地方政府性債務(wù)審計常態(tài)化機制建設(shè)研究

李王景娜+郭強華+項陽芷

【摘 要】本文針對2011與2013年兩次全國性地方政府性債務(wù)審計出現(xiàn)的問題，提出了建立地方政府性債務(wù)審計常態(tài)化機制的必要性，論述了地方政府性債務(wù)審計常態(tài)化機制建設(shè)的十大任務(wù)。

【關(guān)鍵詞】地方政府性債務(wù)審計;常態(tài)化;機制建設(shè)

《審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》（2011）提出：“將地方政府性債務(wù)審計提升到動態(tài)化、常態(tài)化的審計監(jiān)督的層面上”。但截至目前，如何“對地方政府性債務(wù)實行常態(tài)化審計監(jiān)督”，審計署并沒有具體措施，尚處動議階段?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）是國務(wù)院關(guān)于全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的首次發(fā)文，標志著我國地方政府性債務(wù)管理的制度框架已基本建成，但并未明確表述以建立常態(tài)化機制的方式，對地方政府性債務(wù)進行規(guī)范管理。筆者基于審計署公開發(fā)布的兩次審計摸底情況，分析當前地方政府性債務(wù)審計存在的問題，探索構(gòu)建地方政府性債務(wù)審計常態(tài)化機制及保障措施。

一、兩次全國地方政府性債務(wù)審計問題

根據(jù)中央和國務(wù)院部署，國家審計署分別于2011年、2013年對全國地方政府性債務(wù)進行兩次大規(guī)模突擊性審計（以下簡稱“突擊性審計”），大致摸清了全國地方債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與類型，反映了政府債務(wù)管理中存在的問題，提出了完善地方債務(wù)管理的對策建議。然而，前后兩次審計帶來以下三點問題。

1.審計真實有折扣。

審計署的兩次突擊性審計都是在事先通知的情形下展開，地方債務(wù)負擔沉重的政府相關(guān)部門可能在審計臨近時修飾相關(guān)數(shù)據(jù)，或者在向?qū)徲嬀稚陥蟮臄?shù)據(jù)中存在遺漏、不真實嫌疑。加之統(tǒng)計口徑不一致，影響了審計數(shù)據(jù)的真實性和審計結(jié)果的準確性。

2.審計質(zhì)量難保證。

突擊性審計任務(wù)重、時間緊，審計過程往往是機械性核對、統(tǒng)計數(shù)據(jù)，難以兼顧地方債務(wù)深層次問題，不能因地制宜提出有針對性建議，影響了審計建議質(zhì)量。此外，地方政府性債務(wù)牽涉財政、金融、行政事業(yè)單位、投資項目等各種的行業(yè)和領(lǐng)域，綜合性強、覆蓋面廣，對于不同行業(yè)項目的評估方法也不盡相同。高專業(yè)性要求使得審計人員能力有時未能匹配，導(dǎo)致審計重要性水平的確定和風險評估工作無法到位，也影響了地方債務(wù)審計質(zhì)量。

3.審計工作超負荷。

突擊性審計給審計部門帶來了極大壓力，要在短時間內(nèi)高強度、大范圍完成摸排工作，不僅打亂已安排好的審計工作，而且極度透支審計人員的精力。兩次大規(guī)模審計都面臨人力資源緊張的尷尬問題，以某省審計廳為例，該省審計系統(tǒng)人員約3 000人，統(tǒng)籌之后突擊性審計人員缺口還高達800人。為此，省審計廳從內(nèi)部審計協(xié)會抽調(diào)內(nèi)審人員，以及相關(guān)注冊會計師協(xié)助，不僅加大了審計成本，而且因為內(nèi)審、注冊會計師審計準則不同，有可能造成審計結(jié)論的差異影響審計質(zhì)量。

二、為什么要建立地方政府性債務(wù)審計常態(tài)化機制

綜上所述，突擊性審計并不能滿足日益復(fù)雜的地方政府性債務(wù)管理的需求?！独R審計規(guī)定指導(dǎo)方針宣言》（INTOSAI）指出：“審計其本身并不是終點，而是管理體制中不可或缺的組成部分。這一管理體制的目的在于及早披露偏離公共標準的行為和違反財務(wù)管理的合法性、效率性、效果性和經(jīng)濟性原則的現(xiàn)象，以便采取相應(yīng)的糾正性措施，追究責任人責任，進行賠償;或者事先采取措施防止這種違法、違規(guī)、違反原則的行為的發(fā)生—或者至少使上述行為更加困難。”地方債務(wù)審計常態(tài)化機制的特點能夠有效彌補突擊性審計的不足，從而達到科學(xué)管理地方政府性債務(wù)的目的。

