在基層社會(huì)治理中 加強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約建設(shè)

鄉(xiāng)規(guī)民約是中華文化的重要組成部分，也是自治的一種體現(xiàn)，早在西周時(shí)期的《周禮》中就有鄉(xiāng)里敬老、睦鄰的約定性習(xí)俗的記載，一直以來，鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會(huì)治理中都發(fā)揮著重要作用。在協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的新形勢下，要加強(qiáng)對鄉(xiāng)規(guī)民約的重要作用、發(fā)展現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的要求賦予鄉(xiāng)規(guī)民約更多的時(shí)代內(nèi)涵，發(fā)掘其當(dāng)代價(jià)值，從而使鄉(xiāng)規(guī)民約在推進(jìn)依法治國、培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀、創(chuàng)新基層社會(huì)治理、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用。

黨的十八屆四中全會(huì)作出全面推進(jìn)依法治國的決定，明確提出要發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。鄉(xiāng)規(guī)民約是中國基層社會(huì)組織中社會(huì)成員共同制訂的一種社會(huì)行為規(guī)范，又稱鄉(xiāng)約。千百年來，作為傳統(tǒng)村落約定俗成的民間法和我國傳統(tǒng)文化的重要組成部分，鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律體系相配合，成為鄉(xiāng)民遵守的法則，對于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展曾經(jīng)起到過重要作用。但是一段時(shí)間以來，鄉(xiāng)規(guī)民約淡出了理論界與政策研究領(lǐng)域的視野，鄉(xiāng)規(guī)民約的建設(shè)基本處于停滯狀態(tài)。在協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的新形勢下，要在基層社會(huì)治理的實(shí)踐中，更好地認(rèn)識(shí)、定位和發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的作用。為此，內(nèi)蒙古黨校課題組在全區(qū)范圍內(nèi)選取呼和浩特市電前社區(qū)、鄂爾多斯市達(dá)拉特旗樹林召鎮(zhèn)和昭君鎮(zhèn)、通遼市科左中旗舍伯吐鎮(zhèn)、赤峰市敖漢旗下洼鎮(zhèn)和新州社區(qū)等1市3旗共6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）進(jìn)行了調(diào)研，以期對鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會(huì)治理中的作用作一淺析。

一、鄉(xiāng)規(guī)民約涵蓋的基本內(nèi)容及特點(diǎn)

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)牧民生產(chǎn)生活方式以及觀念的轉(zhuǎn)變，人們逐漸認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)道德和風(fēng)俗習(xí)慣在構(gòu)建社會(huì)秩序上的重要性，于是一些地區(qū)的農(nóng)村開始探索通過鄉(xiāng)規(guī)民約的建設(shè)來重建村民自我管理、自我服務(wù)的價(jià)值規(guī)范。

從調(diào)研情況看，鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容主要集中在人際交往關(guān)系的規(guī)范、計(jì)劃生育方面的宣傳教育、村容村貌和環(huán)境衛(wèi)生的建設(shè)、倡導(dǎo)民風(fēng)民俗等社會(huì)主義精神文明建設(shè)以及違反規(guī)約應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任及處理辦法等方面。

