加強(qiáng)依法行政 完善依法治水的實(shí)踐與思考

王愷 陳瑞剛

（浙江省錢塘江管理局 浙江省杭州市 310009）

加強(qiáng)依法行政 完善依法治水的實(shí)踐與思考

王愷 陳瑞剛

（浙江省錢塘江管理局 浙江省杭州市 310009）

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，對依法行政提出了具體的要求。如何進(jìn)一步增強(qiáng)水利系統(tǒng)干部職工的法治思維，運(yùn)用法治方式解決問題、化解矛盾，已經(jīng)成為當(dāng)前必須研究的首要問題。

1 依法行政工作基本情況

2006年省政府出臺了《浙江省依法行政工作考核辦法》，從法律法規(guī)的執(zhí)行，行政執(zhí)法責(zé)任制的推行和落實(shí)，遵守行政執(zhí)法程序和規(guī)范行政執(zhí)法行為，建立健全行政決策機(jī)制，起草、制定法規(guī)議案、規(guī)章（草案）以及制定行政規(guī)范性文件，承擔(dān)防范、化解社會矛盾責(zé)任，落實(shí)依法行政保障措施等方面，對省政府直屬單位的年度依法行政工作進(jìn)行考核。水利廳以考核為導(dǎo)向，制定了《浙江省水利廳全面推進(jìn)依法行政工作任務(wù)責(zé)任分解方案》等制度規(guī)程，在重大決策、行政執(zhí)法責(zé)任制多方面，扎實(shí)規(guī)范推進(jìn)依法行政各項(xiàng)工作。2010年修訂印發(fā)了《浙江省水利廳全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施方案》，嚴(yán)格按照執(zhí)法責(zé)任制的要求，落實(shí)各項(xiàng)職能職責(zé)；在行政規(guī)范性文件的制定方面，按照規(guī)范性文件的制定要求，履行合法性審查、集體討論、公開發(fā)布、報(bào)送備案等法定必經(jīng)程序，并定期公布通過備案審查的文件目錄；在預(yù)防化解行政爭議方面，貫徹行政復(fù)議法和行政復(fù)議法實(shí)施條例，加強(qiáng)行政爭議防范機(jī)制建設(shè)，高度重視行政執(zhí)法投訴和信訪工作，對于群眾的投訴和信訪做到事事有登記、有調(diào)查、有回復(fù)。

2013年省政府印發(fā)了《浙江省法治政府建設(shè)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》，對我省法治政府建設(shè)提出了總的要求，并對法治政府建設(shè)（依法行政）考核評價(jià)體系進(jìn)行了調(diào)整。省水利廳根據(jù)法治政府建設(shè)的要求，嚴(yán)格責(zé)任，分解任務(wù)，推進(jìn)法治政府建設(shè)的進(jìn)程。制定出臺了《浙江省水利廳行政調(diào)解制度》、《浙江省水利廳工作人員法律知識學(xué)習(xí)制度》等一系列制度，夯實(shí)依法行政的基礎(chǔ)；落實(shí)規(guī)范性文件的合法性審查、征求意見和登記報(bào)備制度，嚴(yán)控制度建設(shè)的質(zhì)量關(guān)；實(shí)行重大決策專家論證和公開征求意見制度，落實(shí)重大決策的公眾參與；設(shè)立普法學(xué)習(xí)專欄，開展法律知識考試和水利系統(tǒng)學(xué)法普法考試活動，提高全體干部職工的法律素養(yǎng)。

2 依法行政工作存在的問題

2.1 法治意識有待提高

水利是一個(gè)老行業(yè)，專業(yè)性強(qiáng)，長期以來，由于建設(shè)任務(wù)繁重，少有時(shí)間去學(xué)習(xí)水法規(guī)，行政管理相對薄弱，在社會水事活動監(jiān)管方面的能力亟待提升。工作中，以經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)辦事居多，不善于運(yùn)用法治思維和法治方式。近年，雖然組織了網(wǎng)上水法規(guī)學(xué)習(xí)、測試，也參加了全省公務(wù)員學(xué)法考試，但仍不夠。

