國際政策性銀行運營模式分析

鄭建庫

政策性銀行是政策性金融的組成部分，在各國金融市場中發(fā)揮著重要作用。隨著各國經(jīng)濟金融的不斷發(fā)展，各國政策性銀行運營模式也不斷變化。研究分析各國政策性銀行運營模式的路徑和軌跡，揭示政策性銀行運營模式的內(nèi)在邏輯，對于目前我國政策性銀行改革有一定的啟示和借鑒意義。

各國政策性銀行運營的主要模式

專營機構(gòu)模式

由單獨成立的政策性金融機構(gòu)僅從事政策性金融業(yè)務(wù)的運營模式，此類國家對政策性金融機構(gòu)設(shè)立的目的明確、業(yè)務(wù)范圍嚴(yán)格限制，沒有商業(yè)性業(yè)務(wù)。優(yōu)勢是機構(gòu)定位于專營政策性金融，業(yè)務(wù)范圍明確，運營模式簡單，重點在于內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)的內(nèi)部審計。典型如美國進(jìn)出口銀行（EXIM）等。

作為政策性金融的典型代表，美國進(jìn)出口銀行具有如下特點：一是多由政府出資發(fā)起設(shè)立。美國政策性金融機構(gòu)的建立離不開政府的直接參與，政府決定其活動宗旨、基本原則和政策方向等整體發(fā)展框架。二是美國政策性金融機構(gòu)的資金來源中金融市場籌資的比例較大，對政府的依賴較小，但籌資中大多利用政府信用進(jìn)行增信。三是美國政策性銀行的業(yè)務(wù)重點在于彌補并糾正市場機制的缺陷，扶持貧弱，維護機會均等、公平競爭，具有保護性。四是美國進(jìn)出口銀行的政策性業(yè)務(wù)實行限額管理，定期由國會決定其下一階段的發(fā)展規(guī)模和方向。

分賬管理模式

此模式也稱為兼營模式，是同時辦理政策性業(yè)務(wù)、商業(yè)性業(yè)務(wù)的一種模式。主要特點是在保持政策性銀行定位不變情況下， 隨著市場發(fā)展允許經(jīng)營一定范圍的、有關(guān)聯(lián)的商業(yè)性業(yè)務(wù)。機構(gòu)內(nèi)部對兩類業(yè)務(wù)采取分賬管理模式，在實行分賬模式的政策性銀行中，大多數(shù)銀行對政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)有較為明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，此類型代表性機構(gòu)有韓國輸出入銀行等機構(gòu)，德國復(fù)興信貸銀行（ KFW） 在改革過程中也曾階段性采取過此種模式。

韓國輸出入銀行（KEXIM）同時經(jīng)營政策性和商業(yè)性兩類業(yè)務(wù)，分別設(shè)立政府賬戶和銀行賬戶，KEXIM無須向韓國政府分配利潤，年度凈虧損由其公積金彌補，不足時由政府提供資金彌補。韓國政府在重點領(lǐng)域會對政策性銀行提供差異化支持，如采取排他性方式直接將相關(guān)業(yè)務(wù)交付政策性銀行辦理，或在某些特殊情況下對本國政策性銀行與國外金融機構(gòu)競爭時產(chǎn)生的利率倒掛給予價格補償?shù)取?/p>

資金來源方面，KEXIM政府賬戶和銀行賬戶的資金來源有所不同。政府賬戶業(yè)務(wù)由政府指定，資金由韓國政府提供，包括政府一般預(yù)算、政府公共資本管理基金借款及經(jīng)營收益和準(zhǔn)備金三部分。銀行賬戶業(yè)務(wù)主要包括進(jìn)出口信貸、海外投資貸款和擔(dān)保，資金來自韓國政府和市場，由資本金、對外借款和發(fā)債、留存收益組成。韓國政府為KEXIM在國內(nèi)外金融市場上發(fā)行的金融債券提供擔(dān)保，保證其償付能力。但值得指出的是，韓國KEXIM的做法不具有普遍性，隨著政策性銀行的改革發(fā)展，部分國家開始對基于兩類業(yè)務(wù)發(fā)行債權(quán)的政府增信區(qū)別對待，有的僅對基于政策性業(yè)務(wù)發(fā)行的債權(quán)予以政府增信。