鄉(xiāng)規(guī)民約的建設(shè)呈現(xiàn)出如下基本特點(diǎn)：

一是建構(gòu)性與消解性并存，以消解性為主。從實(shí)地調(diào)研結(jié)果來看，很多地方對鄉(xiāng)規(guī)民約的建設(shè)都非常重視，無論從程序上還是形式上都比較規(guī)范，大都要經(jīng)過村民代表會(huì)審核、一定時(shí)間的公示、再報(bào)鎮(zhèn)人民政府審核備案的程序。在群眾認(rèn)同方面，84%的被訪者表示有必要建設(shè)鄉(xiāng)規(guī)民約，認(rèn)為通過鄉(xiāng)規(guī)民約的建設(shè)來提高村民的道德水準(zhǔn)，進(jìn)而推動(dòng)基層社會(huì)有序治理，是一項(xiàng)十分必要的舉措。但是由于受金錢至上或功利主義價(jià)值取向的影響，多數(shù)人對集體公共事務(wù)并不熱心，只有在有利可圖、有錢可賺的情況下才會(huì)參與社會(huì)事務(wù)，導(dǎo)致了對鄉(xiāng)規(guī)民約的消解性也在增強(qiáng)。在被問及“是否清楚本村的鄉(xiāng)規(guī)民約的具體內(nèi)容”時(shí)，被訪群眾表示清楚的占33.7%，知道一部分內(nèi)容的占48.1% ，不清楚內(nèi)容的占12.5%。從這一結(jié)果中我們可以作出這樣的判斷。

二是適應(yīng)性與沖突性并存，以沖突性為主。在調(diào)研中，88%的被訪者表示愿意遵照鄉(xiāng)規(guī)民約中的規(guī)定來規(guī)范自己的行為， 53%的被訪者認(rèn)為其他村民會(huì)遵照鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)定，而46.8%的被訪者認(rèn)為村民遵照鄉(xiāng)規(guī)民約得視情況而定，整體體現(xiàn)出群眾對鄉(xiāng)規(guī)民約的適應(yīng)性較高。但是，由于鄉(xiāng)規(guī)民約畢竟不同于法律制度，所以在執(zhí)行層面的沖突性也較明顯。這種沖突主要體現(xiàn)在與法治化沖突，約束力衰減；與市場化沖突，號(hào)召力下降；與世俗化沖突，吸引力不足；與宗教化沖突，凝聚力不高。

三是約束性與彌散性并存，以彌散性為主。通過對一些群眾訪談得知，村民們普遍認(rèn)為鄉(xiāng)規(guī)民約建設(shè)取得了一定的效果，例如在婚喪嫁娶事宜的操辦上，鋪張浪費(fèi)的情況有所收斂；在保護(hù)環(huán)境衛(wèi)生方面，人們普遍能做到自我約束和自我管理。但是在關(guān)系到具體利益得失的情況下，鄉(xiāng)規(guī)民約的約束力就有所下降了。例如，在一些惠民政策的實(shí)施、村民們?nèi)Φ卣嫉匾l(fā)的土地糾紛以及亂搭亂建現(xiàn)象和依靠家族勢力橫行一方的行為約束等方面，鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮的約束作用較為有限，彌散性特點(diǎn)益愈明顯。

四是主導(dǎo)性與輔助性并存，以輔助性為主。如前所述，88%的被訪者表示愿意遵照鄉(xiāng)規(guī)民約中的規(guī)定來規(guī)范自己的行為，說明群眾對鄉(xiāng)規(guī)民約的地位和作用認(rèn)同度較高。50%以上的被訪者表示對本地的傳統(tǒng)習(xí)俗知道一些，并且有50%以上的被訪者表示這些習(xí)俗很有意義，在當(dāng)今時(shí)代需要改進(jìn)，要很好地繼承和發(fā)揚(yáng)。即便在出現(xiàn)糾紛需要解決時(shí)，50%的被訪者表示會(huì)選擇通過村委會(huì)調(diào)解，13.5%的人會(huì)選擇私了，可見這里面發(fā)揮主導(dǎo)作用的仍是鄉(xiāng)規(guī)民約。但另一方面，由于法治社會(huì)進(jìn)程的推進(jìn)與法治理念的深入，鄉(xiāng)規(guī)民約的輔助性作用在上升，比如一些地方的鄉(xiāng)規(guī)民約里大都倡導(dǎo)村民應(yīng)自覺學(xué)法、知法和守法，規(guī)約里更多呈現(xiàn)出提倡和引導(dǎo)色彩，且多是以說服教育為主，幾乎不涉及強(qiáng)制力。

