政府向社會(huì)企業(yè)購(gòu)買公共服務(wù)路徑研究

趙麗江+龍開(kāi)榜

為解決公共服務(wù)的提供不足問(wèn)題，近年，國(guó)務(wù)院提出“要推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，凡是社會(huì)能辦好的，盡量交給社會(huì)力量承擔(dān)，凡適合市場(chǎng)、社會(huì)組織能承擔(dān)的，都可以通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式交給市場(chǎng)和社會(huì)組織承擔(dān)[1]?！痹趪?guó)務(wù)院的大力支持下，各級(jí)政府購(gòu)買公共服務(wù)事項(xiàng)得到了迅速發(fā)展，政府購(gòu)買公共服務(wù)主要以向社會(huì)組織購(gòu)買的方式進(jìn)行。“社會(huì)企業(yè)”作為一種社會(huì)組織，從它的本質(zhì)屬性、組織功能、運(yùn)行機(jī)制、目標(biāo)定位等方面考慮，適合成為政府購(gòu)買公共服務(wù)的合作對(duì)象。因此，政府向社會(huì)企業(yè)購(gòu)買公共服務(wù)，成為了近年來(lái)解決公共服務(wù)提供不足問(wèn)題的重要組成部分。

一、社會(huì)企業(yè)參與政府購(gòu)買公共服務(wù)的價(jià)值

政府購(gòu)買公共服務(wù)是近年來(lái)各級(jí)政府轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第658號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）自2015年3月1日起施行[2]。此條例的實(shí)施使政府購(gòu)買公共服務(wù)程序更加規(guī)范化、制度化，條例第九條第四項(xiàng)規(guī)定：“采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商的法定代表人或者負(fù)責(zé)人有夫妻、直系血親、三代內(nèi)旁系血親或者近婚關(guān)系應(yīng)回避，不提供公共服務(wù)”；條例十四條規(guī)定：“采購(gòu)人員或負(fù)責(zé)人不能與供應(yīng)商建立不正當(dāng)?shù)年P(guān)系”。這樣就有效遏制了權(quán)力使用者借購(gòu)買公共服務(wù)為名，為個(gè)人利益謀私為實(shí)的不法行為。

社會(huì)企業(yè)是指既利用市場(chǎng)資源又利用非市場(chǎng)資源以使低技術(shù)工人重返工作崗位的組織[3]，此概念在2004正式引入中國(guó)[4]。政府、市場(chǎng)、社會(huì)等分別稱為第一部門(mén)、第二部門(mén)和第三部門(mén)，社會(huì)企業(yè)主要屬于第三部門(mén)（丁開(kāi)杰2009）[5]。它是一種以企業(yè)戰(zhàn)略和社會(huì)目的為共同特征的雙構(gòu)性實(shí)體組織，以社會(huì)性價(jià)值選擇為目標(biāo)，提供具有經(jīng)濟(jì)和公益雙重功能的產(chǎn)品實(shí)體和服務(wù)（時(shí)立榮2006）[6]；它是一種介于公益與營(yíng)利之間的企業(yè)形態(tài)，是社會(huì)公益與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物，是一種表現(xiàn)為非營(yíng)利組織和企業(yè)雙重屬性、雙重特征的社會(huì)組織（王名、朱曉紅2010）[7]；它作為經(jīng)營(yíng)性的社會(huì)組織，不屬于政府系統(tǒng)，是非政府組織，作為以提供公益性社會(huì)服務(wù)為主要目標(biāo)的社會(huì)組織，它又不屬于市場(chǎng)系統(tǒng)，是“非企業(yè)單位”[8]?？傊?，社會(huì)企業(yè)，不是純粹的企業(yè)，亦不是一般的社會(huì)服務(wù)，它透過(guò)商業(yè)手法運(yùn)作，賺取利潤(rùn)用以貢獻(xiàn)社會(huì)，所得盈余用于扶助弱勢(shì)社群，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展及社會(huì)企業(yè)本身的投資；通過(guò)商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，達(dá)到社會(huì)公益目的，重視社會(huì)價(jià)值，多于追求企業(yè)最大盈利。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷加深，人們對(duì)商品的需求量不斷增多，市場(chǎng)變得越來(lái)越活躍，面對(duì)如此強(qiáng)大的市場(chǎng)，出現(xiàn)了“無(wú)法有效率地分配商品和勞務(wù)”即市場(chǎng)失靈。政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活進(jìn)行干預(yù)，由于政府自身的局限性和其他客觀因素的制約而產(chǎn)生的新的缺陷即“政府失靈”。為了調(diào)節(jié)和彌補(bǔ)這些缺陷，隨而產(chǎn)生第三部門(mén)即“非政府組織（NGO）”。非政府組織的“非分配約束”特征使其具有提供公共服務(wù)的天然優(yōu)勢(shì)，它們提供的公共服務(wù)能夠滿足公共需求的多樣性與異質(zhì)性，是政府有力的合作伙伴，即“非政府組織參與公共服務(wù)的購(gòu)買”。然而，非政府組織在實(shí)踐中往往偏離了志愿性公益機(jī)制，出現(xiàn)資源配置的低效和價(jià)值取向的非公共性現(xiàn)象，從而在滿足社會(huì)多元需求、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上，產(chǎn)生功能性和效率上的缺陷，出現(xiàn)了非政府組織的失靈[9]。社會(huì)企業(yè)在我國(guó)得到發(fā)展后，政府開(kāi)始探尋新的合作對(duì)象，從社會(huì)企業(yè)的本質(zhì)、特點(diǎn)、功能、運(yùn)行機(jī)制、目標(biāo)定位等方面更適合于政府合作。進(jìn)而，政府把購(gòu)買公共服務(wù)的對(duì)象轉(zhuǎn)向了社會(huì)企業(yè)，這就出現(xiàn)了政府向社會(huì)企業(yè)購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)象。

