公共產(chǎn)品視域下應(yīng)急預(yù)案周期管理探討*

張小兵，王建飛，解玉賓，李　偉，劉　軍

(1. 河南理工大學(xué) 安全與應(yīng)急管理研究中心, 河南 焦作 454003; 2. 河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院, 河南 焦作 454003;3. 焦作市環(huán)境監(jiān)測站, 河南 焦作 454002; 4. 焦作市環(huán)境信息中心, 河南 焦作 454002)

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公共產(chǎn)品視域下應(yīng)急預(yù)案周期管理探討*

張小兵1,2，王建飛2，解玉賓2，李偉3，劉軍4

(1. 河南理工大學(xué) 安全與應(yīng)急管理研究中心, 河南 焦作 454003; 2. 河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院, 河南 焦作 454003;3. 焦作市環(huán)境監(jiān)測站, 河南 焦作 454002; 4. 焦作市環(huán)境信息中心, 河南 焦作 454002)

摘要:中國地震局對全國重點省區(qū)地震專項應(yīng)急預(yù)案的最新評審結(jié)果顯示，當前預(yù)案管理存在體系欠缺、制度混亂等問題，亟待研究解決。該文基于應(yīng)急預(yù)案公共產(chǎn)品屬性，結(jié)合產(chǎn)品生命周期理論，將預(yù)案管理過程劃為設(shè)計期、測試期、推廣期、整合期、升級期等5個階段，分析了不同階段的特征差異和管理需求，揭示了預(yù)案管理任務(wù)在時間維的分布模式，初步構(gòu)建了應(yīng)急預(yù)案生命周期管理框架。該框架是對預(yù)案管理實務(wù)的現(xiàn)實思考與梳理，對新啟動《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》的具體操作和執(zhí)行有一定借鑒價值。

關(guān)鍵詞:應(yīng)急預(yù)案；公共產(chǎn)品；生命周期；框架

國家綜合防災(zāi)減災(zāi)“十二五”規(guī)劃實施以來，我國應(yīng)急預(yù)案(以下簡稱“預(yù)案”)管理進程已經(jīng)由“從無到有”的建設(shè)階段轉(zhuǎn)為“從有到優(yōu)”的改進階段[1]。預(yù)案管理工作經(jīng)過不斷探索，取得了一系列成果：通過加強評審與演練，提高預(yù)案的針對性和銜接性[2]；從管理規(guī)范性入手，提高預(yù)案的有效性[3]；國務(wù)院辦公廳在2013年11月印發(fā)了《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》(國辦發(fā)〔2013〕101號)，從預(yù)案管理方法入手，明確了預(yù)案管理各部分的管理標準[4]。根據(jù)編制主體的差異，我國預(yù)案編制大致分為3類：政府編制、社會編制、合作編制。政府編制指由政府應(yīng)急管理機構(gòu)獨立編制預(yù)案，2008年以前我國的預(yù)案多屬這一類。這類預(yù)案基于部門應(yīng)急業(yè)務(wù)需求，對其管理的行政化色彩較濃，管理的科學(xué)性和系統(tǒng)性較為欠缺。社會編制指委托研究機構(gòu)、技術(shù)服務(wù)企業(yè)等社會力量編制預(yù)案，我國的大中型城市多采取這種形式。相比于政府編制預(yù)案，社會編制預(yù)案的專業(yè)性更強，并系統(tǒng)考慮了應(yīng)急需求與應(yīng)急協(xié)作問題，但在面向公眾推廣方面阻力較大，對基層應(yīng)急人員的指導(dǎo)性不強。合作編制是近幾年新興起的一種方式，指通過技術(shù)咨詢和意見征集等途徑，將專業(yè)機構(gòu)和社會公眾也納入預(yù)案編制工作組完成預(yù)案編制。這種多主體參與模式增強了預(yù)案的科學(xué)性和可操作性，但在一些地區(qū)的預(yù)案管理實踐中出現(xiàn)了目標不明、定位不準、管理混亂等問題[5-6]。2014年，中國地震局組織專家對河北、山西等17個省區(qū)的省級地震專項預(yù)案評審并指出，各省市地震預(yù)案管理要進一步加強編制的專業(yè)性和動態(tài)修訂等方面工作。鑒于此，本文擬借助產(chǎn)品生命周期理論，從預(yù)案的公共產(chǎn)品性入手，探討應(yīng)急預(yù)案在時間維上有效管理的新模式。

