契約精神與友善制度：善治視角下新型政社關(guān)系的構(gòu)建

高　麗，趙　環(huán)

(華東理工大學(xué) 社會工作系，上海 200237)

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契約精神與友善制度：善治視角下新型政社關(guān)系的構(gòu)建

高麗，趙環(huán)

(華東理工大學(xué) 社會工作系，上海 200237)

政社之間何以建立起一種獨(dú)立平等、互信互助的合作關(guān)系，以促進(jìn)政府購買服務(wù)政策預(yù)期成效的達(dá)成和社會需求的因應(yīng)，乃是當(dāng)前新型政社關(guān)系建構(gòu)的核心議題。針對當(dāng)前政府購買社會服務(wù)中政社關(guān)系存在的政社不分、法制真空和互信缺失等多重特征與現(xiàn)實(shí)困境，本文引入善治理論作為替代性分析視角，從體制再造、依法治理與合作治理三個(gè)維度構(gòu)建了新型政社關(guān)系建構(gòu)的分析框架，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地引入契約精神與友善制度作為構(gòu)建新型政社關(guān)系的核心要素，以探索實(shí)現(xiàn)剛?cè)岵?jì)新型關(guān)系的策略化路徑。

善治；契約精神；友善制度；政府購買服務(wù)；新型政社關(guān)系

當(dāng)前，世界各國都在探索善治模式下的社會治理創(chuàng)新機(jī)制及其路徑，以完善對公共事務(wù)的管理與服務(wù)，構(gòu)建良好的政社關(guān)系，以期實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)。而追求國家治理現(xiàn)代化應(yīng)將善治作為其理想模式并作相應(yīng)的制度安排[1]。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，加快轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會治理、建設(shè)服務(wù)型政府是當(dāng)前政府改革的重中之重，也是探索國家治理現(xiàn)代化的一種積極嘗試。在各級地方政府改革與創(chuàng)新過程中，成效最為顯著的是政府購買服務(wù)制度的實(shí)踐與創(chuàng)新。政府購買服務(wù)是現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建新型政社關(guān)系的必然要求，也是激發(fā)社會組織活力、提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要抓手。由于政府購買服務(wù)在我國尚屬于新生事物，在購買過程中面臨著諸多問題，其中政社之間如何建立起一種友善平等、守約互信的合作關(guān)系，以促進(jìn)政府購買服務(wù)成效達(dá)致預(yù)期目標(biāo)，有效回應(yīng)社會需求，乃是新型政社關(guān)系建構(gòu)的核心議題之一。本文試圖就政府購買服務(wù)實(shí)踐中政社關(guān)系的互動邏輯、經(jīng)驗(yàn)反思、視角創(chuàng)新以及策略化路徑進(jìn)行闡釋。

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。這是第一次將“政府購買服務(wù)”寫入黨的文件中，并要求以合同、委托等方式向社會力量購買服務(wù)。同時(shí)還強(qiáng)調(diào)要“正確處理政府和社會之間的關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)”。這無疑彰顯了當(dāng)前黨和政府對理順政社關(guān)系、激發(fā)社會組織活力的強(qiáng)烈訴求與高度重視。在我國，政府運(yùn)用財(cái)政資金以市場化、契約化的形式向社會組織購買公共服務(wù)，其勃興的背后不僅有著經(jīng)濟(jì)改革深化的歷史動因，亦有著社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的時(shí)代需求。從現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究來看，不少學(xué)者已從公共管理學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等多個(gè)角度對政府購買服務(wù)的必要性展開了論述。有學(xué)者認(rèn)為，目前政府與社會組織建立的是依附性互動模式，要達(dá)到自主性互動，就是要?jiǎng)?chuàng)新現(xiàn)有購買模式，建立完善的招投標(biāo)制度[2]。也有學(xué)者指出，政府通過向社會組織購買社會服務(wù)，有助于推進(jìn)政府社會職能的轉(zhuǎn)變，深化政社分工與合作機(jī)制，改善公共服務(wù)模式，并通過這些服務(wù)實(shí)現(xiàn)社會管理和社會的再組織化目標(biāo)[3]。