二、政府購(gòu)買公共服務(wù)的三種模式

條例二十三條規(guī)定：“采購(gòu)主要以公開(kāi)招標(biāo)的方式進(jìn)行”，另外，第二十五條規(guī)定：“政府采購(gòu)工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照政府采購(gòu)法和本條例規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)”。政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)有三種模式，在購(gòu)買主體關(guān)系上存在獨(dú)立性與非獨(dú)立性兩類，在流程上有競(jìng)爭(zhēng)性、非競(jìng)爭(zhēng)性與依賴性購(gòu)買，如圖1。

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圖1 我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)模式分類

（一）依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買模式

該模式指的是購(gòu)買的政府部門(mén)與承接服務(wù)的組織之間是依賴性關(guān)系，購(gòu)買選擇程序是定向、非競(jìng)爭(zhēng)性的。承接服務(wù)的組織通常與政府部門(mén)通常保持“上下級(jí)”關(guān)系。它因?yàn)橘?gòu)買服務(wù)而存在，沒(méi)有自己獨(dú)立的宗旨目標(biāo)，依賴于購(gòu)買的資金而生存；購(gòu)買程序不規(guī)范，沒(méi)有體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)、公平等政府購(gòu)買原則，且政府完全承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任，難以實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移、多方參與等制度目標(biāo)。購(gòu)買協(xié)議通常是政府部門(mén)單方面意志的體現(xiàn)，服務(wù)組織無(wú)法自愿、平等的參與到購(gòu)買服務(wù)中來(lái)。例如我國(guó)早在2003年由上海市政法委牽頭，按照“政府主導(dǎo)推動(dòng)、社團(tuán)自主運(yùn)作、社會(huì)多方參與”的總體思路，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，組建了新航、陽(yáng)光、自強(qiáng)三個(gè)民辦非企業(yè)單位[10]。此類服務(wù)的購(gòu)買在實(shí)踐后出現(xiàn)了問(wèn)題。政府購(gòu)買的內(nèi)涵與原則不符合公共服務(wù)社會(huì)化和政府改革的真正要求，評(píng)估形式化，沒(méi)有真正的法律責(zé)任存在，資源的行政壟斷對(duì)其他非營(yíng)利組織的發(fā)展不利。政府自建承接購(gòu)買組織，并向其購(gòu)買服務(wù)，導(dǎo)致盲目購(gòu)買趨勢(shì)。