1應(yīng)急預(yù)案的公共產(chǎn)品屬性與管理周期

應(yīng)急預(yù)案是各級政府部門、基層組織、企事業(yè)單位和社會團體等為高效應(yīng)對突發(fā)事件，最大限度地減少人員傷亡、財產(chǎn)損失和環(huán)境破壞等，預(yù)先制定的工作方案[7]。從效用方面講，預(yù)案具有“不可分割性”，即預(yù)案是應(yīng)急機構(gòu)向災(zāi)區(qū)提供的一種應(yīng)急指南，其效用由災(zāi)區(qū)民眾共享，不可拆分為獨立的效用做進一步分配；從使用方面講，預(yù)案具有“非競爭性”，即預(yù)案適用范圍內(nèi)任何人的使用都不會減弱預(yù)案功能，更不會限制或影響到他人對該預(yù)案的使用；從收益方面講，預(yù)案具有“非排他性”，即預(yù)案不是某些特殊群體或個人專有的，它是緊急狀態(tài)下整個適用范圍內(nèi)所有人共同的行動指南，其公共服務(wù)性更強調(diào)任何人都不應(yīng)被排除在準則以外。由公共產(chǎn)品概念及其核心屬性[8]可見，應(yīng)急預(yù)案是一種由政府部門提供的、全社會共有的、用以滿足公眾應(yīng)急需求的公共產(chǎn)品。

從公共產(chǎn)品角度管理預(yù)案，則應(yīng)對其進行“全過程”動態(tài)考量，通過分析預(yù)案產(chǎn)品在不同維度層次上的特征，有針對性地提出控制方案[9]。產(chǎn)品生命周期理論正是基于全過程控制的一種管理理念，它能夠具象描述面向用戶的產(chǎn)品鏈條中各方在時間序上的階段特征與發(fā)展趨勢[10]。從形成過程來看，預(yù)案的產(chǎn)生并非以其投入使用為起點，而是在發(fā)布前的更早時期，該時段多個部門參與預(yù)案的設(shè)計過程，進行應(yīng)急方案的交流與融合，預(yù)案指導(dǎo)應(yīng)急行動的價值也得到了部分實現(xiàn)。因此，我們從時間維度出發(fā)，借助產(chǎn)品生命周期理論，以應(yīng)急預(yù)案設(shè)計為邏輯起點，將預(yù)案管理周期劃為設(shè)計期、測試期、推廣期、整合期、升級期等5個階段。各階段緊緊圍繞應(yīng)急業(yè)務(wù)展開，每一階段均須進行反復(fù)地修正和完善，最后形成該階段成果，其作用機制示意如圖1所示。

圖1　應(yīng)急預(yù)案管理周期示意圖

預(yù)案管理周期各階段內(nèi)涵如下：① 預(yù)案設(shè)計期，是指預(yù)案編制階段，編制組根據(jù)本地區(qū)或本部門的應(yīng)急業(yè)務(wù)需求，對尚未發(fā)生的應(yīng)急情景進行理論構(gòu)思和方案制定；② 預(yù)案測試期，是指預(yù)案功能成熟前，管理部門設(shè)置獨立測試組對預(yù)案的可靠性、先進性、適用性進行檢測的階段，檢測出的問題交由編制組進行解釋并形成解決方案；③ 預(yù)案推廣期，是指預(yù)案在投入使用后，管理者通過宣傳、培訓(xùn)、演練等形式讓用戶接受預(yù)案并內(nèi)化為應(yīng)急能力的過程；④ 預(yù)案整合期，是指預(yù)案被現(xiàn)行應(yīng)急管理體系接納和預(yù)案功能發(fā)展完善的階段，該階段只需進行適當維護便可使預(yù)案發(fā)揮正常應(yīng)急功能。⑤ 預(yù)案升級期，描述了這樣的階段或情境，預(yù)案規(guī)定的應(yīng)急業(yè)務(wù)、相關(guān)政策法規(guī)或運行環(huán)境發(fā)生變化，導(dǎo)致預(yù)案原有功能部分或全部失效，且常規(guī)維護已無法滿足當前的應(yīng)急需求，管理部門被迫進行預(yù)案新功能緊急開發(fā)的階段。

2應(yīng)急預(yù)案管理周期各階段特征分析

依上文所界定設(shè)計期、測試期、推廣期、整合期、升級期等預(yù)案管理周期各階段劃分，我們從應(yīng)急預(yù)案管理的主體(管理者)、客體(預(yù)案)、環(huán)境(預(yù)案運行環(huán)境)等方面對預(yù)案在不同階段的典型特征或差異性進行探討。