1.債務(wù)數(shù)據(jù)采集常態(tài)化，及時摸清地方債務(wù)家底。

地方政府性債務(wù)審計常態(tài)化機制具有債務(wù)數(shù)據(jù)采集常態(tài)化的特點：（1）各級政府債務(wù)審計小組在本級政府日常舉債活動中，第一時間確認、核實、記錄并加強對原始數(shù)據(jù)的監(jiān)管，避免債務(wù)數(shù)據(jù)在由下至上的匯報過程中被隨意篡改、調(diào)整。由此確保原始數(shù)據(jù)的時效性、真實性和完整性。（2）動態(tài)更新數(shù)據(jù)庫，可以查詢?nèi)魏卧路?、年份的債?wù)數(shù)據(jù)，并將當下的債務(wù)數(shù)據(jù)與以往數(shù)據(jù)交叉對比，可以及時了解債務(wù)的存量和增量，從而對債務(wù)的總體發(fā)展趨勢有更加動態(tài)的了解和預(yù)測。（3）對日常的每一次債務(wù)數(shù)據(jù)進行細致且有效的分類，設(shè)立債務(wù)種類、債務(wù)資金來源、承擔償債責任的部門等多個門類，從而加強對債務(wù)數(shù)據(jù)的匯總、分類，便于摸清債務(wù)結(jié)構(gòu)。

2.提升債務(wù)審計質(zhì)量，防范財政金融風險。

地方政府性債務(wù)審計常態(tài)化后，地方政府審計人員可利用對當?shù)刎斦A(yù)算執(zhí)行審計掌握情況，將地方政府債務(wù)管理納入預(yù)算審計，建立地方政府債務(wù)常態(tài)化審計風險預(yù)警措施，完善地方政府性債務(wù)管理制度，提高政府財政運行透明度，防范財政金融風險。

3.規(guī)范官員舉債行為，加強審計問責力度。

地方政府性債務(wù)與地方政府官員盲目上項目、搞政績工程有關(guān)。地方政府性債務(wù)審計常態(tài)化機制建設(shè)，將干部經(jīng)濟責任審計與地方債務(wù)相結(jié)合，強化對地方官員的“債務(wù)問責”，給國家利益造成重大損失的，損害群眾利益造成惡劣影響的，造成資源嚴重浪費的，造成生態(tài)嚴重破壞的，盲目舉債留下一攤子爛賬的，建議組織部門給予組織處理或黨紀政紀處分，已經(jīng)離任的也要追究責任。

三、地方政府性債務(wù)審計常態(tài)化機制建設(shè)的十大任務(wù)

1.建立中央政府主導(dǎo)，地方政府分級監(jiān)管，審計監(jiān)督的組織領(lǐng)導(dǎo)機制。

我國正處于逐步完善社會主義市場經(jīng)濟的過程中，加強宏觀調(diào)控和依靠市場調(diào)節(jié)兩者缺一不可。當前我們還不可能完全依靠市場力量來約束地方政府債務(wù)，中央政府必須進行較為嚴格的地方政府債務(wù)管理，這是穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、保障經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的必要舉措。國際經(jīng)驗表明， 地方政府債務(wù)風險的出現(xiàn)無不與政府間財政關(guān)系的制度設(shè)計密切相關(guān)。為有效監(jiān)管地方政府舉債行為，世界上絕大部分國家都在中央層次建立了地方政府債務(wù)管理機構(gòu)。因此，必須構(gòu)建中央政府主導(dǎo)，地方政府分級監(jiān)管，審計具體操作的組織領(lǐng)導(dǎo)機制。為了提高政府對債務(wù)的統(tǒng)籌能力，建立由政府牽頭成員單位包括財政、審計、發(fā)改、國土、國資、人民銀行和銀監(jiān)等部門，形式為“每月一報”的地方債務(wù)審計工作會商制度，對債務(wù)融資需求、土地出讓情況、存量資產(chǎn)盤活、債務(wù)計劃安排、建設(shè)資金分配等方面進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)控，確保地方政府性債務(wù)資金借得對、用得好、還得起，全面提高政府債務(wù)管理水平。

