所一般都配備各類警用車輛、特種裝備以及計(jì)算機(jī)等輔助設(shè)備。在預(yù)算層面一般都能得到政府的專項(xiàng)基金支持。

在警務(wù)活動(dòng)技術(shù)投入方面，主要資源是電子監(jiān)控與管理。從目前的建設(shè)狀況來(lái)看，電子設(shè)備的應(yīng)用已經(jīng)非常普及。高技術(shù)全方位電子化監(jiān)控除了具有及時(shí)發(fā)現(xiàn)和收集證據(jù)等作用外，還有利于節(jié)約警力，用技術(shù)來(lái)彌補(bǔ)人力的不足，減少現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，減少很多人為的因素，可以解決警察與執(zhí)法對(duì)象之間的直接沖突，有助于集中警力處置各類突發(fā)性危機(jī)事件。

二、社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的信息要素

運(yùn)用信息技術(shù)來(lái)推動(dòng)社區(qū)警務(wù)工作的效率，是信息社會(huì)對(duì)治安工作的內(nèi)在要求，也是治安工作的有效保障。通過(guò)改變信息與距離、時(shí)間和存儲(chǔ)的物質(zhì)因素的關(guān)系，信息技術(shù)影響了官僚系統(tǒng)的信息流動(dòng)、協(xié)調(diào)及其工作。[3]

（一）治安信息的種類

按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，治安信息可以劃分為不同的種類。從載體形式看，治安信息應(yīng)該是多媒體、跨平臺(tái)的，既有以文字、數(shù)字為表現(xiàn)形式的數(shù)據(jù)信息，如案（事）件、人口、場(chǎng)所部位等信息；也有以圖像、聲音為表現(xiàn)形式的多媒體信息，如圖像監(jiān)控信息、無(wú)線通訊信息等。從信息來(lái)源看，治安信息既有各治安主體在各項(xiàng)治安工作通過(guò)各種渠道收集到的一切與社會(huì)治安有關(guān)的“人、事、物”等各項(xiàng)基礎(chǔ)信息，又有治安機(jī)關(guān)本身在“打、防、巡、管、控”和執(zhí)法辦案等各項(xiàng)治安活動(dòng)中產(chǎn)生的信息。

（二）治安信息系統(tǒng)

1.治安信息平臺(tái)：集權(quán)與分權(quán)并存。社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的信息平臺(tái)系統(tǒng)整合了刑偵、治安、戶政、監(jiān)管、外事等部門的基礎(chǔ)信息，與這些部門之間進(jìn)行信息共享，將派出所傳統(tǒng)的“腦袋信息”、“口袋信息”、“紙袋信息”轉(zhuǎn)化為網(wǎng)上信息，完成了從傳統(tǒng)社區(qū)警務(wù)工作向現(xiàn)代化警務(wù)工作的轉(zhuǎn)變。從這個(gè)層面來(lái)看，信息的集中使得機(jī)構(gòu)能夠?qū)⒛承┤蝿?wù)進(jìn)行集中管理，也可以將其他一些任務(wù)進(jìn)行分權(quán)管理。這樣就擺脫了傳統(tǒng)官僚模式中警務(wù)部門直接控制、管理等工作的不足，有效地將直接控制工作拓展到了社會(huì)面，推動(dòng)了信息來(lái)源的多樣性。

2.治安信息傳遞：業(yè)務(wù)過(guò)程的重塑。與傳統(tǒng)治安管理模式中的信息傳遞相比，建立在治安信息平臺(tái)上的信息傳遞，重新構(gòu)建了信息傳遞渠道與傳遞制度。治安信息報(bào)送制度規(guī)定，各單位信息報(bào)送的內(nèi)容，包括工作動(dòng)態(tài)、案事件信息、情報(bào)信息、治安防控、治安管理、專項(xiàng)工作等七個(gè)板塊。各業(yè)務(wù)部門根據(jù)各自業(yè)務(wù)特點(diǎn)，報(bào)送相應(yīng)的工作動(dòng)態(tài)和工作信息，信息報(bào)送模式和時(shí)效要求全局統(tǒng)一，每天的信息隨時(shí)在信息平臺(tái)上更新、進(jìn)行監(jiān)督，并及時(shí)反饋到信息平臺(tái)，從而形成一個(gè)嚴(yán)密的監(jiān)督鏈，從機(jī)制上有效杜絕信息遲報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)等問(wèn)題的發(fā)生，達(dá)到治安信息和“打、防、管、控”、“執(zhí)法辦案”等重要警務(wù)信息均通過(guò)網(wǎng)絡(luò)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地流轉(zhuǎn)上報(bào)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流與信息流的“無(wú)縫隙”鏈接。