2.1預(yù)案設(shè)計期

應(yīng)急環(huán)境未知性是預(yù)案設(shè)計期的根本特征。在該階段，預(yù)案管理者對預(yù)案的產(chǎn)品定位和預(yù)案用戶的需求之間存在偏差，因而預(yù)案本身呈現(xiàn)顯著的未知性。未知性內(nèi)容主要包括風險環(huán)境未知、應(yīng)急需求未知、應(yīng)急能力未知等3個方面(圖2)。

圖2　應(yīng)急預(yù)案設(shè)計期的未知性構(gòu)成

預(yù)案設(shè)計期最顯著的關(guān)系特征表現(xiàn)為預(yù)案相關(guān)部門之間的協(xié)同性差，這主要歸因于當前我國基層組織職能設(shè)置條塊化，地方政策和部門權(quán)限也存在差異[11]，因而在預(yù)案形成之前，各機構(gòu)應(yīng)急工作機制缺乏統(tǒng)一標準，容易出現(xiàn)管理混亂、協(xié)同性低等問題。

2.2預(yù)案測試期

用戶信任度低是預(yù)案測試期難以避免的困境。我國應(yīng)急管理研究成果真正服務(wù)于行業(yè)、實現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化的不多，行業(yè)規(guī)范性文件與操作標準也明顯偏少，這常常讓應(yīng)急者在面對實際問題和困難時難以抉擇。加之傳統(tǒng)應(yīng)急中“權(quán)威決策”、“經(jīng)驗決策”等非科學(xué)決策模式尚未得到根本轉(zhuǎn)變，應(yīng)急者對于制度化、體系化的預(yù)案管理模式不能立即適應(yīng)。此外，人們對預(yù)案的靈活性和處置問題的能力持懷疑態(tài)度，也是導(dǎo)致測試期信任度低的重要原因。

穩(wěn)定性差是預(yù)案測試期最主要的特征，也是該階段急需解決的問題。預(yù)案編制通常以項目管理方式模塊化開發(fā)，最后進行統(tǒng)一匯編和推演確定。然而，實踐中經(jīng)常碰到的問題是，基于局部模塊設(shè)置的子目標之間銜接不緊，使得整個預(yù)案系統(tǒng)的穩(wěn)定性較差。隨著測試環(huán)節(jié)的階梯式推進，預(yù)案穩(wěn)定性將因編制組的修訂與校正而逐步提升。

2.3預(yù)案推廣期

預(yù)案推廣期強調(diào)，在投入使用后，預(yù)案管理者必須通過宣傳、培訓(xùn)、演練等形式讓用戶認同和理解這一應(yīng)急工作方案。掃描這一階段，發(fā)現(xiàn)基于預(yù)案推廣的“用戶—產(chǎn)品”互適應(yīng)過程存在如下3個典型特征。

(1)用戶滿意度呈現(xiàn)“波動式上升”的發(fā)展態(tài)勢(圖3)。A-B(概念推廣)階段，用戶對預(yù)案的期望滿意度快速上升；B-C(產(chǎn)品適應(yīng))階段，用戶在接觸預(yù)案之后步入適應(yīng)期，由于預(yù)案會在不同程度上改變用戶原有的應(yīng)急認知，故該階段用戶的滿意度有較大幅度下降；C-D-E-F(功能磨合)階段，管理者根據(jù)用戶反饋意見對預(yù)案進行必要的改進，以更好地適應(yīng)用戶需求，在此過程中用戶滿意度出現(xiàn)小范圍多次、非同質(zhì)性波動，總體仍然呈上升趨勢；F點以后為穩(wěn)定期，該階段推廣工作基本完成，用戶與產(chǎn)品的契合度較高，對預(yù)案的滿意度較為穩(wěn)定。

圖3　應(yīng)急預(yù)案推廣期的用戶滿意度變化

(2)產(chǎn)品功能逐漸完善。經(jīng)過預(yù)案推廣期的調(diào)試與優(yōu)化，預(yù)案的功能邊界進一步延伸，同時用戶需求也更加明晰，預(yù)案針對性得到進一步增強。這一過程推動預(yù)案向著更加完善、更具操作性的方向發(fā)展。