2.2 地方立法有待完善

經(jīng)過近些年的努力，我省已基本形成具有地方特色、較為完備的水法規(guī)體系，但現(xiàn)實(shí)中常出現(xiàn)法規(guī)規(guī)定過于死板，實(shí)際執(zhí)行中難以操作的狀況；處罰手段較軟，缺乏必要的強(qiáng)制措施和直接可以入刑的條款，起不到震攝作用，存在“隔靴搔癢、不疼不癢”的現(xiàn)象；有的法與法之間不夠銜接，同一違法行為存在“同一違法、不同處罰”的結(jié)果。

2.3 制度建設(shè)有待加強(qiáng)

我省正在實(shí)施“五水共治”，水利的建設(shè)任務(wù)愈加繁重，如何處理好招投標(biāo)、資金配套、工程進(jìn)度與質(zhì)量安全、工程驗(yàn)收等問題，缺乏具體有效的規(guī)則。據(jù)部分地方水利部門描述，現(xiàn)在工程建設(shè)進(jìn)度上不去，系客觀原因造成的，如果只抓進(jìn)度、抓投資，而忽視程序和必要的建設(shè)周期，即面臨著違規(guī)違紀(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 職責(zé)邊界有待劃清

省委省政府著重改革行政管理職能，在全國率先推出“四張清單一張網(wǎng)”，著力簡政放權(quán)，清晰職責(zé)，落實(shí)責(zé)任主體，完善監(jiān)管制度，加強(qiáng)公共服務(wù)，接受社會監(jiān)督，解決政府管理越位、缺位、錯(cuò)位問題，防止行政不作為和亂作為。權(quán)力清單、責(zé)任清單的上網(wǎng)公布，對政府部門行使職權(quán)和責(zé)任實(shí)行全流程監(jiān)督，追責(zé)路徑更為清晰，政府部門將面臨權(quán)力責(zé)任監(jiān)督的新常態(tài)。但梳理過程時(shí)間緊，水利廳與其他省級行政部門之間，省、市、縣三級水行政主管部門之間權(quán)力邊界、責(zé)任邊界不清的問題仍然沒有解決。

2.5 執(zhí)法力度有待加大

水行政執(zhí)法人員的數(shù)量、素質(zhì)、執(zhí)法裝備與嚴(yán)格依法行政、加強(qiáng)依法治水要求不相匹配。對于重大水事違法行為的查處，存在一定程度畏難情緒，打擊力度不夠。重大案件上報(bào)、督辦制度未切實(shí)落實(shí)。內(nèi)部執(zhí)法資源未有效整合。行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法行為的流程、文書的制作和檔案的歸檔都有待進(jìn)一步的規(guī)范。

3 切實(shí)推進(jìn)依法行政工作

3.1 增強(qiáng)學(xué)法用法意識

依法治水、依法管水，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依賴于人的法制素養(yǎng)和執(zhí)法能力。因此，高度重視干部職工法治思維和法治能力的培養(yǎng)，推進(jìn)法治培訓(xùn)長效機(jī)制建設(shè)：①要完善學(xué)法制度。利用知識更新培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)學(xué)院和專題講座等多方式多渠道，組織學(xué)習(xí)憲法、公共行政法、水法律法規(guī)，不斷提升法律素養(yǎng)、執(zhí)法能力和應(yīng)訴能力。②要創(chuàng)新工作理念。理念是行動的先導(dǎo)，沒有正確的執(zhí)法理念就不可能有行動上的高度自覺。按照依法行政的要求，進(jìn)一步增強(qiáng)嚴(yán)格依法履行職責(zé)的觀念、法律面前人人平等的觀念、權(quán)利義務(wù)對等的觀念、權(quán)力與責(zé)任一致的觀念、尊重和保障人權(quán)的觀念。無論從事專業(yè)技術(shù)還是行政管理，都要進(jìn)一步強(qiáng)化證據(jù)意識、程序意識、權(quán)限意識和自覺接受監(jiān)督意識，正確處理好合理與合法的關(guān)系，拋棄一些習(xí)慣思維、人情思維，糾正只講技術(shù)不講法律的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，要以合法性為出發(fā)點(diǎn)，以追求公平正義為目標(biāo)，運(yùn)用法律的規(guī)范、原則、精神，來思考問題、解決問題，做到不以違法方式治違法、法無授權(quán)不能為、違法決定不可為、法定職責(zé)不推諉。