2.建立財政預(yù)算執(zhí)行審計覆蓋地方政府性債務(wù)審計機制。

建立財政預(yù)算執(zhí)行審計覆蓋地方政府性債務(wù)審計機制，是指將地方政府性債務(wù)預(yù)算作為預(yù)算執(zhí)行審計的一項重要內(nèi)容，納入財政預(yù)算監(jiān)督范圍。具體而言，在年度預(yù)算執(zhí)行審計過程中將政府債務(wù)預(yù)算編制、調(diào)整以及執(zhí)行情況也納入審計機關(guān)的審計范圍，審查分析財政部門債務(wù)管理情況，從而控制債務(wù)規(guī)模、防止債務(wù)風險。優(yōu)點是：（1）將地方債務(wù)作為財政收入的一個組成部分，使債務(wù)審計逐漸向政府性資金審計轉(zhuǎn)型。（2）便于了解區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的特點、重大項目及各部門預(yù)算執(zhí)行的薄弱環(huán)節(jié)。而這些薄弱環(huán)節(jié)往往是債務(wù)資金易發(fā)生問題的關(guān)鍵點。

3.建立地方政府性債務(wù)審計年度必審制度。

為了加強對地方債務(wù)的審計監(jiān)督，防范債務(wù)風險，建議出臺《地方政府債務(wù)審計監(jiān)督管理辦法》。該辦法將規(guī)定對隱性債務(wù)包括地方政府擔保債務(wù)、擔保的外債、地方金融機構(gòu)的呆壞賬、社會保障資金缺口等，在出現(xiàn)金融機構(gòu)清算等情況時地方政府將承擔資產(chǎn)損失實行必審制度，相關(guān)主管部門以及其他有關(guān)單位和個人要積極配合、協(xié)助審計機關(guān)開展地方債務(wù)的審計監(jiān)督工作;審計機關(guān)依照相關(guān)法律法規(guī)，對地方政府性債務(wù)項目資金準備階段、項目實施階段、項目竣工決（結(jié)）算的真實性、合法性、效益性進行審計監(jiān)督。

4.建立地方政府性債務(wù)審計結(jié)果人大報告制度。

經(jīng)過地方人大常委會表決，通過修正地方《關(guān)于加強預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，要求地方審計機關(guān)將政府性債務(wù)納入審計報告內(nèi)容，每年必須向地方人大常委會報告，以增強人大對財經(jīng)工作的監(jiān)督、促進政府加強財政風險控制。不僅定期要向人大報告，還要把審計結(jié)果及人大審議情況及時向社會公布，積極呼應(yīng)人民群眾和人大代表對地方債務(wù)的關(guān)注，加強社會監(jiān)督。

5.建立地方主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責任延伸地方債務(wù)審計制度。

經(jīng)濟責任審計要按照中央組織部《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》（2013.12）要求，把政府性債務(wù)狀況作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責任審計的重要內(nèi)容，加強審計監(jiān)督。必須特別關(guān)注地方主要領(lǐng)導(dǎo)主持工作下地方政府性債務(wù)情況，關(guān)注地方政府性債務(wù)、財政資金用于過度超前建設(shè)和形象工程等問題，著重審查領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的舉債決策、任期內(nèi)形成的債務(wù)以及對債務(wù)的管理。將地方政府性債務(wù)審計納入經(jīng)濟責任審計環(huán)節(jié)，是以強化問責、規(guī)范舉債責任人為目標。審計機關(guān)應(yīng)將舉債責任明確到具體單位、責任組和責任人，通過比較經(jīng)濟增長與債務(wù)的動態(tài)相關(guān)性，分析相關(guān)政府的償債能力（運用債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率和借新還舊償債率等指標），對相關(guān)責任人起到督促、建議和警示作用。對于盲目舉債造成重大損失，管理缺失造成債務(wù)回收困難，擠挪用和貪污，債務(wù)逃避和惡意拖欠還債的行為，要嚴肅追究有關(guān)人員的責任，加強其債務(wù)風險意識與相應(yīng)的責任意識。

6.建立地方政府性債務(wù)審計與投資項目審計相結(jié)合機制。

地方政府性債務(wù)審計與政府投資項目審計相結(jié)合，主要是關(guān)注債務(wù)資金的項目投資方向，尤其是對債務(wù)資金投資的重點項目進行跟蹤審計監(jiān)督，加大項目績效審計綜合分析力度。從項目立項、建設(shè)竣工到運營管理及還貸情況等幾個方面評估項目的經(jīng)營能力、盈利能力、持續(xù)還款能力和再融資能力，提高資金使用效益。此外，要嚴厲查處項目建設(shè)過程中的尋租和腐敗行為，及時預(yù)防債務(wù)資金使用管理中可能出現(xiàn)的各種問題，防止資金被違規(guī)擠占挪用或揮霍浪費，確保資金安全，保障政府償債能力。