（二）獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買模式

該模式指的是購(gòu)買服務(wù)的政府部門(mén)與承接服務(wù)的社會(huì)組織之間是獨(dú)立的關(guān)系，通常表現(xiàn)為在發(fā)生服務(wù)購(gòu)買之前，該社會(huì)組織已經(jīng)存在，不是由購(gòu)買服務(wù)的政府部門(mén)為了購(gòu)買事項(xiàng)而成立。但在選擇程序上，采用非競(jìng)爭(zhēng)性的方式，而不是面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，政府部門(mén)通常偏向于選擇有良好社會(huì)聲譽(yù)的組織，來(lái)降低購(gòu)買的風(fēng)險(xiǎn)。這些組織具有獨(dú)立性，不依賴于購(gòu)買資金生存。購(gòu)買是雙方相互選擇和協(xié)商的結(jié)果，沒(méi)有公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程。但是存在潛在的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，政府可以更換購(gòu)買的對(duì)象。承接服務(wù)的組織具有獨(dú)立地位，在服務(wù)提供過(guò)程中也承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任，政府只充當(dāng)監(jiān)管的角色，因此雙方在權(quán)責(zé)上有一定程度的明晰。例如，上海浦東社會(huì)發(fā)展局為了改建一個(gè)市民休閑中心，需要委托一個(gè)對(duì)象進(jìn)行管理，經(jīng)過(guò)協(xié)商，找到了上?；浇糖嗄陼?huì)，通過(guò)直接委托的方式與青年會(huì)合作，把羅山會(huì)館打造成為居民進(jìn)行社會(huì)交往、社會(huì)教育、文化娛樂(lè)、體育健身、享受公共福利服務(wù)的開(kāi)放式社區(qū)公共活動(dòng)場(chǎng)所。此類政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式取得了一定的效果，改變了社區(qū)管理體制，提高了社區(qū)服務(wù)效益，為民間組織提供了發(fā)展的資源和平臺(tái)。但是，實(shí)施中也存在一些如委托內(nèi)容混淆，政府責(zé)任混淆等問(wèn)題。

（三）獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買模式

該模式指的是購(gòu)買服務(wù)的政府部門(mén)與承接服務(wù)的社會(huì)組織之間是獨(dú)立的關(guān)系，不存在資源、人事等方面的依賴關(guān)系，政府部門(mén)挑選承接服務(wù)的組織采用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行，因此存在公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。政府用招標(biāo)的方式來(lái)選擇最合適的服務(wù)提供者，以最小成本，達(dá)到最大收益的效果，即體現(xiàn)政府采購(gòu)物有所值的原則。這種模式最符合政府采購(gòu)的制度規(guī)定和目標(biāo)，也能最大程度的保障公共服務(wù)的提供，同時(shí)也符合新頒布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》“公開(kāi)招標(biāo)”的相關(guān)規(guī)定。例如，國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家財(cái)政部、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國(guó)扶貧基金會(huì)共同協(xié)商，決定在江西省開(kāi)展有關(guān)“非政府組織和政府合作開(kāi)展村級(jí)扶貧規(guī)劃試點(diǎn)的技術(shù)援助項(xiàng)目——江西村級(jí)扶貧試點(diǎn)項(xiàng)目”。政府在這種類型的購(gòu)買公共服務(wù)上取得了比較好的效果，社會(huì)組織發(fā)揮了自身優(yōu)勢(shì)提供服務(wù)，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，有了初步的成本核算，提高了服務(wù)效率，公開(kāi)招標(biāo)的程序能夠有效防止腐敗，給投標(biāo)人提供更為平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)物有所值的目標(biāo)。但是也存在一些問(wèn)題，政府系統(tǒng)與非政府組織之間的合作基礎(chǔ)薄弱，社會(huì)組織在服務(wù)提供過(guò)程中要經(jīng)歷從陌生、排斥到被服務(wù)對(duì)象接受的過(guò)程，社會(huì)組織需要培養(yǎng)社會(huì)大眾的信任，購(gòu)買協(xié)議對(duì)政府的約束力不強(qiáng)，面對(duì)強(qiáng)大的政府以及與政府合作的利益誘惑，一些組織并沒(méi)有完全保持自己的宗旨，失去了公共服務(wù)提供的本質(zhì)屬性。本文以下是中國(guó)鄉(xiāng)建院作為一個(gè)獨(dú)立性很強(qiáng)的社會(huì)企業(yè)，與武漢市江夏區(qū)政府通過(guò)獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性模式進(jìn)行公共服務(wù)的購(gòu)買案例。