(3)預(yù)案管理向著制度化和流程化方向發(fā)展。經(jīng)歷推廣期的磨合，用戶會逐漸適應(yīng)預(yù)案建立的協(xié)同機制，業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)同性也會大幅提升。隨著持續(xù)推廣，預(yù)案規(guī)定的應(yīng)急業(yè)務(wù)中“人”的作用會逐漸減弱，而“機制”約束會不斷增強，該過程可為預(yù)案管理系統(tǒng)平臺的建立提供基礎(chǔ)支撐。

2.4預(yù)案整合期

預(yù)案整合期，預(yù)案的功能趨于完善，應(yīng)急系統(tǒng)的魯棒性較高。一方面，經(jīng)過推廣期的不斷修正，預(yù)案不論在業(yè)務(wù)范圍領(lǐng)域還是細節(jié)設(shè)定方面都趨于完善，進入整合期后各項功能高效發(fā)揮，預(yù)案設(shè)定的應(yīng)急工作機制穩(wěn)定，處置問題能力較強；另一方面，該階段相關(guān)子模塊銜接緊密，整個應(yīng)急管理體系內(nèi)資源、信息、人員的流動性較強，在面對復(fù)雜風險條件時，管理者可通過預(yù)案各模塊的解構(gòu)與組合，快速集成新的適用性應(yīng)急工作方案。

2.5預(yù)案升級期

預(yù)案升級期，其實質(zhì)和突出表現(xiàn)為當前預(yù)案部分或全部失效。災(zāi)害環(huán)境變化往往導(dǎo)致應(yīng)急需求超出預(yù)案規(guī)定的范疇，此時預(yù)案所設(shè)定的功能與實際環(huán)境之間存在一定差異。差異因子對局部應(yīng)急業(yè)務(wù)節(jié)點的擾動，可能影響整個應(yīng)急系統(tǒng)的總效率，這種擾動對串聯(lián)業(yè)務(wù)的影響尤為明顯，例如：突發(fā)事件中人員救援工作必須在確保現(xiàn)場險情排除方可全面展開，若現(xiàn)場危險源清除機制失效，則緊急救援功能必須暫停。

預(yù)案升級期對預(yù)案管理要求較高，該階段迫切要求管理者在未知狀況下作出決策，制定臨時工作方案?，F(xiàn)實中，這一階段一線應(yīng)急者往往處于一種無指令狀態(tài)，而整個應(yīng)急管理可能也是異?；靵y或出現(xiàn)指揮真空，此時用戶不得不依據(jù)現(xiàn)有經(jīng)驗和認知做出臨時決策。此種情境下如何快速建立有效的協(xié)調(diào)機制來穩(wěn)定救災(zāi)秩序，是預(yù)案管理者需要重點關(guān)注的問題。

表1　應(yīng)急預(yù)案生命周期管理各階段特征

上述模式預(yù)案管理各階段特征簡要概括列于表1中。以公共產(chǎn)品生命周期視角掃描應(yīng)急預(yù)案管理，顯示自設(shè)計期至升級期全過程，預(yù)案產(chǎn)品的認可度經(jīng)歷了以“未知性、穩(wěn)定性、波動性”為重要特征的周期性運行環(huán)境，預(yù)案產(chǎn)品的質(zhì)量經(jīng)歷了“功能性”與“穩(wěn)定性”協(xié)同增長、在升級期雙雙失效的過程，預(yù)案管理者的工作模式則經(jīng)歷了“無序化—制度化—自主化”的發(fā)展過程。

3基于產(chǎn)品性的應(yīng)急預(yù)案周期管理框架

3.1以產(chǎn)品分析為基礎(chǔ)進行預(yù)案設(shè)計

預(yù)案分析是應(yīng)急預(yù)案設(shè)計的核心和基礎(chǔ)，也是制定預(yù)案編制計劃的依據(jù)，它決定著預(yù)案的編制目標和要求。以產(chǎn)品分析為基礎(chǔ)進行預(yù)案設(shè)計，要求：① 從產(chǎn)品分析角度做好產(chǎn)品的范圍規(guī)劃，從運行環(huán)境、功能延展性、服務(wù)定位等方面夯實預(yù)案生成基礎(chǔ)，盡可能延長預(yù)案的效用期；② 為降低應(yīng)急環(huán)境的未知性，預(yù)案編制組須在風險評價和資源調(diào)查基礎(chǔ)上，預(yù)測風險發(fā)展趨勢，評估災(zāi)后應(yīng)急資源折損情況，并估算災(zāi)后恢復(fù)的資源需求；③ 在預(yù)案生成的科學(xué)化、標準化方面，通過產(chǎn)品定位分析，明確預(yù)案的使用主體、業(yè)務(wù)需求、資源優(yōu)勢、功能設(shè)置、驗收準則、編制計劃等一系列問題，保證預(yù)案開發(fā)科學(xué)有序。