然而，目前我國政府向社會組織購買服務(wù)的實(shí)踐尚處于起步階段，雖然近年來已取得初步成效，但在購買過程中仍存在一系列問題，譬如缺乏相應(yīng)的法律制度保障，購買資金尚未納入政府公共財(cái)政預(yù)算，購買流程不規(guī)范，未建立有效的監(jiān)督評估體系，政府與社會組織間合作關(guān)系不穩(wěn)定等。更為重要的是，越來越多的研究者和政策實(shí)踐者發(fā)現(xiàn)，政府購買服務(wù)的制度實(shí)踐并未兌現(xiàn)其“政社分開”的理想承諾。呂納等人從雙向視角出發(fā)，探討了政府和社會組織雙方在購買服務(wù)過程中應(yīng)遵循的行動邏輯、行動策略和互動關(guān)系等，認(rèn)為政府和社會組織的關(guān)系屬于一種策略性選擇建構(gòu)，購買服務(wù)中并未削減政府的權(quán)力，甚至有可能會加劇其滲透力度，真正實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會”的發(fā)展格局仍存在一定困難[4]。有學(xué)者以珠三角B市政府購買服務(wù)實(shí)踐為基礎(chǔ)，分析了當(dāng)前權(quán)力制約關(guān)系下的契約關(guān)系運(yùn)行邏輯，指出政府購買服務(wù)能否達(dá)到政策預(yù)期效果，關(guān)鍵在于能否建立均衡的利益團(tuán)體博弈體制[5]。還有學(xué)者則將政社互動關(guān)系作為切入視角，對比深、滬兩種不同的政府購買服務(wù)實(shí)踐模式，發(fā)現(xiàn)兩地的實(shí)踐雖然按照不同的發(fā)展模式并進(jìn)，但卻呈現(xiàn)出高度相似的共性約束，政社關(guān)系就其根本而言，仍是“政社不分”[6]。

總體上，針對政府購買服務(wù)中政社關(guān)系如何合理建構(gòu)的問題，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要集中于對政府購買服務(wù)中制度、程序、購買主體關(guān)系等方面問題及應(yīng)對策略的探討，以此實(shí)現(xiàn)政府購買服務(wù)的預(yù)期成效，但對在“強(qiáng)政府、弱社會”背景下思考政社之間如何實(shí)現(xiàn)平等合作關(guān)系，以及這種新型政社合作關(guān)系建構(gòu)所需的條件、機(jī)制和路徑等方面較少有學(xué)者涉足。筆者認(rèn)為，從根本上講，導(dǎo)致上述情形的原因在于：以往學(xué)者更多地從公民社會、法團(tuán)主義、國家—社會關(guān)系等理論出發(fā)，對政府購買服務(wù)實(shí)踐中的政社關(guān)系進(jìn)行分析和闡釋，因此，傾向于得出國家與社會之間的權(quán)力張力和利益對立等分析性結(jié)論。以往研究較少從當(dāng)前正在轉(zhuǎn)型中的國家治理理念和理論視角出發(fā)進(jìn)行分析，而近年來，服務(wù)型政府、服務(wù)型政黨建設(shè)的實(shí)踐邏輯，都體現(xiàn)了黨、政府朝著以“善治”為目標(biāo)的方向邁進(jìn)。因此，本文旨在從善治視角出發(fā)，在理論層面，探討如何建構(gòu)并保障政府購買服務(wù)中政社之間的獨(dú)立自主與平等互動關(guān)系的建立；在實(shí)踐操作層面，從政府購買服務(wù)中政社關(guān)系的多重特征與現(xiàn)存問題出發(fā)，提出在善治視角下通過強(qiáng)化契約精神、建構(gòu)友善制度等要素，以推進(jìn)新型政社關(guān)系機(jī)制的生成與鞏固。

二、體制張力與博弈風(fēng)險(xiǎn)：當(dāng)前政府購買服務(wù)中政社關(guān)系的多重特征分析

政府購買服務(wù)作為一種創(chuàng)新性的制度設(shè)置，為政府與社會力量之間合作互助關(guān)系建構(gòu)提供了新的發(fā)展思路?？梢哉f，我國政府購買服務(wù)實(shí)踐與政社關(guān)系建構(gòu)實(shí)際上是一個(gè)互構(gòu)、共建的過程，即政社關(guān)系的轉(zhuǎn)型為政府購買服務(wù)創(chuàng)造了與之相符的體制條件，而政府購買服務(wù)反過來能夠激發(fā)社會組織活力、推動社會組織發(fā)展、擴(kuò)展社會空間的廣度與深度，并不斷重塑政社關(guān)系新架構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)政社合作機(jī)制的深化。雖然在黨和政府的大力支持與持續(xù)推進(jìn)下，我國政府購買服務(wù)的實(shí)踐取得了較為顯著的成效，但目前購買服務(wù)機(jī)制尚處于不完善階段，相應(yīng)的政策制度、法律制度不健全，購買體制機(jī)制有待完善，服務(wù)購買范圍依然受限，政府和社會組織之間的合作關(guān)系仍呈現(xiàn)為一種相互磨合的狀態(tài)，這就直接影響了預(yù)期成效的達(dá)成。同時(shí)，在契約式的公共服務(wù)購買機(jī)制下，政府與社會組織之間能否建立起一種獨(dú)立平等、互信合作、穩(wěn)定持久的合作關(guān)系尚待進(jìn)一步考問。

