實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障適度公平的原則及政策

張燕

公平是人類共同的價(jià)值觀，但是如何做到公平，做到什么程度才算是達(dá)到公平卻是永恒的話題。社會(huì)保障作為一種公共產(chǎn)品資源同樣存在著公平的分配問(wèn)題，從國(guó)際環(huán)境看，公平是人類的共同價(jià)值觀，凡是追求社會(huì)公平并想獲得持續(xù)、健康、和諧發(fā)展的國(guó)家，必定高度重視社會(huì)保障制度的建設(shè)，以促進(jìn)社會(huì)公平，追求國(guó)民福利與經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展。凡是不重視社會(huì)保障制度公平發(fā)展的國(guó)家，通常也是社會(huì)矛盾相對(duì)尖銳、社會(huì)排斥與社會(huì)對(duì)抗相對(duì)嚴(yán)重的國(guó)家。從國(guó)內(nèi)環(huán)境看，科學(xué)發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)發(fā)展的指導(dǎo)思想，構(gòu)建和諧社會(huì)是既定的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，在國(guó)家已經(jīng)站在較高的發(fā)展平臺(tái)后，通過(guò)健全的社會(huì)保障體系將經(jīng)濟(jì)成果轉(zhuǎn)化為國(guó)民福利解除全體國(guó)民后顧之憂，客觀上成為國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中的重要政治目標(biāo)，這就決定了建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的、公平的社會(huì)保障體系已是國(guó)家發(fā)展的重要目標(biāo)指向。[1]從國(guó)內(nèi)實(shí)踐看，城鎮(zhèn)社會(huì)保障形成了比較完備的體系，農(nóng)村社會(huì)保障水平低下，經(jīng)濟(jì)財(cái)富的增長(zhǎng)并未全面兼顧城鄉(xiāng)利益共同發(fā)展，無(wú)法滿足社會(huì)公平要求。

社會(huì)保障是長(zhǎng)久的制度安排，維系的是國(guó)家的長(zhǎng)治久安與全體國(guó)民的終生福祉，以真正帶給人民確定的安全感和良好的安全預(yù)期。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障公平的總體思路是從實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公平作為切入點(diǎn)，從彌補(bǔ)制度缺失、構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系入手，以制度公平確保城鄉(xiāng)居民獲取社會(huì)保障資源的機(jī)會(huì)公平，從現(xiàn)時(shí)的經(jīng)濟(jì)不公平到實(shí)現(xiàn)底線公平再至適度經(jīng)濟(jì)公平，在經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平的互動(dòng)影響中達(dá)到經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度公平公正有效的運(yùn)行（如圖所示）。

圖 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障公平的總體思路

一、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障適度公平應(yīng)遵循的原則

（一）保障基本水平

這一制度體系必須保障被保險(xiǎn)者在面臨年老、失業(yè)、生育、疾病、傷殘、意外事故等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠獲得社會(huì)所提供的基本生活保障或收入損失補(bǔ)償，而不致于陷入貧困[2]。社會(huì)保障所提供的保障水平必須首先滿足被保障者基本生活的需求，這是社會(huì)保障的本質(zhì)所在。從長(zhǎng)期來(lái)看，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，通過(guò)社會(huì)保障水平的不斷提高，維系國(guó)民的生存并持續(xù)提高國(guó)民生活質(zhì)量是社會(huì)保障的必然選擇和最終目標(biāo)指向。但在當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平與發(fā)達(dá)國(guó)家還有較大差距的情況下，將社會(huì)保障待遇水平確定在保障基本水平的層次符合現(xiàn)實(shí)國(guó)情，也有助于體現(xiàn)公平與效率均衡的基本出發(fā)點(diǎn)。

（二）弱者優(yōu)先

在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，低收入階層的城鄉(xiāng)貧困人群是抗生活風(fēng)險(xiǎn)能力脆弱的弱勢(shì)群體，他們極易陷入生存危機(jī)，而且可能已經(jīng)陷入生活窘境；而老、少、遺、殘等人群在生理上自然的相對(duì)處于弱勢(shì)狀態(tài)，因喪失勞動(dòng)能力或勞動(dòng)能力不足而無(wú)法有效獲取滿足基本需要的生活資本；失業(yè)者、下崗職工、農(nóng)民工、失地農(nóng)民等群體由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的變革及其他體制性原因造成社會(huì)資源和機(jī)會(huì)欠缺，成為改革進(jìn)程中的利益受損群體。這些社會(huì)群體應(yīng)該成為社會(huì)保障制度變革需要特別重視的對(duì)象。因此，在社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)公平的進(jìn)程中理應(yīng)集中資源，積極向弱勢(shì)群體或弱者提供物資和服務(wù)幫助，提高其參與社會(huì)資源獲取的能力。