三、政府向社會(huì)企業(yè)購(gòu)買公共服務(wù)的范例：五里界美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目

武漢市江夏區(qū)政府為加快新農(nóng)村建設(shè)，有效解決三農(nóng)問(wèn)題，對(duì)全區(qū)進(jìn)行了整體布局與規(guī)劃，對(duì)五里界鎮(zhèn)實(shí)施“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”項(xiàng)目。為有效整合資源，江夏區(qū)政府對(duì)五里界美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，采取公開(kāi)招標(biāo)——契約合作的方式與中標(biāo)組織共建美麗鄉(xiāng)村[11]。最終，中國(guó)鄉(xiāng)建院中標(biāo)，獲得五里界美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施資格。根據(jù)中國(guó)鄉(xiāng)建院的目標(biāo)定位、性質(zhì)與特點(diǎn)，它屬于社會(huì)企業(yè)。它不以盈利為目的，運(yùn)用商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，以踐行社會(huì)公益、扶助弱勢(shì)群體為己任。本案例主要研究五里界政府與中國(guó)鄉(xiāng)建院共建美麗鄉(xiāng)村的過(guò)程。

（一）政府與社會(huì)企業(yè)合作機(jī)制

從表1第二列“成立時(shí)間”可以看出，參與投標(biāo)的這些社會(huì)組織的成立有了3～4年的時(shí)間，不是為了承接購(gòu)買而成立的，不依賴政府而存在，屬于獨(dú)立性組織。在“組織性質(zhì)”方面，參與此次競(jìng)標(biāo)的有民辦非企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體，它們利用非國(guó)有資產(chǎn)從事社會(huì)服務(wù)；還有社會(huì)企業(yè)通過(guò)商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，達(dá)到社會(huì)公益目的，重視社會(huì)價(jià)值，多于追求最大的企業(yè)盈利。另外，這些組織都進(jìn)行了民政注冊(cè)，擁有自己正式的員工，通過(guò)多渠道獲得招標(biāo)的信息，具備承接政府購(gòu)買公共服務(wù)能力。

注：DN是指“中國(guó)鄉(xiāng)建院”

在選擇合作對(duì)象方面，江夏區(qū)政府對(duì)組織的成立年限、專業(yè)水平、組織性質(zhì)、組織人員與服務(wù)意識(shí)等方面進(jìn)行了考量?？茖W(xué)評(píng)估后，其最終選擇了DN（中國(guó)鄉(xiāng)建院）作為共建“美麗五里界”的合作對(duì)象，這是個(gè)雙向選擇的過(guò)程。例如：

訪談一 建立合作關(guān)系的相關(guān)問(wèn)題

課題組：對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)的承接組織有哪些要求呢？

五里界街政府王太明：之所以選擇鄉(xiāng)建院作為我們的合作對(duì)象經(jīng)過(guò)了嚴(yán)格的篩選程序，從組織規(guī)模與性質(zhì)、團(tuán)隊(duì)文化、服務(wù)理念等方面進(jìn)行綜合評(píng)估。

課題組：為什么鄉(xiāng)建院要與江夏區(qū)五里界政府合作呢？

鄉(xiāng)建院院長(zhǎng)：湖北省有近10個(gè)縣級(jí)政府找過(guò)我們協(xié)商美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，但現(xiàn)階段在湖北我們最終選擇了江夏五里界。我們選擇的時(shí)候有幾個(gè)考慮：第一，政府對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的重視程度；第二，美麗鄉(xiāng)村所處的地理位置；第三，硬件設(shè)施等。最后我們綜合評(píng)估，選擇了五里界。而政府方面也是通過(guò)一定程序才選擇與我們合作的，比如專業(yè)水平測(cè)試、人力資源情況等方面。與我們一起參加競(jìng)標(biāo)的還有其他社會(huì)組織。

（訪談?dòng)涗浘幪?hào)：20150426HZGX）

在本案例中，中國(guó)鄉(xiāng)建院之所以能夠勝出，是由于其組織自身的組織結(jié)構(gòu)、組織性質(zhì)、專業(yè)化水平和承接公共服務(wù)的能力等方面的因素所決定。中國(guó)鄉(xiāng)建院，在接受美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，也考慮到購(gòu)買方對(duì)項(xiàng)目的重視程度、完成此項(xiàng)目的決心、該項(xiàng)目所具備的相關(guān)條件。最終，符合雙方的要求，達(dá)成合作。