(一) 政社不分：體制改革中的發(fā)展滯后與矛盾凸顯

在傳統(tǒng)的社會管理機(jī)制中，政府的社會職能存在著嚴(yán)重的越位和缺位現(xiàn)象，使得政府在社會建設(shè)中同時(shí)扮演政策的制定者、實(shí)踐的組織者、服務(wù)項(xiàng)目的提供者和問題的裁判者等多種相互矛盾的角色[7]。當(dāng)前，我國行政體制改革進(jìn)程緩慢，政府職能轉(zhuǎn)變有限，簡政放權(quán)不足，統(tǒng)包統(tǒng)攬的無限政府角色依然未能徹底改變，致使在政府購買服務(wù)領(lǐng)域中，社會組織難以掌握社會建設(shè)資源與相應(yīng)的公共權(quán)力，進(jìn)而缺乏應(yīng)有的發(fā)展活力，“高依賴低自主”成為社會組織的顯著特征，政社平等合作關(guān)系的確立仍然面臨多重阻礙。

不難發(fā)現(xiàn)，我國的政府購買服務(wù)乃是政府主導(dǎo)、社會遵從、外部推動、內(nèi)部相配的產(chǎn)物，但是缺乏像西方那樣比較成熟的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及法制法規(guī)的保障，再加上符合社會發(fā)展潮流的現(xiàn)代社會組織體制尚未建立，大多數(shù)社會組織要么相對弱小，影響力薄弱；要么本身是在政府傾向性幫扶下得以發(fā)展，行政色彩較為濃厚。雖然從理論上講，政府與承接公共服務(wù)的組織應(yīng)是相互獨(dú)立平等的主體，決策與執(zhí)行職能相分離，各司其職，但是由于當(dāng)前的權(quán)力和資源依然牢牢掌控在政府手中，所以政府的強(qiáng)勢主導(dǎo)與控制，社會組織的弱勢遵從與依附，不可避免地顯現(xiàn)出與“放權(quán)于社會”名實(shí)不符的特征。有時(shí)，“放權(quán)”甚至表現(xiàn)為政府權(quán)力的進(jìn)一步滲透，越發(fā)造成社會組織對政府的依賴。

因此，當(dāng)前政府購買服務(wù)政策下的政社關(guān)系難以達(dá)成契約合作所強(qiáng)調(diào)的獨(dú)立平等，而是處于一種非對等性的互動狀態(tài)(包括權(quán)利的非對等性和依賴程度的非對等性)，出現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移不充分與服務(wù)主體多元化未能有效實(shí)踐基礎(chǔ)上的政社關(guān)系權(quán)責(zé)模糊現(xiàn)象[8]，政社關(guān)系亟待調(diào)整與再構(gòu)。

(二) 法制真空：制度建設(shè)中的空間受限與立法滯緩

“法制真空”是目前政府購買服務(wù)的另一重要特征。有學(xué)者指出，要解決政府購買服務(wù)與傳統(tǒng)體制中存在的矛盾與沖突，必須要從制度和法規(guī)上加以配套建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)購買服務(wù)的可行性與有效性[9]。構(gòu)建一套系統(tǒng)完善的制度體系，特別是健全法制，是政府購買服務(wù)得以順利運(yùn)行和穩(wěn)定發(fā)展的重要條件，也是政社分工與合作的制度保障。縱觀政府購買服務(wù)政策在西方發(fā)達(dá)國家及港臺地區(qū)的順利推行，它們除了具備良好的社會組織體制及社會環(huán)境外，最重要的是與之相配套的制度建設(shè)與法律法規(guī)給予了關(guān)鍵性的保障。如，英國先后頒布了《資助與采購良好行為規(guī)范》《地方政府國家采購戰(zhàn)略》《公共服務(wù)行動計(jì)劃》等，這些規(guī)則的制定與遵守既受法律保護(hù)，又建立在多方認(rèn)可與監(jiān)督基礎(chǔ)之上；而我國臺灣地區(qū)的臺北市則通過《臺北市市有財(cái)產(chǎn)委托經(jīng)營管理辦法》《政府采購法》《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》等一系列制度法規(guī)來確保政府與公私部門間建立起平等合作的契約關(guān)系。