3.2 梳理細(xì)化法定職權(quán)

職權(quán)梳理是依法行政的重要基礎(chǔ)，也是責(zé)任追究的重要依據(jù)。要以權(quán)力清單和責(zé)任清單編制為契機(jī)，認(rèn)真厘清職權(quán)。做到上下之間權(quán)限清，要按照“放得下、接得住、管得好”的原則，該放則放，不該放則實(shí)事求是，不能隨意放；部門之間責(zé)任明，要按照“各自履職、各負(fù)其責(zé)、合力處事、共擔(dān)責(zé)任”的原則，處理好與國土資源、環(huán)保、海洋漁業(yè)等部門的責(zé)任分界；內(nèi)部之間關(guān)系合，要按照“因職建機(jī)構(gòu)、因事設(shè)崗位、因崗追責(zé)任”的要求，明確處室職責(zé)和崗位職責(zé)，進(jìn)一步整合資源，提高工作效率，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任追究制。通過上下、橫向、內(nèi)部三個(gè)方面的職權(quán)梳理，真正做到上下銜接、相互協(xié)調(diào)、監(jiān)管到位、各負(fù)其責(zé)。在梳理權(quán)力清單過程中，處理好政府與市場的關(guān)系，解決建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)本應(yīng)可以由市場（政府購買服務(wù)的方式）解決的，盡量走向市場，讓水行政主管部門從繁重的建設(shè)任務(wù)中解脫出來，轉(zhuǎn)向真正的水行政管理工作。

3.3 完善涉水法規(guī)體系

有良法才有善治。我省已基本形成了水法規(guī)體系，但從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求來看，仍然存在不適應(yīng)狀況。按照十八屆四中全會提出的科學(xué)立法的要求，不斷建立健全法規(guī)體系。積極發(fā)揮省級水行政主管部門的職能和專業(yè)優(yōu)勢，推動和影響地方性水法規(guī)的立法進(jìn)程，通過法規(guī)的立改廢并，提升立法工作的前瞻性、協(xié)調(diào)性、可行性，增強(qiáng)法規(guī)的執(zhí)行力，構(gòu)建具有地方特色、符合我省實(shí)際，又和國家法制有機(jī)統(tǒng)一的地方水法規(guī)體系。堅(jiān)持立法決策與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)。對于不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求、實(shí)際難以操作的規(guī)定，要在充分論證的基礎(chǔ)上，予以修改。

規(guī)范性文件的制定具有較強(qiáng)的實(shí)用特征，它是實(shí)施法律法規(guī)的有效補(bǔ)充，針對性強(qiáng)、程序簡單、出臺時(shí)間快，要充分發(fā)揮規(guī)范性文件對水利改革發(fā)展的引領(lǐng)、推動和保障作用，對不符合實(shí)際對現(xiàn)實(shí)沒有指導(dǎo)意義甚至是束縛實(shí)際工作的，或者已有其他更新的規(guī)范性文件規(guī)定的，予以廢止；情勢發(fā)生變更的，及時(shí)研究新情況，新形勢，予以修訂完善；根據(jù)實(shí)際工作需要，將實(shí)踐中已經(jīng)成熟，具有普遍指導(dǎo)意義的工作經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)歸納總結(jié)，制定為規(guī)范性文件；對于地方性法規(guī)、政府規(guī)章規(guī)定需制定相關(guān)配套性文件的，抓緊制定。在制定規(guī)范性文件過程中，嚴(yán)格執(zhí)行合法性審查、公開征求意見、登記備案等程序。