（二）購(gòu)買部門(mén)與社會(huì)企業(yè)的基本情況

購(gòu)買部門(mén)方面。在此案例中，購(gòu)買服務(wù)主體是江夏區(qū)政府。它希望借助中國(guó)鄉(xiāng)建院專業(yè)的建設(shè)水平、新型管理模式來(lái)提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量，建設(shè)美麗五里界村莊。

社會(huì)企業(yè)方面。中國(guó)鄉(xiāng)建院是一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)企業(yè)單位。機(jī)構(gòu)由跨領(lǐng)域的專家團(tuán)隊(duì)引領(lǐng)，致力于鄉(xiāng)村的規(guī)劃設(shè)計(jì)與落地實(shí)施，并為新農(nóng)村建設(shè)提供系統(tǒng)性、整體性解決方案，注重產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、民房改造、鄉(xiāng)村文化修復(fù)等，并幫助村社共同體實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展能力，提高農(nóng)民生活水平，促進(jìn)社區(qū)文明發(fā)展。它有獨(dú)立的決策權(quán)力，無(wú)論是在協(xié)議形成，還是具體的操作過(guò)程中，具有與五里界街道辦事處談判的能力，雙方定期召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)，共同協(xié)商決定一些重大事情。鄉(xiāng)建院根據(jù)工作的實(shí)際需求提出相關(guān)建議或者意見(jiàn)。這是一個(gè)互相妥協(xié)和談判的過(guò)程，而不是單方面的決策。正如前面介紹的社會(huì)企業(yè)的性質(zhì)一樣，它不是純粹的企業(yè)，亦不是一般的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，它通過(guò)商業(yè)手法運(yùn)作，賺取利潤(rùn)用以貢獻(xiàn)社會(huì)，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值。五里界美麗鄉(xiāng)村建設(shè)只是鄉(xiāng)建院眾多項(xiàng)目中的一個(gè)，所以購(gòu)買資金并不是該組織生存性的資源，因此政府部門(mén)在經(jīng)費(fèi)上不構(gòu)成對(duì)組織的牽制。中國(guó)鄉(xiāng)建院把政府看作一個(gè)合作伙伴，在滿足合作需求的同時(shí)，也堅(jiān)持自己的組織信念和專業(yè)要求。因此，中國(guó)鄉(xiāng)建院是一個(gè)具有獨(dú)立性的組織，與購(gòu)買服務(wù)的政府部門(mén)之間沒(méi)有資源的依附和牽制，很大程度上是合作與契約的關(guān)系。

（三）購(gòu)買公共服務(wù)的主要內(nèi)容

本案例中購(gòu)買的內(nèi)容是，江夏區(qū)五里界“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目”，包括對(duì)農(nóng)舍房屋改造、環(huán)境保護(hù)、垃圾分類、服務(wù)理念、專業(yè)培訓(xùn)農(nóng)民工等方面。

（四）項(xiàng)目運(yùn)行與資金情況

項(xiàng)目運(yùn)行。中國(guó)鄉(xiāng)建院中標(biāo)后，開(kāi)始實(shí)施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行為期20天的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容有：“荊楚韻味”的房屋改造理念、保護(hù)環(huán)境的意識(shí)、農(nóng)村安全與衛(wèi)生、垃圾分類處理、鄰里關(guān)系的處理、外來(lái)游客的接待、新媒體“兩微一端”的使用等方面。房屋改造是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)，將耗時(shí)5個(gè)月的時(shí)間，每家每戶有1～2名的正式施工人員外，其他施工人員由培訓(xùn)后的農(nóng)民組成，這樣就大大減少了成本。房屋改造的過(guò)程中，伴隨對(duì)周邊的環(huán)境進(jìn)行有綠色、可持續(xù)的修復(fù)，如種花種草美化環(huán)境。同時(shí)，農(nóng)村一直存在垃圾處理的相關(guān)問(wèn)題，通過(guò)之前的培訓(xùn)動(dòng)員全體居民正確處理垃圾，分類投放、減少污染，把農(nóng)村建設(shè)成真正的美麗鄉(xiāng)村。五里界政府將協(xié)同各部門(mén)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行不定期檢查，對(duì)建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題和遇到的困難進(jìn)行解決，為建設(shè)美麗五里界提供了強(qiáng)有力的保障。在項(xiàng)目完成階段，江夏區(qū)政府會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)美麗五里界項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收與評(píng)估，主要涉及農(nóng)民是否滿意與項(xiàng)目完成是否規(guī)范等方面，如果驗(yàn)收不合格，承接購(gòu)買組織將繼續(xù)投入建設(shè)中，直到合格為止。流程見(jiàn)圖2：