然而，當(dāng)前我國政府購買服務(wù)政策發(fā)展過程中，既缺乏一套內(nèi)容清晰、權(quán)責(zé)明確的購買制度及相應(yīng)的財(cái)政制度，也未建立起與之相匹配的法律法規(guī)保障，監(jiān)管評估機(jī)制也有待進(jìn)一步建立健全。具體來說，主要涉及以下幾個(gè)層面：一是缺乏相應(yīng)的法律制度保障，在《中華人民共和國政府采購法》中盡管規(guī)定了包括服務(wù)在內(nèi)的采購范圍，但對服務(wù)的理解僅限于政府自身運(yùn)作需要的服務(wù)，為公眾提供的公共服務(wù)并沒有納入政府采購的范圍[10]；二是尚未制定統(tǒng)一完善的政府購買服務(wù)制度，僅提出某些指導(dǎo)性意見或要求，如2012年民政部與財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》等，且各地區(qū)購買制度的內(nèi)容、程序與標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，亟需將政府購買服務(wù)制度納入統(tǒng)一的制度體系；三是政府購買資金未能納入統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算，不利于審計(jì)與監(jiān)管，購買資金的穩(wěn)定性弱；四是缺乏有效的監(jiān)督評審機(jī)制，政府對服務(wù)質(zhì)量及其成效的監(jiān)控較為有限。

法制保障的缺失，進(jìn)一步導(dǎo)致在政府購買服務(wù)實(shí)踐中，以及更大范圍的國家治理、社會治理領(lǐng)域缺乏根本的治理規(guī)則和機(jī)制，這就使得依法治國、依法治理尤為重要。新的歷史時(shí)期，社會發(fā)展和國家建設(shè)呼喚依法治國和法治社會的建立。

(三) 博弈風(fēng)險(xiǎn)：互信機(jī)制中的目標(biāo)偏差與認(rèn)識偏頗

有學(xué)者利用博弈論的相關(guān)理論來搭建政社雙方信任與否的關(guān)系矩陣，以此說明政社雙方在契約關(guān)系建構(gòu)中缺乏互信機(jī)制，而只有在互信關(guān)系基礎(chǔ)上建立良好的競合關(guān)系才能發(fā)揮社會組織在政府職能轉(zhuǎn)變中的重要作用[11]。雖然事實(shí)上在購買服務(wù)前期，政府與社會組織之間簽訂了項(xiàng)目合同，雙方所形成的契約關(guān)系對合作中的獨(dú)立平等、信任互助都有一定程度的強(qiáng)調(diào)。然而，由于這種契約關(guān)系僅是一種表面上的獨(dú)立和形式上的協(xié)議，其對政府的約束力較弱，政府僅憑權(quán)力性的介入與干預(yù)，就可致政府和社會組織之間的契約合作關(guān)系變質(zhì)。單就政府的運(yùn)作邏輯看來，社會組織的發(fā)展目標(biāo)與政府目標(biāo)間存在一定的差異，所以在將資源與權(quán)力下放于社會組織時(shí)常存疑慮；倘若雙方目標(biāo)存在較大偏差，則可能演變?yōu)橐环N風(fēng)險(xiǎn)或一場危機(jī)；同時(shí)，政府也可能擔(dān)憂社會組織對公共資源與權(quán)力的掌握會使其成為一種體制外力量而難于控制；此外，對社會組織服務(wù)能力的較低認(rèn)同也是政府缺乏對社會組織信任的原因之一。從社會組織層面來看，由于政府對社會組織的雙重管制及信任缺失，再加上“官僚主義、行政化”的傳統(tǒng)形象和實(shí)際體驗(yàn)，使社會組織對政府及其政策理念的認(rèn)識存在諸多偏頗和思維慣性，因其生存與發(fā)展所迫，在強(qiáng)政府的現(xiàn)實(shí)背景下，社會組織常常展現(xiàn)出遵從與依附的姿態(tài)。這種情形，仍然凸顯了當(dāng)前政府購買服務(wù)實(shí)踐中，社會組織合法性機(jī)制的缺失[12]。

由此，政社雙方互動關(guān)系中的互信缺乏，再加之溝通交流平臺缺失、互動界面中包容同理不足，進(jìn)而加劇了彼此目標(biāo)上的偏差與認(rèn)識上的偏頗；這種偏差與偏頗既是非獨(dú)立平等性契約關(guān)系所帶來的結(jié)果，同時(shí)反過來也造成了合作關(guān)系的解離和嬗變。