7.建立地方政府性債務(wù)審計與金融審計相結(jié)合機制。

金融審計重點關(guān)注金融機構(gòu)在貸款過程中的風險問題，尤其是以固定資產(chǎn)為擔保的貸款流程、標準、放貸、貸款資金運用情況等后續(xù)貸款追蹤管理，確保資金運用的效益性，為金融機構(gòu)降低風險。將債務(wù)審計與金融審計相結(jié)合，金融審計時重點審查政府向金融機構(gòu)融資后，是否將資金運用于實體經(jīng)濟發(fā)展，是否滿足經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，是否具有效益等。由于政府性債務(wù)通常是巨額資金，對大額貸款的管理控制，有助于合理控制信貸資金的杠桿率，推動貸款制度的完善和創(chuàng)新，使政府與金融機構(gòu)都最大程度的降低風險，從而形成良性合作關(guān)系，實現(xiàn)雙贏。

8.建立地方政府性債務(wù)審計風險預(yù)警機制。

建立地方債務(wù)風險審計預(yù)警機制，能對政府債務(wù)相關(guān)信息，如舉債主體、數(shù)額、期限、資金的運用情況、償還情況等政府經(jīng)濟活動進行跟蹤、監(jiān)控，及早發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)危機信號，預(yù)測政府面臨的債務(wù)風險，使政府能在債務(wù)危機初期及時采取有效措施，降低債務(wù)風險。構(gòu)建地方債務(wù)審計預(yù)警機制主要有以下四個要素：一是風險預(yù)警指標體系，作為債務(wù)風險程度判別的基本標準;二是動態(tài)監(jiān)控，根據(jù)地方政府經(jīng)濟形勢變化、政府債務(wù)規(guī)模水平變化等情況，對債務(wù)風險實時評估;三是償債資金來源，確定未來償債資金來源，預(yù)測償債行為對財政資金的需求，形成長期、滾動的債務(wù)償還預(yù)算;四是違約概率，確保政府在債務(wù)風險來臨時能及時做出相應(yīng)措施，以降低影響。

9.建立地方政府性債務(wù)審計四級網(wǎng)絡(luò)機制。

構(gòu)建地方政府性債務(wù)審計四級網(wǎng)絡(luò)機制要求省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府債務(wù)信息網(wǎng)全面覆蓋，各級網(wǎng)絡(luò)間相互協(xié)作、分享信息。建立完備的政府債務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄及基礎(chǔ)債務(wù)信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)從審計系統(tǒng)中獲取、存儲和轉(zhuǎn)換的數(shù)據(jù)集成功能。從長遠來看，地方債務(wù)審計四級網(wǎng)絡(luò)機制的建立對于節(jié)省審計成本、促進審計工作的展開具有長遠效益，尤其是在進行跨項目、跨領(lǐng)域?qū)徲嫊r，能為審計工作打好基礎(chǔ)，為常態(tài)化審計創(chuàng)造條件，實現(xiàn)債務(wù)日常監(jiān)督管理。

10.建立地方政府性債務(wù)審計整改責任制和責任追究機制。

必須落實審計跟蹤回訪制度，整改結(jié)束后，審計部門要對被審計單位的整改情況進行檢查核實，并形成專題報告上報黨委、政府。同時，審計、財政等部門要加強協(xié)調(diào)配合，盯緊審計檢查中發(fā)現(xiàn)的重點問題不放，跟蹤監(jiān)督，確保問題得到解決。對督查中發(fā)現(xiàn)的重大問題，要及時向黨委、政府匯報，督促相關(guān)部門落實，確保各項整改措施落實到位。審計部門要對審計結(jié)論落實情況進行跟蹤督辦，對拒不落實審計整改意見的部門和單位，要依照有關(guān)法律法規(guī)，追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員的責任。

四、建立地方政府性債務(wù)審計常態(tài)化機制的保障措施

1.組織保障。

可將審計主體與審計對象相對應(yīng)，實現(xiàn)扁平化管理，即省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府的債務(wù)各有清晰的審計主體與之對應(yīng)，職責明確，遇到個別情況，實時動態(tài)調(diào)整，有效避免推諉、扯皮，以提高工作效率。同時打破處室界限，加強審計資源整合管理。建議專門成立地方債務(wù)審計領(lǐng)導(dǎo)辦公室，由局副職掛帥，財政審計、經(jīng)濟責任審計、計算機中心等處室組成聯(lián)合部門，并指定財政審計處室具體負責與聯(lián)系，搭建起一個級別高、功能全、范圍廣的組織機構(gòu)。