（三）統(tǒng)一性

統(tǒng)一的社會(huì)保障制度可以確保國(guó)民平等的社會(huì)保障權(quán)，有利于促進(jìn)和維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，有效避免區(qū)域和城鄉(xiāng)的分割，促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)與融合，形成高效的社會(huì)保障制度。也只有統(tǒng)一的社會(huì)保障制度才是公平的[3]。結(jié)合中國(guó)發(fā)展不均衡的國(guó)情，社會(huì)保障制度的安排短期內(nèi)還不可能實(shí)現(xiàn)高度統(tǒng)一，但應(yīng)把制度建設(shè)的統(tǒng)一性作為一項(xiàng)基本準(zhǔn)則，盡可能防止制度的碎片化，努力使整個(gè)制度走向最終的統(tǒng)一，即使是基于解決不同群體需求現(xiàn)實(shí)差異的事實(shí)，短期內(nèi)采取多元化的制度安排，也應(yīng)當(dāng)通盤(pán)考慮將來(lái)制度發(fā)展趨勢(shì)的走向，確保不同制度的可銜接性，為最終的制度統(tǒng)一減少阻力和麻煩。

（四）可持續(xù)發(fā)展

社會(huì)保障的發(fā)展必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為依托，可持續(xù)發(fā)展也成為各國(guó)建設(shè)和改革社會(huì)保障制度的重要原則。聯(lián)系到中國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情，應(yīng)當(dāng)遵循從縮小不公平到實(shí)現(xiàn)公平的路徑，在發(fā)展進(jìn)程中采取漸進(jìn)的可持續(xù)發(fā)展方式。從保障目標(biāo)上來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)從生存型保障向發(fā)展型保障，再至生活質(zhì)量型保障；從覆蓋面來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)首先建立全面覆蓋的多元化制度，然后推進(jìn)制度整合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。因此，社會(huì)保障公平進(jìn)程需要低水平起步，從允許差別起點(diǎn)，確保人人享有低水平但又有差別的社會(huì)保障，然后堅(jiān)持可持續(xù)漸進(jìn)的原則，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，最終建立較公平的社會(huì)保障體系。

（五）遞進(jìn)性

社會(huì)保障制度應(yīng)該具有廣泛性和普遍性，即從平等的社會(huì)保障權(quán)出發(fā)，作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，它是無(wú)條件的，是政府向所有公民提供基本社會(huì)保障公共產(chǎn)品義務(wù)的具體體現(xiàn)。這就要求社會(huì)保障制度要盡可能并盡快彌補(bǔ)制度缺失帶來(lái)的不公平，在認(rèn)可待遇水平和保障形式、城鄉(xiāng)及群體適度差距的前提下，從建立制度起點(diǎn)，選擇財(cái)力許可的入手點(diǎn)，層層深入，有計(jì)劃、有步驟的逐步提高農(nóng)村居民“三支柱”保障待遇。增加各類社會(huì)保障公共物品投入，逐步縮小城鄉(xiāng)的差距水平，充分體現(xiàn)遞進(jìn)性基本原則。

二、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障適度公平的政策建議

（一）建立實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障適度公平的基礎(chǔ)

1.改革戶籍制度。城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在直接導(dǎo)致了有差別的社會(huì)福利待遇政策，現(xiàn)有戶籍制度不僅包括人口登記管理制度，而且包括就業(yè)、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)、生育、耕地等一系列配套制度。戶籍制度和資源緊密結(jié)合后就演變成一種經(jīng)濟(jì)制度，具有了資源配置的功能。大量社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的分配主要限于部分城鎮(zhèn)居民，而廣大農(nóng)村居民則有權(quán)獲得耕地或宅基地等少量資源。戶籍成為人們獲取資源的重要依據(jù)，其實(shí)質(zhì)是對(duì)稀缺資源使用的一種權(quán)利。因此，對(duì)戶籍制度改革的出發(fā)點(diǎn)不是簡(jiǎn)單的取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶籍限制，關(guān)鍵點(diǎn)是取消捆綁在戶籍上的各種福利資源。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的建立基礎(chǔ)是改革現(xiàn)有戶籍制度，即取消戶籍制度的城鄉(xiāng)劃分，消除社會(huì)保障資源享用的戶籍歧視，避免由于戶籍制度引起的過(guò)程不公平。同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)流動(dòng)人口管理，將社會(huì)保障準(zhǔn)入權(quán)、享用權(quán)等隨戶籍自由“遷移”，做好社會(huì)保障資源享用的初始認(rèn)證。