三、邁向善治：新型政社關(guān)系建構(gòu)的替代性視角

從以往關(guān)于政府購買服務(wù)的研究可以看出，學(xué)界起初傾向于借助公民社會、法團(tuán)主義、國家與社會關(guān)系范式等主流范式進(jìn)行解釋，但其在解釋中國經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象時(shí)已經(jīng)被證明存在著先天缺陷[13]。為了解決上述理論存在的解釋性困境，近來學(xué)界日益重視對治理理論的引介與運(yùn)用，并形成了一系列研究成果。在黨的十八屆三中全會中引入了“治理”的相關(guān)理念和舉措后，形成的一般共識是：從以往強(qiáng)調(diào)管理向注重治理的轉(zhuǎn)向，既是政府購買服務(wù)的理念創(chuàng)新，更是實(shí)踐對政府購買服務(wù)政策和制度的強(qiáng)烈訴求[14]。治理理論最為根本的特征在于強(qiáng)調(diào)多主體的共同參與和合作共治，換言之，相較于以往的新管理主義等理論強(qiáng)調(diào)的單一主體所進(jìn)行的剛性管理而言，治理理論更加強(qiáng)調(diào)多元主體的參與。但是，從本質(zhì)上講，治理理論仍然缺乏對多主體為何如此行動(即何以形成多元聯(lián)動的機(jī)制)缺乏根本的解釋。這就需要更進(jìn)一步尋找多元主體合作治理的深層根源。在諸多理論成果中，善治理論為解決上述困境提供了可能的替代性分析框架。

善治理論衍生于治理理論，是為避免治理失效、推進(jìn)公共利益最大化而發(fā)展起來的，可以說是對治理理論的一種修補(bǔ)與完善。萊福特維奇(Adrain Leftwich)在對善治的定義中涉及了多層含義：一種有效率的公共服務(wù)，一種獨(dú)立的司法體制以及履行合同的法律框架，所有層次的政府都要遵守法律、尊重人權(quán)，多元化的制度結(jié)構(gòu)等[15]。俞可平進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)善治的根本特征在于政府與社會兩者在共治過程中建立一種良好的合作關(guān)系，其基本要素是治理的合法性、透明性、責(zé)任性、法治性、回應(yīng)性以及有效性[16]?？梢?，建立在法治基礎(chǔ)上的善治，其本質(zhì)是要還權(quán)于民，強(qiáng)調(diào)權(quán)力向度的多元化與相互性，提倡多個(gè)主體的參與式治理，實(shí)現(xiàn)政府和公民對公共生活的一種合作式管理。當(dāng)前，世界各民主國家都在探索善治視閾下社會治理的發(fā)展模式，以提高政府行政效率，滿足公民需求，提升公共服務(wù)質(zhì)量，從而構(gòu)建國家與公民、政府與公民之間的和諧關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，最為重要的是要推動社會公民的自愿合作和積極參與，否則其所呈現(xiàn)的僅是善政而非善治。達(dá)至“善治”目標(biāo)的國家治理，乃是一種達(dá)成和服務(wù)于某種良好目標(biāo)模式的現(xiàn)代國家建構(gòu)過程和方式。因此，善治可被視為國家治理現(xiàn)代化的理想模式。

目前，我國正處于加強(qiáng)社會治理機(jī)制創(chuàng)新、構(gòu)建服務(wù)型政府和服務(wù)型政黨的關(guān)鍵時(shí)期。雖然政府購買服務(wù)政策在持續(xù)的推進(jìn)之中，但由于受到傳統(tǒng)社會管理體制的慣性影響，短時(shí)間內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變較為有限，放權(quán)相對不足，社會建設(shè)依然偏重于管控而忽視公民的主體參與，政府仍習(xí)慣于使用行政權(quán)力對社會組織及公眾進(jìn)行監(jiān)管，政社關(guān)系的法治保障缺失，獨(dú)立平等的契約本質(zhì)難以扎根，嚴(yán)重影響了政府購買服務(wù)政策的預(yù)期成效，不利于在創(chuàng)新社會治理背景下新型政社關(guān)系的構(gòu)建。而善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治理論對于超越以往理論框架內(nèi)的政社關(guān)系解釋困境提供了可能的替代性元素：以善治作為基本切入點(diǎn)，借鑒并內(nèi)化善治的理論要求與實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，積極踐行其還政于民的過程，堅(jiān)持依法治理的基本原則，推進(jìn)政府與社會的合作式治理，以期實(shí)現(xiàn)新型政社關(guān)系的建立。

(一) 體制再構(gòu)：還政于民的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

從本質(zhì)上講，善治是國家權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。要讓政府與社會存在積極而富有成效的合作，關(guān)鍵在于賦予社會力量參與社會治理的權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)政社雙方自主平等的合作式治理。當(dāng)前，我國行政體制改革和社會體制改革的雙重滯后，傳統(tǒng)的無限政府角色依然存在，政府職能轉(zhuǎn)變的不足既阻礙了權(quán)力回歸于社會，也不利于政社合作關(guān)系的達(dá)成，甚至?xí)M(jìn)一步強(qiáng)化了“強(qiáng)政府、弱社會”的現(xiàn)實(shí)寫照。因此，根據(jù)善治的本質(zhì)原則，實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民的首要舉措就是要以公共利益最大化為目標(biāo)，堅(jiān)持以人為本，大力推進(jìn)行政體制和社會體制的再構(gòu)，加大體制改革的力度，鞏固社會力量存在的根基，使其能夠跟上市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的步伐。如若沒有一個(gè)發(fā)達(dá)健全的公民社會，就不可能實(shí)現(xiàn)真正的善治，那么平等合作、互助共贏的新型政社關(guān)系更是無從談起。因此，在善治理念下推進(jìn)體制再構(gòu)，一方面能夠轉(zhuǎn)變“強(qiáng)政府、弱社會”的傳統(tǒng)政府管理體制，切實(shí)將屬于社會的權(quán)力逐步回歸本位；另一方面也能夠提升多元主體對社會公共生活的參與度，完善社會治理機(jī)制創(chuàng)新，以真正達(dá)至政社的分工與合作的深化，逐步走向政社關(guān)系的優(yōu)化。

