斬?cái)嗤淌成孓r(nóng)資金的利益鏈

周兼明

這些年，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的扶持力度不斷加大，出臺(tái)了很多惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)支農(nóng)政策，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、涉農(nóng)補(bǔ)貼、扶貧救濟(jì)、生態(tài)建設(shè)及農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)等領(lǐng)域都增加了投入。這原是國(guó)家對(duì)重點(diǎn)扶持領(lǐng)域的一種投入，然而落實(shí)的時(shí)候，其中相當(dāng)部分卻成了一些人監(jiān)守自盜、從農(nóng)民口中“奪食”的肥肉。

不久前，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向全國(guó)人大報(bào)告顯示，2014年中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金中，審計(jì)出大量資金被騙取套取，其中涉農(nóng)專項(xiàng)資金占大頭，達(dá)7.38億元人民幣。目前，只追回了2.7億元，處理301人。

對(duì)這些專項(xiàng)資金，有雁過(guò)拔毛的，有克扣私分的，有無(wú)中生有冒領(lǐng)的，也有拿回扣的，總之通過(guò)虛列戶頭、代領(lǐng)私分、重復(fù)報(bào)賬等方式大發(fā)“惠農(nóng)財(cái)”，形成一個(gè)無(wú)形的權(quán)力尋租的利益鏈條。到頭來(lái)，真正需要補(bǔ)貼補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶或農(nóng)企，可能連這些專項(xiàng)資金的毛都看不到。很難想象，在反腐風(fēng)暴席卷大陸的2014年，仍有如此巨量的涉農(nóng)專項(xiàng)資金被巧取豪奪。如果沒(méi)有這種反腐高壓態(tài)勢(shì)，又會(huì)是怎樣一種狀況？

大量的涉農(nóng)專項(xiàng)資金被吞食，原因很多，基層部門(mén)缺乏依法理財(cái)?shù)挠^念，可謂主因。隨著大陸對(duì)農(nóng)業(yè)加大投入，投向農(nóng)村的專項(xiàng)資金越來(lái)越多，但由于來(lái)源渠道多、部門(mén)雜，撥付環(huán)節(jié)多，職責(zé)重疊，對(duì)涉農(nóng)資金一直缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管。加上對(duì)這些資金的分配權(quán)、使用權(quán)，完全集中于職能部門(mén)，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的公開(kāi)透明，使得資金調(diào)撥的自主裁量權(quán)極大。某些基層部門(mén)及其官員往往把這些資金視為上級(jí)給的好處，遂用各種手段爭(zhēng)奪，而一旦“落袋”就成了可隨意使用的“自家錢(qián)”。動(dòng)機(jī)之不純，加上地方財(cái)政這幾年本就吃緊，對(duì)落實(shí)涉農(nóng)項(xiàng)目也就缺乏動(dòng)力；而大量基層部門(mén)對(duì)涉農(nóng)資金也未實(shí)行非常嚴(yán)格的專賬核算、專人管理、專款專用等等，這一切，都為一些地方干部弄虛作假、騙取資金留下漏洞。

很多扶持項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，也給某些人的吞食偷食行為提供了空間和可能。中央財(cái)政雖出于惠農(nóng)目的，支付了大量的專項(xiàng)資金，但一些基層政府最初只是為了多申請(qǐng)資金而多立項(xiàng)、立大項(xiàng)，審核機(jī)構(gòu)并未對(duì)這些立項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格的審核，只要有說(shuō)得過(guò)去的理由就給錢(qián)。既然項(xiàng)目本身就不是出自真實(shí)需求，那么，資金下發(fā)后遭到各種違法違規(guī)侵吞也就成了常態(tài)。這些專項(xiàng)資金的低效率使用，不僅嚴(yán)重影響中央財(cái)政資金對(duì)惠農(nóng)支農(nóng)的支持力度，其實(shí)也是國(guó)有資產(chǎn)的一種流失。