分立機構(gòu)模式

隨著各國市場逐步成熟和政策性銀行的進(jìn)一步發(fā)展， 為更好開展政策性、商業(yè)性業(yè)務(wù)， 出現(xiàn)了在統(tǒng)一集團內(nèi)部由分設(shè)的不同機構(gòu)分別承擔(dān)政策性、商業(yè)性兩類業(yè)務(wù)的運營模式。在這方面典型性代表是德國復(fù)興信貸銀行（KFW）。其他如韓國在2008年對韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB）也嘗試從分賬管理向分立機構(gòu)演變， 但2008年國際金融危機爆發(fā)后推遲了上述計劃。

德國復(fù)興信貸銀行分立機構(gòu)模式的主要做法是政策性銀行控股，商業(yè)性業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)相分離，即將與商業(yè)銀行競爭的出口信貸和項目融資等商業(yè)性業(yè)務(wù)分離，組建全資子公司KFW進(jìn)出口銀行（IPEX Bank），實現(xiàn)獨立運營和單獨核算。

KFW集團經(jīng)營政策性業(yè)務(wù)，享有國家信用支持，資金來源主要是以國家信用為保證在國內(nèi)外資本市場籌資。德國政府為KFW所有債務(wù)提供擔(dān)保，包括借入資金、發(fā)債、衍生品交易及為第三方提供擔(dān)保形成的或有債務(wù)。在中小企業(yè)、綠色能源和助學(xué)貸款等領(lǐng)域，KFW享有政府專項資金支持。在稅收等方面，KFW享有免交營業(yè)稅和所得稅等優(yōu)惠措施。

對于經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)的IPEX Bank，政府不提供任何公共支持，且需滿足對一般商業(yè)銀行的法律和監(jiān)管要求。IPEX Bank不享受KFW的官方信用評級，KFW集團按照市場化利率向其提供再融資資金，不對其提供擔(dān)保；從KFW集團得到的業(yè)務(wù)支持和服務(wù)必須按照市場價格進(jìn)行付費；不享有稅收優(yōu)惠，需像私人機構(gòu)一樣進(jìn)行納稅。KFW的這種分離機構(gòu)模式在保證政策性業(yè)務(wù)不受影響的情況下，發(fā)揮了商業(yè)性業(yè)務(wù)的盈利能力，監(jiān)管部門也可對不同業(yè)務(wù)的子公司進(jìn)行差異化監(jiān)管。

政府委托模式

實施政府委托模式的國家其共同的特點是市場充分發(fā)達(dá)，法制等外部環(huán)境相對成熟，政策性金融的總體發(fā)展規(guī)模和在國民經(jīng)濟中占比較小。政府委托模式的主要做法是政府指定機構(gòu)辦理和對政策性業(yè)務(wù)實行招標(biāo)兩種模式。

政府指定模式一般是由于業(yè)務(wù)保密或基于后續(xù)監(jiān)管、核算成本等方面的綜合考慮，一國政府根據(jù)以往做法或業(yè)務(wù)特點對現(xiàn)有的政策性業(yè)務(wù)指定特定的金融機構(gòu)辦理。政策性業(yè)務(wù)公開競標(biāo)模式的特點是根據(jù)政策性業(yè)務(wù)的具體情況，公開向全部或部分商業(yè)性銀行、金融機構(gòu)招標(biāo)，符合條件的機構(gòu)辦理競標(biāo)后的政策性業(yè)務(wù)。這種模式的特點是實現(xiàn)了政策性業(yè)務(wù)運營中的公開、公正和透明。這方面典型案例是各國對于助學(xué)貸款、扶貧開發(fā)貸款等在政策性銀行等機構(gòu)不能覆蓋的地區(qū)范圍內(nèi)實行競標(biāo)或指定商業(yè)銀行辦理，此外，英國的出口信用保險（COFACE）對英國政府部分對外出口業(yè)務(wù)也實行競標(biāo)和指定經(jīng)營的政府委托模式。