(二) 依法治理：善治理念的內(nèi)在要求

十八屆四中全會在通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出，要“全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，還強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，推進(jìn)法治社會建設(shè)”?？梢姡ㄖ位谥螄碚蜕鐣ㄔO(shè)中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。而法治性乃是善治的基本特性之一，其強(qiáng)調(diào)任何主體都必須依法辦事，踐行法律面前人人平等的原則；它既突出對政府的行為要進(jìn)行強(qiáng)力有效的約束，也要規(guī)范和制約其他社會主體的行為，同時(shí)還要維護(hù)正常的公共生活秩序，保障社會主體的基本權(quán)利。法治作為善治的基本要求，如若沒有健全的法制，沒有建立在法律之上的社會程序，就難以實(shí)現(xiàn)對國家的善治。因此，實(shí)行法治要以健全完備的法制規(guī)范為基礎(chǔ)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設(shè)，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)制度，完善法律實(shí)施與監(jiān)督制度，將政府進(jìn)行社會建設(shè)的權(quán)力納入到法治軌道，以法兜底，依法治理、推進(jìn)社會治理的法治化進(jìn)程，這樣才能為政府購買服務(wù)政策的實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)的法治保障，從而確保政社雙方能夠建立起自由平等、互信互助、穩(wěn)固持久的合作關(guān)系。

(三) 合作治理：政社互信的實(shí)踐原則

善治的本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的一種合作治理，是社會建設(shè)過程中國家與公民社會間的一種新穎關(guān)系。善治不僅突出強(qiáng)調(diào)了還權(quán)于民基礎(chǔ)上的政府與社會之間的良好合作與多主體的參與式治理，同時(shí)也繼承了善政中所蘊(yùn)涵的友善清廉之意。善治的實(shí)現(xiàn)離不開社會主體的自愿合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，在缺乏社會主體的積極參與和合作的情況下，至多是善政而不是善治。因此，在善治理念下，發(fā)揮其透明性和責(zé)任性的基本要素，要求在政府購買服務(wù)過程中，政社雙方一方面要加強(qiáng)彼此間的相互合作，以公共利益最大化為共同合作目標(biāo)，妥善協(xié)調(diào)可能存在的各種利益矛盾；同時(shí)還要通過責(zé)任意識的有效強(qiáng)化和相關(guān)信息的公開透明，來增強(qiáng)政社雙方的信任程度，完善互信機(jī)制，從而推進(jìn)新型政社合作關(guān)系的良好建構(gòu)。

由此可見，在善治理念下，更多地強(qiáng)調(diào)政府與民間社會的共同參與，追求治理主體的平等化與自主性，明晰雙方的權(quán)責(zé)義務(wù)，強(qiáng)化政社合作的法治保障，以實(shí)現(xiàn)政社雙方的友好互助與良性互動，從而構(gòu)建起一種新型政社合作關(guān)系。善治作為一種推進(jìn)社會治理機(jī)制創(chuàng)新的有效方式，它既為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供了導(dǎo)向性指引，也為政府購買服務(wù)中新型政社契約關(guān)系的構(gòu)建提供了實(shí)踐性路徑。

四、契約精神與友善制度：重構(gòu)新型政社關(guān)系的雙重要素

當(dāng)前，在政府購買服務(wù)過程中，政社合作關(guān)系建構(gòu)中所呈現(xiàn)的多重特征與現(xiàn)實(shí)問題，嚴(yán)重阻礙了購買服務(wù)政策實(shí)際成效的達(dá)成。究其根本，除了“強(qiáng)政府、弱社會”這一現(xiàn)實(shí)背景的限制之外，關(guān)鍵還在于政社雙方關(guān)系在契約遵守和友好界面方面的缺失。因此，借助于善治的理論指導(dǎo)，筆者嘗試提出構(gòu)建一種剛?cè)岵?jì)的新型政社關(guān)系，即立足于善治視角，以雙重體制改革為前提，加強(qiáng)對政府購買服務(wù)中法制建設(shè)的健全，并依據(jù)契約精神的要求來構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、權(quán)責(zé)分明、有序運(yùn)作的契約制度，形成對政社合作的剛性約束；同時(shí)引入友善制度，搭建和諧友好、尊重互助的合作界面，修復(fù)并完善政社信任關(guān)系，推進(jìn)雙方的互信機(jī)制建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)對政社合作的柔性支持。

