多源流理論視角下我國“全面二孩”政策的預(yù)期和展望

【摘 要】“全面二孩”政策是我國下一步計(jì)劃生育政策的改革方向之一，受到社會和民眾廣泛關(guān)注和期待。本文從多源流理論模型的視角出發(fā)，對“全面二孩”政策議程中的問題源流、政策源流、政治源流進(jìn)行梳理，并對“十三五”規(guī)劃這個政策之窗的開啟以及三源流耦合的條件進(jìn)行分析，對我國“全面二孩”政策的出臺進(jìn)行了預(yù)期和展望。

【關(guān)鍵詞】多源流理論；“全面二孩”

一、問題的提出

“計(jì)劃生育”作為我國的一項(xiàng)基本國策，自正式推行以來，大致經(jīng)過了從最初的“只生一胎”到本世紀(jì)初“雙獨(dú)二孩”、“取消生育間隔”再到2013年的“單獨(dú)二孩”的演變歷程。

2013年“單獨(dú)二孩”政策的出臺，是我國近十幾年來計(jì)劃生育政策調(diào)整力度最大的一次，順應(yīng)了群眾期盼。但目前社會對于“全面二孩”政策仍然充滿了呼吁和期待，尤其在“單獨(dú)二孩”政策出臺之后，生育率在沒有如預(yù)期中出現(xiàn)大幅反彈的情況下，社會對全面放開二孩政策的呼聲越來越高了。

二、多源流理論模型概述

多源流理論最早是由美國公共政策科學(xué)家金登提出的。金登認(rèn)為，“一個決策被提上議程是多種因素在特地時刻匯合并共同作用的結(jié)果，而非它們中的某一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果。”這些因素被金登歸結(jié)為3個不同的源流：問題源流、政策源流和政治源流。其中，問題源流的內(nèi)涵包括問題與指標(biāo)，焦點(diǎn)事件等；政策源流的內(nèi)涵包括各種政策建議、主張和方案等；政治源流的內(nèi)涵包括國民情緒、公眾輿論以及政黨的意識形態(tài)等。

問題、政策、政治三條源流是相互獨(dú)立的，它們的發(fā)生、發(fā)展和運(yùn)作均不依賴于其他源流。當(dāng)三源流在某個關(guān)鍵的時間節(jié)點(diǎn)上匯合到一起時，問題就會被提上公共政策的議程，這個關(guān)鍵的時間節(jié)點(diǎn)被金登稱為“政策之窗”。

三條源流的交匯除了依賴于政策之窗的打開，還需要政策企業(yè)家的大力推動。金登指出，“政策之窗”并不經(jīng)常打開，且只打開很短暫的一段時間，政策企業(yè)家必須有效利用這些機(jī)會，否則就會錯過將政策提上議程的時機(jī)。

三、多源流理論模型視角下我國“全面二孩”政策的預(yù)期與展望

1.“全面二孩”政策的問題源流

（1）問題與指標(biāo)

人口老齡化：據(jù)預(yù)測，我國從2001年開始、將分別經(jīng)歷長達(dá)20年的“快速老齡化階段”和30年的“加速老齡化階段”，預(yù)計(jì)到2020年，我國老年人口將達(dá)到2.48億，占總?cè)丝诘?7.17%。老齡化問題使我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和養(yǎng)老保障體系面臨沉重負(fù)擔(dān)和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

低生育率：根據(jù)第五次和第六次人口普查的數(shù)據(jù)報告，我國2000年的總和生育率為1.8、2010年總和生育率為1.5左右，遠(yuǎn)低于人口可持續(xù)發(fā)展所需要的世代更替水平，即2.1左右。低生育率已成為我國的基本國情，持續(xù)的低生育率不利于我國人口和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

“單獨(dú)二孩”政策的局限性：“單獨(dú)二孩”政策的受益面較窄，同時受生育觀念的改變和經(jīng)濟(jì)條件及家庭情況等客觀條件的限制，目前符合條件且愿意生二孩的家庭大約只有563.3萬-755.6萬，遠(yuǎn)低于預(yù)期，生育率大幅反彈的現(xiàn)象沒有出現(xiàn)?！皢为?dú)二孩”政策對于提高我國的生育率，改善人口結(jié)構(gòu)，降低社會風(fēng)險和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的作用不顯著。

（2）焦點(diǎn)事件

相對于其他大多數(shù)公共政策，計(jì)劃生育政策受到我國民眾和學(xué)者更加普遍和持續(xù)的關(guān)注。尤其隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)展，一系列事件和報道例如：2012年“陜西省鎮(zhèn)坪縣懷孕7月半孕婦被非法拘禁并強(qiáng)制引產(chǎn)”事件、2013年“張藝謀超生事件”、2012年南方周末的專題報道《一個計(jì)生委主任的失獨(dú)之痛》、2014年媒體對于《女子辦二胎證跑斷腿 全家出動二十多次歷時四月》的報道……均引起了全社會的強(qiáng)烈反響。

2.“全面二孩”政策的政策源流

（1）政策建議、主張和方案

在“單獨(dú)二孩”政策出臺之后，很多學(xué)者建議盡快放開“全面二孩”政策。具有代表性的建議有：南京大學(xué)教授陳友華提出的“四步走”方案、河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授王金營提出了“放寬二胎、嚴(yán)控三胎”的政策建議、北京大學(xué)教授提出了“二胎軟著陸”的政策方案、華東師范大學(xué)教授桂世勛提出應(yīng)在2016年第十三個“五年計(jì)劃”實(shí)施時放開全面二孩政策。