對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金缺乏監(jiān)督機(jī)制，也是惠農(nóng)資金被吞食的原因之一。中央財(cái)政在分配這些專項(xiàng)資金時(shí)，就沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)公開(kāi)與監(jiān)督機(jī)制，基本上是暗箱操作，這在某種程度上激發(fā)了基層官員貪贓枉法的欲望。

可見(jiàn)，要想有效地扶持農(nóng)村，僅僅下?lián)軐ｍ?xiàng)資金是不夠的，必須補(bǔ)貼、監(jiān)管與反腐等措施多管齊下，多方管控，才能徹底清除纏繞在涉農(nóng)專項(xiàng)資金身上的利益鏈條。

首先，針對(duì)涉農(nóng)專項(xiàng)資金，要注重源頭治理。源頭有三：一是從項(xiàng)目申報(bào)開(kāi)始，就注重審核、評(píng)估與篩選；二是對(duì)需要地方財(cái)政配套的資金源頭，必須在落實(shí)好配套資金后，才可進(jìn)行申報(bào)；三是整合投放源頭，避免資金分散、多頭管理，最好能采取聯(lián)席制度，統(tǒng)一規(guī)劃，地方需實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付。只有理順這些源頭，才能明確各級(jí)政府部門(mén)的責(zé)任，保證后續(xù)的監(jiān)管職責(zé)落實(shí)到位，避免一些政府既是項(xiàng)目管理者，又是運(yùn)作者與監(jiān)督者，用權(quán)而不擔(dān)責(zé)。

其次，對(duì)中央財(cái)政資金的使用要“依法理財(cái)”。只有將政府財(cái)政行為納入法律規(guī)范和約束之下，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的公平性與合理性。新《預(yù)算法》2014年已通過(guò)施行，今后將實(shí)行全口徑預(yù)算，從中央到地方，凡是使用財(cái)政資金的部門(mén)均需公開(kāi)本部門(mén)預(yù)決算，支出要公開(kāi)到“項(xiàng)”。對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，同樣需按項(xiàng)目和地區(qū)公開(kāi)，并建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，公開(kāi)政府的資本與負(fù)債信息，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一。新《預(yù)算法》的修訂只是開(kāi)始，最終如何提高與財(cái)政相關(guān)的立法與執(zhí)法質(zhì)量，建立一個(gè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政法制體系，將是解決中國(guó)諸多財(cái)政問(wèn)題的關(guān)鍵。

最后，打擊專項(xiàng)資金挪用和騙取行動(dòng)要與反腐聯(lián)結(jié)起來(lái)，建立一套嚴(yán)厲的懲罰機(jī)制。盡管這幾年的反腐高壓態(tài)勢(shì)下，“打虎”獲取了很大成果，但在縣、鄉(xiāng)基層，“蒼蠅”、“蚊子”類(lèi)小吏巨貪的現(xiàn)象并未得到遏制。由于農(nóng)村基層干部的素養(yǎng)不高，加上中國(guó)人情社會(huì)的習(xí)慣傳統(tǒng)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢崗位往往形同虛設(shè)，客觀上也容易造成村干部的貪腐成風(fēng)。村干部雖也是農(nóng)民，但他們?cè)诖韲?guó)家財(cái)政履行相關(guān)職責(zé)時(shí)，就有了國(guó)家公職人員的身份。如何把反腐工作推進(jìn)到村一級(jí)，是當(dāng)下反腐的一個(gè)重要課題。從大量專項(xiàng)資金被騙取可看到，如不加強(qiáng)農(nóng)村基層的反腐，中央政府的大量改革與惠民措施仍可能無(wú)法落實(shí)，農(nóng)民仍無(wú)法分享到應(yīng)得的改革紅利。

隨著經(jīng)濟(jì)緩增長(zhǎng)，中央政府為保障某些地方的持續(xù)發(fā)展，未來(lái)可能還會(huì)加大專項(xiàng)資金的投入——這些投入在穩(wěn)定社會(huì)秩序、保障民眾生活方面，將起到極為重要的作用——因此，不從根子上拿出一些高招、硬招是不行的。