圖2 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施過(guò)程

資金情況。鄉(xiāng)建院的中心運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要由政府購(gòu)買服務(wù)簽定的合同提供，如工作人員工資、辦公日常開(kāi)銷、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)農(nóng)民工等費(fèi)用。鄉(xiāng)建院采取符合市場(chǎng)規(guī)律的運(yùn)作模式，把項(xiàng)目費(fèi)用按照性質(zhì)分類：一方面，農(nóng)舍的房屋改造費(fèi)用由農(nóng)民籌資、政府補(bǔ)貼、社會(huì)捐款、基金會(huì)支持等方面獲得；另一方面，每家每戶的專業(yè)設(shè)計(jì)、村莊的容貌改造方案、服務(wù)農(nóng)民、培訓(xùn)等方面的資金主要有政府購(gòu)買服務(wù)提供。如表2：

（五）鄉(xiāng)建院對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的效果與存在的問(wèn)題

效果。對(duì)于鄉(xiāng)建院這樣的草根性組織來(lái)說(shuō)，服務(wù)質(zhì)量和品牌建立是他們的生命線，并依靠質(zhì)量和品牌獲得來(lái)自政府和社會(huì)的資源。因此，他們總是以最低的成本來(lái)獲取最高的質(zhì)量回報(bào)，并能以先進(jìn)的理念和管理方式充分發(fā)揮美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的效用，實(shí)現(xiàn)自身的社會(huì)價(jià)值。鄉(xiāng)建院對(duì)農(nóng)村建設(shè)的總思路是：與政府規(guī)范合作方式，全心全意地為農(nóng)民服務(wù)，動(dòng)員廣大農(nóng)民參與家鄉(xiāng)建設(shè)，保存鄉(xiāng)村的自然及文化生態(tài)。鄉(xiāng)建院對(duì)五里界村莊房屋的改造以“荊楚韻味，找回丟失的記憶”為理念，就地取材，因地制宜，形成具有獨(dú)具一格的古色古香的“荊楚派”建筑；把村莊的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，旅游線路的規(guī)劃，村民生計(jì)發(fā)展系統(tǒng)謀劃為一體；政府、社會(huì)企業(yè)、村民之間的密切合作，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

訪談二 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)鄉(xiāng)建院的優(yōu)勢(shì)

課題組：如何看待美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中您們組織的優(yōu)勢(shì)和成效的？

鄉(xiāng)建院總設(shè)計(jì)師：民間組織是需要社會(huì)公信力的，品質(zhì)一直是我們追求的目標(biāo)。我們把工作當(dāng)作一種事業(yè)，而不僅僅是職業(yè)。所以我們更加有責(zé)任心，也更加注重產(chǎn)出的效果。另外，政府服務(wù)購(gòu)買的方式為鄉(xiāng)建院的發(fā)展提供了資源和平臺(tái)。一方面，鄉(xiāng)建院因?yàn)檎?wù)購(gòu)買獲得了發(fā)展的資源，為社會(huì)提供專業(yè)化的服務(wù)；另一方面，它們有自己獨(dú)立的組織宗旨和文化，能夠在與政府的合作中保持自身的獨(dú)立性，加快和完善了鄉(xiāng)建院成長(zhǎng)為真正的社會(huì)企業(yè)。

（訪談?dòng)涗浘幪?hào)：20150426HZGX）

問(wèn)題。從以上案例中可以初步看出政府部門(mén)與草根性組織合作的樣態(tài)，政府向社會(huì)企業(yè)購(gòu)買公共服務(wù)的一種新型模式。具有明顯的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也存在一些問(wèn)題。