（2）“全面二孩”政策的推動過程和進(jìn)度

自“單獨(dú)二孩”政策出臺至今，“全面二孩”政策的推進(jìn)主要經(jīng)歷了以下過程：

2014年10月17日，社科院副院長蔡昉接受采訪時稱，中國可能在兩年左右時間內(nèi)全面開放二孩，但隨即受到國家衛(wèi)計(jì)委否定。

2014年12月15日，中國社科院發(fā)布《經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書：2015年中國經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測》呼吁盡快從“單獨(dú)二孩”向“全面二孩”政策過渡，但國家層面對于此仍持謹(jǐn)慎態(tài)度。

2015年1月13日，“十三五”人口政策課題研究專家劉長庚和石智雷建議加快實(shí)施全面放開二孩的步伐，并建議先試點(diǎn)。

2015 年2月9日，專家在中國人口形勢分析與展望研討會上指出，應(yīng)按年齡段逐步放開二胎生育，建議用五年左右的時間過渡到全面放開二胎。

2015 年3月3日，在全國兩會上，代表歐廣源、張育彪等堅(jiān)持提出了“鼓勵一胎、允許二胎、嚴(yán)防三胎”的計(jì)劃生育新政策的建議。

2015年3月15日，在十二屆全國人大三次會議閉幕后，國務(wù)院總理李克強(qiáng)針對全面放開二胎問題，釋放了加速改革信號。

2015 年7月12日，國家衛(wèi)計(jì)委首次正式回復(fù)“全面放開二孩政策”，表示“目前正在抓緊制定相關(guān)規(guī)定?！?/p>

可見，在“全面二孩”政策的推行上，主要是大部分學(xué)者對于政府部門不斷建議和施壓、政府部門態(tài)度逐漸軟化的過程。

（3）政策方案的選擇標(biāo)準(zhǔn)

技術(shù)可行性標(biāo)準(zhǔn)：主要看“全面二孩”政策是否符合我國人口現(xiàn)狀和未來預(yù)期，特別是要根據(jù)科學(xué)方法對我國未來幾十年人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)變化的進(jìn)行有效科學(xué)地預(yù)測。

價值標(biāo)準(zhǔn)：主要看“全面二孩”政策的推行是否符合國家的長遠(yuǎn)利益和長治久安，是否關(guān)系家庭和個人的健康發(fā)展和幸福生活，是否兼顧社會公平，是否有利于和諧社會。需要指出的是，雖然個人的價值偏好無法完全避免，但在“全面二孩”政策的選擇過程中，政策制定者，尤其是計(jì)生委等政府部門，必須擯棄對部門利益和個人利益的代言，做到價值中立。

3.“全面二孩”政策的政治源流

（1）國民情緒和公眾輿論

進(jìn)入新世紀(jì)之后，隨著計(jì)劃生育人口控制帶來的一系列弊端逐漸顯現(xiàn)以及我國民眾民主意識的不斷覺醒，對于計(jì)劃生育政策本身的正當(dāng)性、合理性、實(shí)效性以及對我國未來人口結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前瞻性，均存在很多質(zhì)疑。

“單獨(dú)二孩”政策執(zhí)行之后，對于這一政策的公平性也受到了廣大民眾的質(zhì)疑，民眾普遍認(rèn)為在生育權(quán)利上，非獨(dú)生子女和獨(dú)生子女不應(yīng)受到區(qū)別對待。

總體而言，國民情緒反應(yīng)了公眾對于“全面二孩”政策的強(qiáng)烈期待，對于政府決策形成了較大的輿論壓力。

（2）執(zhí)政黨理念

隨著我國政府“以人為本”“科學(xué)發(fā)展觀”“和諧社會”的理念不斷加深，在政策制定過程中，也更加重視聽取群眾呼聲、更加注重社會公平、更加尊重法治精神、更加關(guān)注社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長運(yùn)利益。這些執(zhí)政理念的改變，有利于政府部門在“全面二孩”政策的推進(jìn)過程中更加高效、客觀和人性化。

4.政策之窗的開啟

從以上分析可以看到，“全面二孩”政策的問題源流、政策源流和政治源流已經(jīng)具備基本條件，要實(shí)現(xiàn)三源流的耦合，需要一個及時的時機(jī)，即政策之窗。

目前，我國“國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃”的編制正在啟動之中，“十三五”規(guī)劃選取了25個事關(guān)全局的重大課題，其中就包括“十三五”人口發(fā)展戰(zhàn)略和政策研究，筆者相信，“十三五”規(guī)劃正是開啟“全面二孩”政策之窗的最好時機(jī)。

當(dāng)政策之窗開啟之時，三大源流要實(shí)現(xiàn)耦合，還需要一個催化劑：政策企業(yè)家的登場。相信在“十三五”規(guī)劃的編制過程中，我國的專家、學(xué)者、人大代表都會發(fā)出各自的聲音，產(chǎn)生激烈的思想碰撞，增進(jìn)政府對現(xiàn)行計(jì)劃生育政策和人口與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的理性思考，促進(jìn)“全面二孩”政策的最終出臺。

四、總結(jié)

通過三源流理論模型對我國的“全面二孩”政策進(jìn)行分析，可以得出，“全面二孩”政策的問題、政策、政治三源流已經(jīng)基本成熟，“十三五”規(guī)劃這個政策之窗也已開啟，我國的學(xué)者和人大代表等政策企業(yè)家，也在積極地抓住這個時機(jī)，發(fā)出自己的聲音，提出相應(yīng)的建議。因此，有理由相信，一旦政府能夠正視這些聲音，三源流將在不久的將來實(shí)現(xiàn)耦合，“全面二孩”政策的出臺將指日可待。

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作者簡介：

黃迪君（1982-），女，漢族，現(xiàn)就讀于上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，2014級公共管理專業(yè)研究生。