完成預(yù)案分析后，人們即可按照功能開發(fā)、交互設(shè)計、支撐體系和形式設(shè)計等4個環(huán)節(jié)步驟進行預(yù)案開發(fā)。第1步“預(yù)案功能開發(fā)”，主要體現(xiàn)為應(yīng)急機制設(shè)計，通過一系列理論模型和技術(shù)手段，固定預(yù)案分析中預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建、信息發(fā)布等[12]功能。第2步“預(yù)案交互設(shè)計”，主要是根據(jù)預(yù)案用戶的行為習(xí)慣與情感偏好來設(shè)計預(yù)案運行體系，該環(huán)節(jié)的主要任務(wù)是組織體系設(shè)計。以大部門制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)職能型組織結(jié)構(gòu)，在應(yīng)急管理中具有責任明確、調(diào)度迅速等優(yōu)勢，但同時存在著部門之間溝通不足、職能交叉、效益較差等弊端。有研究認為，任務(wù)型組織結(jié)構(gòu)能較好解決應(yīng)急中的溝通與協(xié)作問題，并可大幅提升應(yīng)急工作“目標”與“效率”的匹配。實際情況是，應(yīng)急資源往往儲備在常設(shè)機構(gòu)，臨時組建的任務(wù)型組織很難充分協(xié)調(diào)和保障資源，且固有知識產(chǎn)權(quán)與稀缺資源很難在任務(wù)型組織中充分共享。因此，我們建議采用交互式設(shè)計，將兩種形式有效結(jié)合起來，以應(yīng)急指揮系統(tǒng)為二者的銜接點，實現(xiàn)緊急狀態(tài)下的業(yè)務(wù)重組與組織聯(lián)合。第3步“預(yù)案支撐體系”，它是對預(yù)案功能運行通道的保障性設(shè)計，如國家現(xiàn)行應(yīng)急預(yù)案就是從應(yīng)急隊伍、指揮平臺、物資資金等6個方面進行支撐體系設(shè)計的[7]。面對復(fù)雜的巨災(zāi)風險，技術(shù)支撐對提高災(zāi)害應(yīng)對效能具有重要價值，然而目前各行各級各類預(yù)案對此卻較少提及。從玉樹地震到蘆山地震，我國政府在應(yīng)對巨災(zāi)的資源調(diào)度與籌集方面顯示出強大的優(yōu)勢，但在應(yīng)急資源使用效率方面卻出現(xiàn)災(zāi)區(qū)資源分配不均和相對過剩等問題。由此可見，加強公共安全(應(yīng)急)科學(xué)技術(shù)研究與成果轉(zhuǎn)化，對破解當前應(yīng)急工作困境和現(xiàn)實難題、提升應(yīng)急效率具有重大現(xiàn)實意義。第4步“預(yù)案形式設(shè)計”，它要求對預(yù)案的輸出形式進行規(guī)范和優(yōu)化。從本質(zhì)上講，應(yīng)急預(yù)案是一套管理方案，如何將該方案以具象化的形式呈現(xiàn)給用戶，是預(yù)案開發(fā)最重要的一環(huán)。預(yù)案形式代表著應(yīng)急方案的信息源，其優(yōu)劣關(guān)系著預(yù)案的價值體現(xiàn)。預(yù)案形式設(shè)計包括兩部分內(nèi)容：① 對預(yù)案文本進行加工和整理，使結(jié)構(gòu)和內(nèi)容更加規(guī)范；② 在人員培訓(xùn)、預(yù)案存儲和使用形式等方面進行設(shè)計。當前扎實推進的以應(yīng)急管理信息化為導(dǎo)向的預(yù)案數(shù)字化管理和應(yīng)急指揮平臺建設(shè)等，也都要求在預(yù)案設(shè)計環(huán)節(jié)預(yù)留接口。