委托項(xiàng)目?jī)?nèi)容混淆。鄉(xiāng)建院作為政府委托方，政府將項(xiàng)目事項(xiàng)交由鄉(xiāng)建院負(fù)責(zé)完成，這個(gè)籠統(tǒng)的提法看上去沒(méi)有什么問(wèn)題，但存在著政府職能外包和具體任務(wù)外包的問(wèn)題。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)房屋改造施工過(guò)程中，施工隊(duì)的聘請(qǐng)問(wèn)題造成了委托項(xiàng)目混淆，目前五里界的做法是政府聘請(qǐng)施工隊(duì)進(jìn)行施工，而不是鄉(xiāng)建院的專業(yè)施工隊(duì)，工程完成，卻達(dá)不到鄉(xiāng)建院預(yù)期的效果，農(nóng)民對(duì)房屋的改造意見(jiàn)頗多，造成了對(duì)改造的住房不滿。社會(huì)企業(yè)喪失了自主權(quán)和創(chuàng)新空間，成為了政府的附屬品。所以，只有具體任務(wù)外包，協(xié)議內(nèi)容是確定的，接受委托的組織才可以充分自主地開(kāi)展活動(dòng)。購(gòu)買協(xié)議量化為一個(gè)個(gè)清晰的任務(wù)，這樣評(píng)估才具有現(xiàn)實(shí)操作性，也避免破壞組織的獨(dú)立性。

訪談三 美麗鄉(xiāng)村建存在的問(wèn)題

課題組：在建設(shè)美麗五里界過(guò)程是否存在問(wèn)題？

鄉(xiāng)建院總設(shè)計(jì)師：其他方面基本上不存在問(wèn)題，在這里我只說(shuō)一個(gè)問(wèn)題，本來(lái)工程施工是由我們配置專業(yè)的施工隊(duì)的，可是政府自己聘請(qǐng)了一些施工人員，沒(méi)有按照我們的要求施工，改造的這些房屋和我們的設(shè)計(jì)與理念不匹配，達(dá)不到“荊楚韻味”的建筑風(fēng)格，還加大了成本，造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

（訪談?dòng)涗浘幪?hào)：20150426HZGX）

可見(jiàn)，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中存在著委托內(nèi)容的混淆，即把政府職能與購(gòu)買具體事項(xiàng)混淆起來(lái)，沒(méi)有解決“政府的手伸得更長(zhǎng)的問(wèn)題”。

四、完善政府向社會(huì)企業(yè)購(gòu)買公共服務(wù)的思考

中國(guó)鄉(xiāng)建院與政府合作共建美麗鄉(xiāng)村，因其獨(dú)立性、專業(yè)性等方面的因素，取得了成功，但仍存在一些問(wèn)題，這與不完善的契約合作制度、政府對(duì)新起的社會(huì)企業(yè)信任度不高等原因有關(guān)。隨著各地公共服務(wù)購(gòu)買實(shí)踐不斷增多，建立一套完整而規(guī)范的公共服務(wù)購(gòu)買制度，完善政府與社會(huì)企業(yè)合作框架是必不可少，本文從政府部門(mén)、社會(huì)企業(yè)和社會(huì)大眾三個(gè)角度思考相關(guān)的制度建設(shè)問(wèn)題。

（一）政府應(yīng)完善購(gòu)買公共服務(wù)的地方性制度

改變政府部門(mén)的傳統(tǒng)觀念，培養(yǎng)與社會(huì)企業(yè)之間的信任機(jī)制。政府要認(rèn)識(shí)到自身的局限性，以及與社會(huì)企業(yè)合作的優(yōu)勢(shì)，不能把傳統(tǒng)的行政思維用在政府向社會(huì)企業(yè)購(gòu)買之中，要重新認(rèn)識(shí)自身角色和地位，要充分發(fā)揮社會(huì)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，并且在完善相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，“放松”監(jiān)管，信任社會(huì)企業(yè)。