三、社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的工作制度要素

為了發(fā)揮社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的整體功能，在合作過(guò)程中建立了內(nèi)部聯(lián)系制度，對(duì)各主體之間的協(xié)調(diào)活動(dòng)進(jìn)行了制度性的規(guī)定。工作制度一般通過(guò)兩種方式得以落實(shí)，一種是正式的規(guī)章制度落實(shí)，另一種是通過(guò)會(huì)議來(lái)實(shí)現(xiàn)。具體而言，內(nèi)部聯(lián)系制度一般包括：

（一）例會(huì)制度

社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)中的綜治辦是各類治安活動(dòng)中的重要環(huán)節(jié)。為了保證警務(wù)活動(dòng)的有效開(kāi)展與順利實(shí)施，綜治辦每季度都要召開(kāi)一次合作網(wǎng)絡(luò)成員會(huì)議。會(huì)議主旨是制定工作計(jì)劃與檢查工作總結(jié)。

（二）聯(lián)席會(huì)議制度

一般情況下，聯(lián)席會(huì)議的作用是解決需要多個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)主體間需要溝通與協(xié)調(diào)的警務(wù)活動(dòng)。聯(lián)席會(huì)議的參加單位包括基層綜治辦、紀(jì)檢部門、組織部門、人事部門、監(jiān)察部門等。一般情況下每半年召開(kāi)一次聯(lián)席會(huì)議。

（三）聯(lián)絡(luò)員工作制度

為了更好地應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)一般會(huì)要求各成員單位指定一名聯(lián)絡(luò)員，由綜治辦牽頭，不定期召開(kāi)有關(guān)聯(lián)絡(luò)員聯(lián)席會(huì)議。聯(lián)絡(luò)員聯(lián)席會(huì)議的主要議題涉及警務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展?fàn)顩r匯報(bào)、各類突發(fā)性事件的處置流程與處置結(jié)果等。

（四）成員單位年度目標(biāo)考核制度

基層治安各成員單位每年需要與綜治委主任簽訂系統(tǒng)（部門）“社會(huì)治安綜合治理年度目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)”。責(zé)任書(shū)的工作目標(biāo)由綜治辦與成員單位共同商定，由同級(jí)綜治委主任于成員單位責(zé)任人簽訂后付諸實(shí)施。年底由各地綜治辦組織檢查責(zé)任書(shū)的落實(shí)情況，并實(shí)施獎(jiǎng)懲制度。

通過(guò)上述對(duì)社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的支持資源的考察發(fā)現(xiàn)，社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的支持要素具有多樣構(gòu)成，作用各異，普遍匱乏的特點(diǎn)。其實(shí)，這恰恰反映了一個(gè)基本事實(shí)，即沒(méi)有政府可以統(tǒng)攬一切公共事務(wù)。同樣，若單純依靠公安部門執(zhí)行治安任務(wù)，不與網(wǎng)絡(luò)中其它主體產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，在有限的資源支配下，公安部門也無(wú)法承擔(dān)繁重的治安任務(wù)，這必然導(dǎo)致公眾對(duì)治安情況日益不滿。因此，從資源交換的角度看，擁有較多資源的主體，一般會(huì)成為整個(gè)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)的核心或者關(guān)鍵點(diǎn)。同樣，擁有較少資源的行動(dòng)者則位于網(wǎng)絡(luò)邊緣位置或者被排除在網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)之外。即便如此，在社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)中，即使是核心節(jié)點(diǎn)也要依賴其他相關(guān)節(jié)點(diǎn)的協(xié)助，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的權(quán)力交換與信息溝通必不可少。

本文系重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“重慶市區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2011QNSH21）階段性成果。

參考文獻(xiàn)：

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[3] [美]簡(jiǎn)·芳汀.構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年12月第一版，41頁(yè).

作 者：西南政法大學(xué)中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定與危機(jī)管理研究中心副主任，副教授

責(zé)任編輯：張 波