(一) 契約精神：探索新型政社關(guān)系的理念內(nèi)核

無論是善治理念還是契約精神，都突出強(qiáng)調(diào)對政社關(guān)系建構(gòu)中合法性和法治性的要求。加強(qiáng)政府購買服務(wù)中的法治建設(shè)，要在完善現(xiàn)有的政府購買服務(wù)制度的基礎(chǔ)上，逐步形成政府購買服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，完善政府采購的法律法規(guī)及相應(yīng)的財(cái)政制度體系，健全購買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)程序等，真正實(shí)現(xiàn)政社雙方平等合作的契約化關(guān)系。契約要素決定了契約精神是以平等、自由、公平、合理為前提下的相互制約，這種制約表現(xiàn)在契約的內(nèi)在約束力(合同的履行)和契約的外在約束力(法律的強(qiáng)制)。因此，從善治的法治性特稱出發(fā)，以契約精神的要素為立足點(diǎn)，強(qiáng)化法治建設(shè)背景下契約關(guān)系對政社雙方的剛性約束，強(qiáng)化主體的獨(dú)立性和自主性，明晰政社邊界與角色定位，乃是推進(jìn)政社合作、構(gòu)建獨(dú)立平等政社契約關(guān)系的重要保障，也是社會公共服務(wù)得以順利實(shí)現(xiàn)的有效舉措。

由此，面對政府購買服務(wù)中立法滯后的現(xiàn)狀，完善相關(guān)制度及法律法規(guī)，切實(shí)為政社契約關(guān)系的建構(gòu)提供法治保障，可從以下幾個(gè)層面來著手：首先，完善《政府采購法》和《政府采購法實(shí)施條例》，明確政府對公共服務(wù)采購的范圍與程序，規(guī)范相關(guān)主體權(quán)責(zé)義務(wù)，為政社契約關(guān)系的確立與實(shí)踐提供法治保障；其次，將政府購買服務(wù)制度納入統(tǒng)一的制度體系之中，為各地區(qū)購買制度的制定提供指導(dǎo)意見與實(shí)施細(xì)則，并且相應(yīng)地將政府購買資金納入預(yù)算科目，確保資金供給的穩(wěn)定性；再次，建立健全由購買方、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機(jī)制，確保政社雙方契約主體責(zé)任義務(wù)的落實(shí)；最后，在政府購買服務(wù)的整個(gè)過程中，將契約精神的內(nèi)在要求貫穿至“契約關(guān)系建立前期、建立期、執(zhí)行期、結(jié)束期”四個(gè)階段，對雙方的責(zé)任、義務(wù)以及具體的服務(wù)要求等做出詳實(shí)說明，強(qiáng)化法治契約的剛性約束，增強(qiáng)契約精神的規(guī)范作用，逐步建立起一套公平均衡的政社契約合作機(jī)制。

(二) 友善制度：新型政社關(guān)系建構(gòu)的實(shí)踐界面

所謂友善，本質(zhì)上是指友好和善的倫理關(guān)系和價(jià)值秩序，其具有規(guī)范、創(chuàng)造、整合等功能。國家與社會作為善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，其在發(fā)展建設(shè)過程中需要以友善為根基，加強(qiáng)共同價(jià)值的認(rèn)同與內(nèi)化，才能推進(jìn)“政—社”的整體進(jìn)步。在倡導(dǎo)契約精神的基礎(chǔ)上，將友善制度引入政社關(guān)系的建構(gòu)中，能夠以倫理規(guī)范來協(xié)調(diào)政社沖突并緩解矛盾，修復(fù)并完善政社互信機(jī)制，保持政社雙方的友好合作關(guān)系，乃是構(gòu)建新型政社關(guān)系的重要舉措。不難發(fā)現(xiàn)，善治是從頂層設(shè)計(jì)上對政府的管理思維與社會公民的參與機(jī)制提出了整體要求，契約精神是從合作機(jī)制上對購買服務(wù)中契約關(guān)系的建立與執(zhí)行做出了硬性約束，而友善制度作為一種調(diào)節(jié)器和潤滑劑，能夠從互動界面的層面來創(chuàng)造一種倫理性的合作界面，借助價(jià)值倫理的內(nèi)在約束來引導(dǎo)和規(guī)范政社雙方的合作動機(jī)與行為，發(fā)揮其價(jià)值倫理引導(dǎo)下的柔性協(xié)調(diào)與支持功能，增強(qiáng)政社雙方在合作過程中的和睦友好，相互尊重與同理，強(qiáng)化彼此間的善意信任，互助共贏，以實(shí)現(xiàn)政社關(guān)系的轉(zhuǎn)型升級。