明確規(guī)定采購(gòu)公共服務(wù)的內(nèi)容，尤其明確不能購(gòu)買的事項(xiàng)。防止政府部門(mén)用政府購(gòu)買的形式擴(kuò)大政府的職權(quán)，要明確可以采購(gòu)公共服務(wù)的內(nèi)容，并且將服務(wù)事項(xiàng)化、具體化。建立嚴(yán)格的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制。政府與社會(huì)企業(yè)建立合作關(guān)系，共同參與提供公共服務(wù)的模式中，嚴(yán)格的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制是十分重要的。這不僅包括對(duì)社會(huì)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估和監(jiān)督，同時(shí)也包括對(duì)政府的監(jiān)督。作為購(gòu)買協(xié)議的雙方，權(quán)利和義務(wù)都是對(duì)等的，政府不能利用強(qiáng)大的行政力量規(guī)避自身的法律責(zé)任，同樣有接受監(jiān)督的義務(wù)。

完善購(gòu)買程序及相關(guān)法律法規(guī)，穩(wěn)定的制度保障。購(gòu)買程序是否妥當(dāng)，將直接影響購(gòu)買結(jié)果。所以為了節(jié)約成本和維持穩(wěn)定，建立規(guī)范的程序和制度是必要的。為了滿足公眾的公共訴求，政府通過(guò)一定的選擇程序，向社會(huì)企業(yè)購(gòu)買公共服務(wù)，并簽訂協(xié)議。社會(huì)企業(yè)履行協(xié)議，政府對(duì)這個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，并通過(guò)績(jī)效評(píng)估的手段來(lái)判斷與該組織的合作效果，并據(jù)此選擇以后的合作對(duì)象，以達(dá)到提高效率、減少成本和增進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的。

建立一套購(gòu)買體系、完善的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，是政府與社會(huì)企業(yè)持久合作的有力保障。這樣雙方都有穩(wěn)定的預(yù)期，都能在可預(yù)知的制度環(huán)境和秩序中決定自身行為。否則，對(duì)任何一方評(píng)估的缺失都破壞了持續(xù)的購(gòu)買關(guān)系，也是對(duì)公眾的不負(fù)責(zé)任。

（二）社會(huì)企業(yè)應(yīng)逐步建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行模式

合作中保持組織的獨(dú)立性，加強(qiáng)社會(huì)企業(yè)自身的業(yè)務(wù)承接能力。參與服務(wù)購(gòu)買的社會(huì)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在與政府的合作中保持自己的獨(dú)立性，否則不僅不利于本組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也會(huì)對(duì)公共服務(wù)有效提供帶來(lái)危害。保持獨(dú)立性，最重要的是要堅(jiān)持本組織的宗旨目標(biāo)和專業(yè)化要求，而在現(xiàn)階段，主要表現(xiàn)為社會(huì)企業(yè)的負(fù)責(zé)人能夠堅(jiān)守組織的專業(yè)化發(fā)展，有堅(jiān)定的組織自主意識(shí)。

另外，要加強(qiáng)社會(huì)企業(yè)自身的業(yè)務(wù)承接能力。如果社會(huì)企業(yè)不提高自身能力，成為一支新生的強(qiáng)勁力量，就無(wú)法取得政府與社會(huì)的信任，更不可能與政府有長(zhǎng)期持久的合作。社會(huì)企業(yè)要通過(guò)完善內(nèi)部機(jī)制、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提升承接項(xiàng)目業(yè)務(wù)水平、吸引更多優(yōu)秀人才，具備充分的資源等方面的條件，才能更好地完成承擔(dān)的項(xiàng)目。從而贏得政府的信任，社會(huì)的好評(píng)。

（三）民眾應(yīng)逐步形成參與監(jiān)督政府及社會(huì)企業(yè)的習(xí)慣

提高公眾參與的積極性，建立社會(huì)反饋機(jī)制。公共服務(wù)涉及的是公共利益，與每個(gè)公民都有密切聯(lián)系。因此公民，包括社會(huì)各個(gè)組織，都應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)自己的權(quán)利意識(shí)，積極地反饋公共服務(wù)的供給情況，并提出自己的需求，為政府和提供服務(wù)的社會(huì)企業(yè)做下一步行動(dòng)的基礎(chǔ)。社會(huì)監(jiān)督是對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買的有力監(jiān)督，除了政府監(jiān)管、法律約束以及合同規(guī)定外，公共服務(wù)購(gòu)買還應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督。作為公共服務(wù)的接受者，社會(huì)大眾最有發(fā)言權(quán)，也理所當(dāng)然有監(jiān)督權(quán)。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中公民參與社區(qū)治理樣態(tài)及規(guī)則研究”（13BZZ037）成果。

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