2.改革農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。我國(guó)現(xiàn)階段各地生產(chǎn)力水平很不平衡，土地承擔(dān)社會(huì)保障功能的強(qiáng)弱也不盡相同。在確立農(nóng)村土地的“田底權(quán)”和“田面權(quán)”[4]屬性的前提下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)形成一個(gè)動(dòng)態(tài)的優(yōu)化組合和階段漸進(jìn)演化的格局，一方面提高土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)效率，增加土地單位收益；另一方面，促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)，提高勞動(dòng)力配置效率。因此要建立依據(jù)人口的流動(dòng)、土地“田面權(quán)”的讓渡機(jī)制和隨著個(gè)人身份及地域轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的社會(huì)保障制度銜接機(jī)制：土管部門嚴(yán)格土地登記，設(shè)立流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并加強(qiáng)監(jiān)管；工商稅務(wù)部門建立土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入制度并嚴(yán)格監(jiān)督；制定相關(guān)政策措施強(qiáng)制土地流轉(zhuǎn)部分收益形成社會(huì)保障初始資金；注意土地流轉(zhuǎn)公平問(wèn)題，土地的田面產(chǎn)權(quán)是國(guó)家賦予，其流轉(zhuǎn)獲得的收益應(yīng)該是國(guó)家和個(gè)人共享的，應(yīng)該履行產(chǎn)權(quán)的變更，繳納一定的賦稅。

（二）以城鄉(xiāng)社會(huì)保障公平判別體系監(jiān)測(cè)社會(huì)保障公平的發(fā)展

1.加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)各項(xiàng)指標(biāo)的動(dòng)態(tài)測(cè)評(píng)工作。站在維護(hù)社會(huì)公平的角度，政府應(yīng)該動(dòng)態(tài)測(cè)評(píng)城鄉(xiāng)之間各項(xiàng)指標(biāo)，給相對(duì)窮的農(nóng)村居民以支持，讓農(nóng)村居民看到政府的決心，不論其投入的力度和速度如何，但這種不公平差距應(yīng)該是逐漸縮小的。

2.努力縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)公平指數(shù)。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)公平指數(shù)處于社會(huì)保障城鄉(xiāng)公平超“度”狀態(tài)，政府應(yīng)通過(guò)機(jī)會(huì)公平與過(guò)程公平的安排，使國(guó)家的每一個(gè)社會(huì)成員，不分城市和農(nóng)村，只要是符合條件的合法居民都有權(quán)享受到政府規(guī)定的社會(huì)保障。且應(yīng)加大投入，極力縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率公平指數(shù)，消除引起經(jīng)濟(jì)社會(huì)不安的隱患，逐漸過(guò)渡到城鄉(xiāng)社會(huì)保障公平適“度”狀態(tài)。

3.以城鄉(xiāng)居民基本需求公平指數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障資源適度配置。由于城鄉(xiāng)資源稟賦差異性和生存環(huán)境差異不可消除性的客觀存在，基本生活需求可以定義為一系列生活必需品以及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的組合，此方面的保障必須公平。按照底線公平和柔性調(diào)節(jié)的理論，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)性需求是相對(duì)穩(wěn)定的，政府應(yīng)在不斷調(diào)節(jié)縮小城鄉(xiāng)收入差距的同時(shí)，以它作為社會(huì)保障城鄉(xiāng)待遇差距的尺度，保障城鄉(xiāng)居民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，滿足城鄉(xiāng)居民的基本需求。