二、基層社會(huì)治理中鄉(xiāng)規(guī)民約建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

在實(shí)地調(diào)研中，既可以見到鄉(xiāng)規(guī)民約建設(shè)的可喜成效以及發(fā)揮的積極作用，又能感受到在基層社會(huì)治理中鄉(xiāng)規(guī)民約建設(shè)面臨的一些挑戰(zhàn)。調(diào)研中12.5%的受訪者不清楚鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容，甚至5.8%的人認(rèn)為沒有鄉(xiāng)規(guī)民約，說明這一問題還應(yīng)值得我們認(rèn)真看待。

一是生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變對鄉(xiāng)規(guī)民約建設(shè)帶來的挑戰(zhàn)。隨著新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，原來的農(nóng)村村落結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。其一，重組村落。原有的村落格局由于自然居住條件的變化或農(nóng)村土地使用的重新規(guī)劃，多個(gè)分散的生產(chǎn)隊(duì)（社）被集中到新建的統(tǒng)一規(guī)劃的村子居住，這就使新居住環(huán)境下的村民們彼此之間的陌生感增強(qiáng)。其二，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的減少。多數(shù)青壯年勞動(dòng)力會(huì)選擇到城市打工或居住，土地往往承包給別人耕種；也有一些是農(nóng)忙時(shí)回家耕種，其他時(shí)間在城市打工；其三，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變。隨著一些地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的開展，一些農(nóng)民住進(jìn)了搬遷樓，同時(shí)在吸納流轉(zhuǎn)土地的企業(yè)打工。原始村落的熟人結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)土結(jié)構(gòu)被打破，一些村民表示自己內(nèi)心沒有了歸屬，對傳統(tǒng)的道德規(guī)范可望而不可及。農(nóng)民生產(chǎn)與生活方式的轉(zhuǎn)變，意味著傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村的消失及著其所承載的傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣的消失。在此基礎(chǔ)上建設(shè)鄉(xiāng)規(guī)民約沒有了統(tǒng)一共識(shí)的文化土壤，加大了重建鄉(xiāng)規(guī)民約的難度。

二是群眾法治意識(shí)和民主權(quán)利意識(shí)的提高對鄉(xiāng)規(guī)民約建設(shè)形成的挑戰(zhàn)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的加快，現(xiàn)代化耕種方式、半農(nóng)半工生存方式的現(xiàn)代農(nóng)民已與“面朝黃土背朝天”的傳統(tǒng)農(nóng)民形象有了明顯區(qū)別。農(nóng)民法治意識(shí)和民主意識(shí)有了突破性提高，表現(xiàn)在要求參與村務(wù)建設(shè)、積極爭取自己的合法利益以及主動(dòng)對地方政府實(shí)施監(jiān)督和批評等各個(gè)方面。因此，多數(shù)農(nóng)民們對與自己利益相關(guān)的法律法規(guī)非常熟悉。幾乎所有的被訪者都表示當(dāng)鄉(xiāng)規(guī)民約與法律規(guī)定不一致時(shí)，會(huì)遵守法律法規(guī)。從問卷中看，一半以上的被訪者認(rèn)為“法律非常重要，有麻煩首先想到法律途徑解決，沒有法律就沒有辦法生活”。但是在實(shí)踐中，當(dāng)發(fā)生糾紛或利益受到侵害時(shí)，大部分村民想到的是上訪而不是通過法律維權(quán)。村民們存在著“信訪不信法”的情況，甚至很多上訪的村民存在著“纏訪”的現(xiàn)象，相信政府、依賴政府，卻不愿相信法律或依靠法律。因此要加強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的道德教化作用和法治的補(bǔ)益性建設(shè)，從而更好地助推基層社會(huì)治理。

三、順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，著力加強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的建設(shè)力度

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》中在強(qiáng)調(diào)依法治國重要性的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮優(yōu)秀傳統(tǒng)道德的引導(dǎo)和教化作用。當(dāng)前，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的建設(shè)力度，更好地為基層社會(huì)治理提供服務(wù)。