2.制度保障。

地方政府性債務(wù)常態(tài)化審計作為一項長期且持久的審計工作，必要的制度保障至關(guān)重要。完善信息披露制度可以讓審計監(jiān)督與社會監(jiān)督形成互補：審計監(jiān)督發(fā)現(xiàn)不了的細節(jié)性問題，可以借助社會監(jiān)督來彌補;而社會監(jiān)督發(fā)現(xiàn)不了的專業(yè)性問題，可以通過審計工作完成監(jiān)督。完善信息披露制度就是要讓地方政府性債務(wù)的監(jiān)督和問責以債務(wù)信息透明化為基礎(chǔ)，拓寬國內(nèi)除了年度財務(wù)報告、審計報告以外的其他公開披露渠道，并著重加大預(yù)算信息、財政信息和審計信息的公開力度和頻次?？梢越⑾鄳?yīng)的專門披露網(wǎng)站，將審計過程或?qū)徲嫿Y(jié)果的必要事項、債務(wù)規(guī)模結(jié)構(gòu)以及債務(wù)資金償還等信息進行披露。

3.技術(shù)保障。

一是要建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)獲取機制。缺乏常態(tài)化的數(shù)據(jù)獲取機制制約了常態(tài)化審計獲取全面數(shù)據(jù)，更遑論數(shù)據(jù)分析常態(tài)化。在審計調(diào)查了解階段甚至現(xiàn)場審計時，常常不能獲取理想的全面數(shù)據(jù)。各級政府機關(guān)應(yīng)建立常態(tài)化數(shù)據(jù)獲取機制，在債務(wù)發(fā)生變化的第一時間獲取第一手債務(wù)信息數(shù)據(jù)。這是債務(wù)管理、債務(wù)審計及其他一系列后續(xù)相關(guān)工作得以有效開展的基礎(chǔ)建設(shè)工作，起到地基的關(guān)鍵性作用。二是要建設(shè)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)審計平臺。在財政改革的不斷深化下，許多政府機關(guān)已陸續(xù)建立數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)審計平臺。比如，財政系統(tǒng)的“金財工程”，實現(xiàn)了與機關(guān)事業(yè)單位會計結(jié)算中心之間的聯(lián)網(wǎng)，對數(shù)據(jù)進行有效整合，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的審計數(shù)據(jù)綜合分析系統(tǒng)，為政府性資金審計提供了有利支撐。以此為參考，地方政府性債務(wù)審計也可利用數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)審計平臺的建設(shè)，在各級政府機關(guān)、事業(yè)單位、融資平臺間實現(xiàn)債務(wù)資金數(shù)據(jù)聯(lián)動，在日常統(tǒng)計債務(wù)的借、投、還等環(huán)節(jié)形成聯(lián)動、匹配的數(shù)據(jù)儲備，為審計工作的展開提供有效的數(shù)據(jù)支持平臺。

4.人才保障。

構(gòu)建地方債務(wù)審計人才建設(shè)和培訓(xùn)機制尤為重要。可按培訓(xùn)對象分為短期日常培訓(xùn)和長期計劃培訓(xùn)兩種。（1）短期日常培訓(xùn)包括每周（具體頻率可以依據(jù)各地政府培訓(xùn)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和審計業(yè)務(wù)復(fù)雜度而定）開設(shè)債務(wù)審計培訓(xùn)課程，主要面向一般的審計人員，除了對其專業(yè)技能進行升級，還要提高他們的學(xué)習能力、溝通能力和團隊合作能力，幫助審計人員開放心態(tài)，自覺將個體融入整個團隊中。（2）長期計劃培訓(xùn)以培養(yǎng)高層次管理人員為主，制定審計師三年培訓(xùn)發(fā)展計劃，提高其溝通協(xié)調(diào)能力、管理能力以及處理復(fù)雜問題的能力。充分加強管理人員的管理知識和研究成果的學(xué)習，積極主動地運用到實踐中，不斷提高在復(fù)雜組織系統(tǒng)中的指揮領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作戰(zhàn)的能力。

········參考文獻·····················

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（作者單位：寧波大學(xué)商學(xué)院、

中國銀行浙江省分行蕭山支行）