3.2以“理論-邏輯-效果”為核心進行預(yù)案測試

預(yù)案測試期強調(diào)，在預(yù)案功能成熟前，獨立測試組對預(yù)案的可靠性、先進性、適用性進行檢測，對發(fā)現(xiàn)的問題進行解釋并遴選解決方案，該階段重點工作包括三項：① 在預(yù)案編寫完成后，組織內(nèi)部評議和同行評審，測試重點放在預(yù)案結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的規(guī)范性、合理性上；② 預(yù)案發(fā)布前，從技術(shù)層面通過邏輯推理，在時間邏輯、空間邏輯、知識邏輯、法律邏輯等方面對應(yīng)急處置過程進行模擬測試，預(yù)案簽發(fā)單位參考測試報告結(jié)論，決定是否發(fā)布該預(yù)案；③ 預(yù)案發(fā)布后，主要對預(yù)案的可操作性進行測試，通過考察預(yù)案的運行情況，對預(yù)案功能完備性、運行穩(wěn)定性、結(jié)果可靠性等宏觀層面進行測試。

應(yīng)急預(yù)案可以抽象為一個用于處理突發(fā)事件的特殊工作系統(tǒng)，對預(yù)案的可靠性測試可以從內(nèi)容測試、流程測試、效果測試等3個方面進行。

預(yù)案內(nèi)容測試，主要采取內(nèi)部評審和同行評審，測試重點是就預(yù)案內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的完整性、準確性、實用性、可讀性、合法性、兼容性等進行檢測，目前國內(nèi)對于預(yù)案的評估研究和實踐也多集中在這一層面[13-14]。

預(yù)案流程測試，是指測試員對預(yù)案給定突發(fā)事件情景后，模擬整個應(yīng)急體系的行動流程，將最終效果與應(yīng)急目標進行比對，查找預(yù)案存在的漏洞和缺口。這一類型主要運用邏輯推理方法，從時間邏輯、空間邏輯、知識邏輯、法律邏輯等方面對應(yīng)急處置過程進行模擬測試[15]。

預(yù)案效果測試，其目標是了解在投入使用后預(yù)案用戶的信息反饋情況，根據(jù)使用者“好”、“壞”或“哪方面存在問題”等概念性判斷生成評價報告，這也是評價預(yù)案編制組工作績效的重要依據(jù)。目前，預(yù)案效果測試主要通過應(yīng)急演練和突發(fā)事件處置效果評價來完成。

3.3以用戶反饋為驅(qū)動進行預(yù)案推廣

成功的預(yù)案推廣能夠在較大范圍內(nèi)開展標準化應(yīng)急宣教，使社會形成較為統(tǒng)一的應(yīng)急思想認知和行為準則，這既有利于緊急狀態(tài)下社會秩序的穩(wěn)定，保障應(yīng)急救援工作的有效開展。

根據(jù)預(yù)案推廣期特點，認為該階段的核心內(nèi)容包括預(yù)案推廣與漏洞更新兩方面：① 管理部門通過科普、宣講、培訓(xùn)和演練等形式進行預(yù)案推廣，盡可能地解答公眾疑惑，了解公眾回應(yīng)信息。應(yīng)急知識宣講和組織實施演練，是進行預(yù)案推廣的兩種行之有效的方式；② 重視預(yù)案用戶的信息反饋，加強對反饋信息的分析、整理和匯編，根據(jù)用戶意見對預(yù)案進行友好的、人性化的修訂。

圖4給出了預(yù)案推廣期管理模型，圖中決策組人員構(gòu)成方面，除政府實務(wù)部門的管理者外，還須吸收群眾代表、企業(yè)代表、一線應(yīng)急者等預(yù)案受眾，多元化的組織結(jié)構(gòu)能夠更全面地檢驗預(yù)案的適用性。在預(yù)案推廣期，修訂組須及時對用戶反饋信息進行分析，針對出現(xiàn)的新問題快速形成修訂方案，經(jīng)決策組研究后形成決議，對原有預(yù)案進行擴充、刪減、合并、拆分等修訂，隨著修訂結(jié)果的發(fā)布，預(yù)案自動進入下一個測試周期。該模型能夠?qū)㈩A(yù)案推廣與預(yù)案功能完善相結(jié)合，避免推廣期用戶滿意度劇烈震蕩，有利于加快預(yù)案推廣速度。