一是規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約建設(shè)的程序。本質(zhì)上，鄉(xiāng)規(guī)民約的社會(huì)整合力不是來源于村級(jí)基層組織的權(quán)威，更不是村黨支部書記或村民委員會(huì)主任，而是源自于村民的整體利益，是一種內(nèi)生的公共權(quán)力。調(diào)研走訪的各個(gè)村鎮(zhèn)雖然都有成文的鄉(xiāng)規(guī)民約，但在村民中的普及率卻不高。這其中非常重要的一個(gè)因素在于鄉(xiāng)規(guī)民約在建設(shè)的時(shí)候并沒有實(shí)現(xiàn)村民“廣泛的”參與。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部表示鄉(xiāng)規(guī)民約是實(shí)現(xiàn)《村民組織法》所規(guī)定的“村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)”的重要價(jià)值依托。村民自治的核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。因此，鄉(xiāng)規(guī)民約要想真正發(fā)揮推動(dòng)基層社會(huì)治理的積極作用，就一定要有一套村民共同建立、共同監(jiān)督的民主程序，切實(shí)讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)規(guī)民約建設(shè)的主角，才能充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與和遵從的積極性和主動(dòng)性。

二是規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約的建設(shè)內(nèi)容?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第27條規(guī)定，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸。因此，鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)發(fā)揮出法律的補(bǔ)益性，把不與法律沖突作為鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容制定的首要條件。事實(shí)上，鄉(xiāng)規(guī)民約可以彌補(bǔ)法治在基層治理中的一些空白或者薄弱區(qū)域，如在計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、禁牧、儀式和慶典等方面，在保證與憲法、法律一致的前提下，充分尊重當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)習(xí)俗和風(fēng)土人情，可以通過鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容的規(guī)定，使村民認(rèn)識(shí)到這些問題是關(guān)系每個(gè)人生活秩序良好與否的公共問題，發(fā)動(dòng)群眾真正發(fā)揮出村民自治中的自我管理和自我服務(wù)的功能，使鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容真正合乎社會(huì)良政善治的“規(guī)矩”。

三是健全鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)施的保障機(jī)制。從所走訪地區(qū)鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施效果來看，這些地區(qū)鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施基本上都依靠村民的自覺遵守，鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)行的保障約束力不強(qiáng)。事實(shí)上，在沒有經(jīng)法律確定地位的情況下，鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)際上處于一個(gè)非常尷尬的位置。換句話說，很多村落鄉(xiāng)規(guī)民約的建立有時(shí)成了一種形式，實(shí)際效果微乎其微。因此，盡管鄉(xiāng)規(guī)民約只期望發(fā)揮出道德引導(dǎo)和教化的作用，但是也需要強(qiáng)化必要的懲戒機(jī)制或強(qiáng)制約束力，才能使鄉(xiāng)規(guī)民約起到更好的規(guī)范和約束作用。

四是注重對鄉(xiāng)規(guī)民約的宣傳和普及教育。鄉(xiāng)規(guī)民約由于其文化的傳承性、法治的補(bǔ)益性和共同的契約性，在基層治理中發(fā)揮了重要作用，因此必須加以宣傳和普及。從被訪村落的情況看，有些村落在鄉(xiāng)規(guī)民約制定完成后分發(fā)給了各家各戶，村民對鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)知度卻不得而知；還有一些村落只在小范圍的參與人制定完成后貼在了公示欄里，大多數(shù)村民并不了解本村鄉(xiāng)規(guī)民約的具體情況。因此，要加大對鄉(xiāng)規(guī)民約的宣傳和普及教育，不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約在基層社會(huì)治理中的適應(yīng)性，加大建設(shè)性，提高約束性，延展長效性，為協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和建設(shè)祖國北疆亮麗風(fēng)景線服務(wù)。