（三）設(shè)計(jì)公平的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度

1.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。從規(guī)制公平角度看，應(yīng)該建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，其實(shí)質(zhì)是要對(duì)社會(huì)保障資源在城鄉(xiāng)不同社會(huì)利益群體之間重新分配，但這種分配不能有剝奪其他階層利益的性質(zhì)。因此，應(yīng)建立覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的、體現(xiàn)公平原則的、開(kāi)放式的社會(huì)保障制度。養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度設(shè)計(jì)可以以是否存在勞動(dòng)關(guān)系為準(zhǔn)，劃分為有勞動(dòng)關(guān)系保險(xiǎn)制度和無(wú)勞動(dòng)關(guān)系保險(xiǎn)制度兩大類，在兩大類制度下按照繳費(fèi)利益對(duì)等原則分別設(shè)計(jì)不同的待遇標(biāo)準(zhǔn)，并將其他制度全部銜接到統(tǒng)一制度下。對(duì)于城鄉(xiāng)居民參不參保，實(shí)行強(qiáng)制性和自愿性原則則有待于商榷，但只要是我國(guó)國(guó)民，如果有參保意愿且有能力負(fù)擔(dān)則應(yīng)該有且必須有制度接納，以體現(xiàn)過(guò)程的絕對(duì)公平。

2.制定公平的針對(duì)社會(huì)保障“三支柱”認(rèn)定辦法?！叭е钡恼J(rèn)定是社會(huì)保障資源公平享用的重要保證，也是體現(xiàn)過(guò)程公平的重要方面。認(rèn)定的關(guān)鍵，體現(xiàn)到社會(huì)救助主要是家庭收入是否達(dá)到享受社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)；養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)定的難點(diǎn)在于參保待遇的終止問(wèn)題；醫(yī)療保險(xiǎn)認(rèn)定的難點(diǎn)在于醫(yī)療內(nèi)容專業(yè)性太強(qiáng)引起的報(bào)銷費(fèi)用的確認(rèn)難問(wèn)題。

3.以城鄉(xiāng)居民替代率公平和繳費(fèi)公平為參照，分別設(shè)置保障待遇水平。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中，社會(huì)保障城鄉(xiāng)制度建設(shè)應(yīng)該是同步的，但待遇水平應(yīng)是分別設(shè)置的。在社會(huì)保障社會(huì)公平價(jià)值取向和滿足基本需求要求下，在對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平衡量上，應(yīng)對(duì)比城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇設(shè)計(jì)，以上年農(nóng)村居民的人均收入水平，考慮城鄉(xiāng)居民替代率指數(shù)的一致或接近問(wèn)題，盡管這樣城鄉(xiāng)之間仍存在差距，但城鄉(xiāng)消費(fèi)資源與條件差異客觀存在，我們應(yīng)該允許差異存在也需要差異存在，關(guān)鍵是差距適度、可接受。

（四）全面增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障公平感

提高社會(huì)保障的政策解讀力度，增強(qiáng)公民認(rèn)知能力。公平要求社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的安排最大限度地改善處境最惡劣者的狀況，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下，以社會(huì)公平為基本歸宿的社會(huì)保障制度應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民共享程度。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，城鄉(xiāng)居民的不公平感主要原因是對(duì)政策和國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的認(rèn)識(shí)不足造成的，尤其是對(duì)新政策有種不確定預(yù)期，只有讓國(guó)民深切認(rèn)知到社會(huì)保障確確實(shí)實(shí)存在遠(yuǎn)期收益才能增強(qiáng)認(rèn)同感，社會(huì)保障政策才能進(jìn)入良性循環(huán)。

加快推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，并根據(jù)收入等級(jí)和居住地點(diǎn)分層分類實(shí)施。對(duì)地理位置較好，經(jīng)濟(jì)條件較好的村莊，可以采取土地置換的辦法籌集部分資金，讓村民集中居住節(jié)約住宅用地，提高土地收益水平。而對(duì)一些位置較差，經(jīng)濟(jì)條件差的村莊，考慮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益及長(zhǎng)期規(guī)劃，宜采取移居的辦法。

（五）加大財(cái)政投入和調(diào)動(dòng)其他社會(huì)資源

從產(chǎn)品組合的視角看，滿足城鄉(xiāng)居民基本生活需求的社會(huì)保障屬公共物品范疇，有政府制度安排。而在超出了一定社會(huì)或政府所定義的最基本的保障服務(wù)品標(biāo)準(zhǔn)之外的所有服務(wù)需求則屬于私人物品范疇，則只能通過(guò)市場(chǎng)供給實(shí)現(xiàn)。站在維護(hù)社會(huì)公平的角度，政府應(yīng)該給相對(duì)“貧窮”的農(nóng)村居民以支持，讓其看到政府的決心。不論其投入的力度和速度如何，這種不公平差距應(yīng)該是逐漸縮小的，這樣才能增強(qiáng)公民的公平感。

參考文獻(xiàn)：

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作 者：中共重慶市委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研部副教授

責(zé)任編輯：胡 越