3.4 深化執(zhí)法體制改革

按照省政府有關(guān)綜合執(zhí)法改革的要求，科學(xué)合理提出職權(quán)劃轉(zhuǎn)、責(zé)任邊界意見，積極推進(jìn)改革進(jìn)程。落實(shí)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善水行政執(zhí)法程序，建立健全執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)等制度，做到依法辦事、程序正當(dāng)。整合內(nèi)部執(zhí)法資源，下移執(zhí)法重心，充實(shí)基層執(zhí)法力量，輔以河道保潔員、堤防巡查員、水庫預(yù)警員、村級水務(wù)員等人員，形成專兼結(jié)合、職權(quán)明確、團(tuán)結(jié)協(xié)作的水行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。進(jìn)一步推進(jìn)水行政執(zhí)法信息化建設(shè)，按照執(zhí)法全過程記錄和快速有效查處案件的要求，提升執(zhí)法裝備，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控、即時(shí)取證、精準(zhǔn)打擊。落實(shí)重大案件報(bào)告和督辦制度，通過行政約談、媒體曝光等方式，查處一批重大水事違法案件。探索建立水利和公安、國土、城市綜合執(zhí)法部門、環(huán)保、交通等部門的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，在預(yù)防和打擊非法采砂、涉水違章建筑、建筑渣土和泥漿入河等方面發(fā)揮積極作用，提高水事違法案件的處理率和執(zhí)行率。推動建立水行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，爭取將河道非法采砂等嚴(yán)重違法行為納入刑事制裁范圍。

3.5 推行民主科學(xué)決策

決策是行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，規(guī)范行政決策特別是重大行政決策行為，是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)。重大規(guī)劃的編制和重大水利工程的建設(shè)，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，需要聽取各利益方的實(shí)際需求，科學(xué)論證，慎重決策。明確重大行政決策事項(xiàng)和權(quán)限，建立健全公眾參與、專家論證、合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評估、集體討論等行政決策程序，并確保執(zhí)行到位。建立內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，及決策后評估和糾錯(cuò)制度。對于行政許可中可能影響多方利害關(guān)系的，或者涉及多部門、跨區(qū)域的項(xiàng)目，靈活運(yùn)用聽證環(huán)節(jié)，充實(shí)科學(xué)決策。

3.6 發(fā)揮社會公眾作用

我省河網(wǎng)密布，水利工程點(diǎn)多量大，涉水水事活動的監(jiān)管和水利工程運(yùn)行管理任務(wù)十分繁重，水利部門一家難以做到巡查到位、管理到位、不留死角。因此，必須緊緊依靠社會公眾。從社會管理層面，要正確處理好政府與社會的關(guān)系，通過購買服務(wù)，將行政許可事項(xiàng)涉及的部分技術(shù)論證、批后實(shí)施過程中的現(xiàn)場監(jiān)測、檢查等職責(zé)，委托給社會組織和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)；充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的作用，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以下河道以及大量的農(nóng)村水利工程實(shí)行自律式管理，增強(qiáng)廣大干部群眾的主人翁意識。從行政監(jiān)管層面，可以鼓勵社會公眾對水事違法案件進(jìn)行舉報(bào)，當(dāng)好水行政執(zhí)法的耳目和前哨。在公共服務(wù)層面看，要明確國家、集體、個(gè)人三者的責(zé)任，通過自律式的管理模式，既減少不必要的矛盾，也可增強(qiáng)村干部或全體村民保護(hù)水利設(shè)施的責(zé)任感，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，長效管理。

3.7 加大對外宣傳力度

宣傳營造氛圍，宣傳能讓社會知法、知情，從而達(dá)到理解、認(rèn)可、守法。利用“3.22”世界水日、中國水周對社會進(jìn)行水法規(guī)及水利知識、水利成就方面的宣傳，讓更多的人關(guān)注水利、理解水利、支持水利；利用具體事務(wù)的辦理、重大議題的討論及政府各類會議之機(jī)，加強(qiáng)對政府有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的宣傳，通過講法律、講利弊、講職責(zé)、講服務(wù)，爭取更多地理解和支持；利用新聞發(fā)布會、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)咨詢平臺向社會公眾即時(shí)宣傳相關(guān)政策、水情形勢、辦事規(guī)則等，加強(qiáng)與公眾的互動。

D922.66

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1004-7344（2016）06-0010-02

2016-2-10