圖4　預(yù)案推廣期管理模型

3.4以智能化為導(dǎo)向進行預(yù)案整合

結(jié)合預(yù)案整合期特征，認為整合期預(yù)案管理主要應(yīng)從3個方面入手：① 管理者根據(jù)當前的應(yīng)急需求，對現(xiàn)有的專項/單項預(yù)案進行提取與整合，從而解決綜合性突發(fā)事件；② 在預(yù)案管理者引導(dǎo)下，實現(xiàn)預(yù)案自我完善，使預(yù)案向著流程化、信息化與集成化方向發(fā)展；③ 有條件的地區(qū)或部門，可以建立應(yīng)急管理系統(tǒng)，利用系統(tǒng)平臺來處理分散的應(yīng)急模塊之間的銜接，及時有效地解決綜合性突發(fā)狀況。

在此，我們利用MART模型[16]，從預(yù)案涉及的管理組織(Management)、應(yīng)急業(yè)務(wù)(Application)、應(yīng)急資源(Resources)、應(yīng)急技術(shù)(Technology)等4個層面初步搭建了預(yù)案穩(wěn)定期管理模型(圖5)。管理組織(M)是整個預(yù)案的最高層，它規(guī)定了應(yīng)急預(yù)案的管理范圍與組織結(jié)構(gòu)，其設(shè)計是應(yīng)急秩序的最核心部分，應(yīng)急業(yè)務(wù)(A)、應(yīng)急資源(R)、應(yīng)急技術(shù)(T)都必須與管理組織相匹配。應(yīng)急組織層的職能范圍決定了應(yīng)急業(yè)務(wù)層的業(yè)務(wù)范圍與類型，而應(yīng)急業(yè)務(wù)層是除管理層之外最重要的部分。應(yīng)急業(yè)務(wù)產(chǎn)生了相應(yīng)的資源需求和技術(shù)服務(wù)，應(yīng)急資源是整個應(yīng)急業(yè)務(wù)得以實現(xiàn)的物質(zhì)性保障，整個系統(tǒng)中應(yīng)急技術(shù)處于輔助性地位。

圖5　基于MART的預(yù)案穩(wěn)定期管理模型

預(yù)案穩(wěn)定期MART動態(tài)模型(圖5)中，柱狀體表示對象，雙向?qū)嵕€表示穩(wěn)定關(guān)系，雙向虛線表示不穩(wěn)定關(guān)系。t1時刻，各對象關(guān)系保持穩(wěn)定狀態(tài)；t2時刻，管理組織、應(yīng)急業(yè)務(wù)或應(yīng)急技術(shù)三者中任何一項發(fā)生變化，都將造成對象之間關(guān)系失穩(wěn)，從而導(dǎo)致相關(guān)對象發(fā)生變化；t3時刻，各對象之間逐漸形成新的關(guān)系，并達到穩(wěn)定狀態(tài)，這一動態(tài)過程將伴隨著預(yù)案的穩(wěn)定期循環(huán)往復(fù)。需要特別指出的是，對象之間的關(guān)系失穩(wěn)與重構(gòu)過程，視對象層級不同其表現(xiàn)形式也有差異，具體表現(xiàn)為：由上層對象引起的關(guān)系失穩(wěn)，既可以是對應(yīng)關(guān)系的結(jié)構(gòu)失穩(wěn)，也可以是效率和規(guī)模失穩(wěn)；而下層對象引起的關(guān)系失穩(wěn)，只表現(xiàn)為效率和規(guī)模失穩(wěn)，不影響對應(yīng)結(jié)構(gòu)。以t2時刻的“應(yīng)急業(yè)務(wù)”和“應(yīng)急資源”關(guān)系失穩(wěn)為例：若應(yīng)急業(yè)務(wù)內(nèi)容變化引起關(guān)系失穩(wěn)，其表現(xiàn)可能是應(yīng)急資源品種、規(guī)格等本質(zhì)性變化，也可能是應(yīng)急資源數(shù)量、分布等外在變化；若應(yīng)急資源變化引起關(guān)系失穩(wěn)，則一般不會對應(yīng)急業(yè)務(wù)的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生根本影響，多數(shù)情況下只影響應(yīng)急業(yè)務(wù)的效率、規(guī)模和范圍等。