在善治理念的責(zé)任意識強(qiáng)化和信息公開透明的基礎(chǔ)上，友善制度著重發(fā)揮兩方面的功能：一是規(guī)范整合功能，即在政社契約關(guān)系建立的過程中，妥善地規(guī)范并引導(dǎo)契約內(nèi)容、權(quán)責(zé)要求以及政社雙方的合作行為，強(qiáng)化雙方在契約關(guān)系中的責(zé)任意識，并以友善制度中的平等相待理念進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)雙方在合作過程中的主體地位，理性看待政社兩個(gè)主體發(fā)展目標(biāo)的同一性與差異性，確?！昂椭C社會”的終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；二是協(xié)調(diào)促合功能，也就是說，在政府購買服務(wù)的整個(gè)過程中，友善制度能夠利用傳統(tǒng)的倫理引導(dǎo)力，推進(jìn)政社雙方的善意信任，相互尊重與包容，友好相待，從而緩解不必要的沖突或矛盾，同時(shí)還能夠修復(fù)政社互信機(jī)制，促進(jìn)雙方溝通互動，減少認(rèn)識偏頗，從而逐步擴(kuò)大政府購買服務(wù)政策的社會成效和公共服務(wù)事業(yè)的影響力。

在創(chuàng)新社會治理機(jī)制背景下，政府購買服務(wù)實(shí)踐與政社關(guān)系狀態(tài)處于一種流變的互構(gòu)過程之中，二者相互推進(jìn)與形塑，不可分割。立足于善治視角的新型政社關(guān)系建構(gòu)，堅(jiān)持政府、社會及公民對公共服務(wù)的合作治理，深化善治的法治性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性等多重特征，以推進(jìn)公共利益的最大化；同時(shí)，將契約精神與友善制度加以揉和，強(qiáng)化政社雙方獨(dú)立平等的合作關(guān)系，完善政社互動機(jī)制，以減輕單純依靠生硬的契約關(guān)系導(dǎo)致的剛性控制和矛盾沖突，也能夠避免過度妥協(xié)所帶來的依附性發(fā)展，從而逐步建構(gòu)起一種剛?cè)岵?jì)的新型政社關(guān)系?？梢哉f，以善治為目標(biāo)、以契約精神與友善制度為兩翼來建構(gòu)新型政社合作關(guān)系，為健全與推廣政府購買服務(wù)制度及其實(shí)踐提供了一種新的發(fā)展取向，有助于理解政府購買服務(wù)作為一種創(chuàng)新社會治理機(jī)制的策略性實(shí)踐。

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(責(zé)任編輯彭何芬)

Contract Spirit and Kindness System: Constructing of New Government-society Relationship in Purchase of Services from Good Governance Perspective

ZHAO Huan, GAO Li

(SocialWorkSchool,EastChinaUniversityofScienceandTechnology,Shanghai200237,China)

As an innovative approach of social governance mechanism under the good governance perspective, purchase of services is currently the necessary requirement of transforming government functions and constructing the new government-society relationship, and it is also the important way of stimulating the vitality of social organization and meeting the public needs. Since China’s purchase of services system is still in its infancy, how to establish a cooperative relations of independent, equality, mutual trust between government and society to promote the achievement of expected effectiveness of purchase of services policy, and it has become currently the core issues of constructing new government-society relationship. This article points out that there exist government being community, the lag of legal system and lack of mutual trust and other multiple characteristics and practical problems in the construction of government-society relationship of purchase of services; and then based on the analysis for its roots and from the perspective of good governance theory, the paper creatively introduces contract spirit and kindness system and seeks the effective ways to construct a new government-society relationship of firmness and flexibility from the structural reform, legal system construction, mutual trust mechanism and other aspects, so that making purchase of services truly become an innovation of social governance mechanism.

Good Governance; Contract Spirit; Kindness System; Purchase of services; New Government-society Relationship

2016-01-25

國家社科基金青年項(xiàng)目(10CSH049)；民政部2015年度慈善事業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展理論研究部級重點(diǎn)課題；民政部2015年政策理論研究課題(2015MZR0253604)

高麗，女，華東理工大學(xué)社會工作碩士研究生，主要從事社會工作研究；通訊作者：趙環(huán)，男，華東理工大學(xué)社會工作系主任，副教授，香港大學(xué)社會福利博士，上海高校智庫“社會工作與社會政策研究院”主任助理，主要從事社會組織與社區(qū)研究。

C916

A

1009-1505(2016)04-0121-08