3.5以應(yīng)急業(yè)務(wù)不間斷為目標進行預(yù)案升級

如果說應(yīng)急預(yù)案是針對常態(tài)環(huán)境失效建立的“第一級保險機制”，那么預(yù)案升級管理就是針對預(yù)案失效的“第二級保障機制”。二者都是為了降低環(huán)境對應(yīng)急業(yè)務(wù)的干擾，保證應(yīng)急工作持續(xù)運行。從預(yù)案升級期特點看，該階段主要解決兩個問題：① “無指令”狀態(tài)下應(yīng)急業(yè)務(wù)部門如何采取行動；② 指揮部門在預(yù)案失效狀況下如何實現(xiàn)科學(xué)決策，并快速形成一套臨時方案以解決當前面臨的緊急狀態(tài)。為避免升級期各組織之間因缺少規(guī)制而發(fā)生業(yè)務(wù)混亂的情況，預(yù)案所涉及應(yīng)急機構(gòu)和組織可依經(jīng)驗達成小范圍協(xié)議或約定，包括：明確預(yù)案失效狀況下如何確立臨時領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與決策權(quán)，應(yīng)急業(yè)務(wù)部門在失去指揮時的行動權(quán)限，以及各類應(yīng)急隊伍和應(yīng)急資源的緊急調(diào)度程序等。

除解決應(yīng)急秩序問題之外，升級期還需保障臨時決策的科學(xué)性，即必須有較為完善的專家智庫和信息庫做保障?？梢哉f，升級期的突發(fā)事件處置能力，主要決定于智庫和信息庫的完備性。當致使預(yù)案失效的突發(fā)事件趨于穩(wěn)定時，這一過程中產(chǎn)生的信息又將被錄入信息庫，成為今后預(yù)案管理的依據(jù)。

4結(jié)論

全面提升應(yīng)急預(yù)案管理能力，對于保障預(yù)案正常運行，發(fā)揮預(yù)案在突發(fā)事件應(yīng)對中的核心作用具有重要意義。本文立足應(yīng)急預(yù)案的公共產(chǎn)品屬性，借助產(chǎn)品管理生命周期理論，通過分析總結(jié)預(yù)案管理業(yè)務(wù)的各階段特征，初步構(gòu)建了應(yīng)急預(yù)案生命周期管理框架，即：預(yù)案設(shè)計期以產(chǎn)品分析為管理主線，測試期從多層次入手，推廣期以用戶反饋信息為工作導(dǎo)向，整合期注重系統(tǒng)化與智能化，最后對可能出現(xiàn)的升級期進行“業(yè)務(wù)權(quán)限”與“輔助決策”的雙層保障。該模式以產(chǎn)品管理思想從時間維上對預(yù)案管理過程進行梳理，基本實現(xiàn)了預(yù)案管理“階段管理、各有側(cè)重”的目標，對新啟動《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》的具體執(zhí)行有一定借鑒價值。

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Emergency Plan life-cycle ManagementViewed from Public Goods

Zhang Xiaobing1, 2, Wang Jianfei1, Xie Yubin1, Li Wei3and Liu Jun4

(1.SafetyandEmergencyManagementResearchCenterofHPU,Jiaozuo454003,China; 2.Emergency

ManagementSchool,HenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454003,China; 3.JiaozuoEnvironmentalMonitoring

Station,Jiaozuo454002,China; 4.JiaozuoEnvironmentalInformationCenter,Jiaozuo454002,China)

Abstract:According to evaluation results from China Earthquake Administration for special earthquake emergency plans in key provinces and cities, management of the current plans has problems as lack of system, chaos institutions and so on, which need to be studied and solved. Based on public goods property of emergency plan, and combined with Product Life-Cycle Theory, plan management process is divided into five stages as designing period, testing period, popularizing period, integrating period and upgrading period. After analyzing the property differences and management needs of each stage, the distribution pattern of plan-management tasks in time dimension is revealed, and a management framework for life cycle of plans is initially constructed. The framework is a realistic thinking and combing of plan management practice, and has a reference value for specific operating and implementating of the newly started Regulations on Management on Emergency Plans of Sudden Events.

Key words:emergency plan; public goods; life-cycle; framework

doi:10.3969/j.issn.1000-811X.2015.02.032

中圖分類號：X43

文獻標志碼：A

文章編號：1000-811X(2015)02-0162-05

作者簡介：張小兵(1978-), 男, 陜西寶雞人, 博士，副教授，主要從事公共安全(應(yīng)急)技術(shù)與管理研究.E-mail: xiaobingzhang@hpu.edu.cn

基金項目：國家自然科學(xué)基金(71103058); 河南省教改研究項目(2014SJGLX171); 河南理工大學(xué)教改研究項目(2013JG017)

收稿日期:2014-10-22修回日期: 2014-11-26