商業(yè)化運營模式

隨著政策性銀行的改革發(fā)展，商業(yè)化運營模式主要有以下兩種類型。

一是政府取消對資產(chǎn)方和權(quán)益方的增信，僅保留對負(fù)債方的增信。如日本2000年在通過《財政投融資制度的根本性改革方案》后，對FILP項目的資金來源，取消了原來主要依靠郵政儲蓄和養(yǎng)老金儲蓄的強制性規(guī)定。改以通過發(fā)行FILP機構(gòu)債券、政府擔(dān)保債權(quán)、FILP債券來重構(gòu)資金來源。即對于政府投融資項目，以政府投融資項目或國家對政府投融資項目的增信（國家主權(quán)級信用發(fā)債）來保證項目籌資，但對于項目后續(xù)運行等實行商業(yè)化管理。

二是在各國市場發(fā)展成熟，市場機制健全，“市場失靈”較少，政策性業(yè)務(wù)沒有進(jìn)一步發(fā)展空間的情況下，在原專營政策性金融機構(gòu)沒有存在的必要時， 采取徹底的產(chǎn)權(quán)改革， 將政策性金融機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)金融機構(gòu)。如新加坡1968年設(shè)立了新加坡發(fā)展銀行，負(fù)責(zé)該國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策性業(yè)務(wù)的發(fā)展。后來隨著新加坡經(jīng)濟的快速崛起，政策性業(yè)務(wù)幾乎沒有發(fā)展空間的情況下，將該行實行商業(yè)化，更名為星展銀行并且上市。我國臺灣地區(qū)的兆豐國際商業(yè)銀行、臺灣中小企業(yè)銀行等最初也是各相應(yīng)領(lǐng)域的政策性銀行，在隨著經(jīng)濟市場化深入后也都實行了徹底的商業(yè)化和民營化改革。此外，日本政策投資銀行（DBJ）和美國的房利美等住房政策性金融機構(gòu)， 在經(jīng)過一系列發(fā)展之后改變?yōu)橐在A利為目的的私營股份公司。上述這些都是在一國市場經(jīng)濟充分發(fā)展，政策性銀行在完成歷史使命后向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型的典型案例。

各國政策性銀行運營模式的分析比較

各國政策性銀行運營模式發(fā)展的路徑演化

各國政策性銀行一般定位于貫徹和配合政府的經(jīng)濟社會發(fā)展政策，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)開展業(yè)務(wù)。實踐中，各國政策性銀行業(yè)務(wù)多集中于普通商業(yè)銀行不愿或難以涉入的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，較多集中于支持國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和重大項目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、進(jìn)出口貿(mào)易、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、公共事業(yè)等方面。

隨著全球經(jīng)濟一體化和逐漸深入發(fā)展，政策性銀行的發(fā)展出現(xiàn)了兩大特征：一是部分國家的政策性銀行逐漸發(fā)展成為多元化的金融集團，涵蓋業(yè)務(wù)領(lǐng)域逐步拓展，如德國復(fù)興信貸銀行（KFW）和法國儲蓄托管機構(gòu)（CDC）等均轉(zhuǎn)型為多元金融集團。二是隨著市場發(fā)展成熟，發(fā)達(dá)國家的政策性金融普遍出現(xiàn)了局部調(diào)整或收縮的特征，政策性金融機構(gòu)的部分性質(zhì)和業(yè)務(wù)出現(xiàn)了調(diào)整或收縮， 以避免與商業(yè)金融競爭。如2007年日本在資金供求由短缺轉(zhuǎn)向過剩后，對日本住宅金融公庫進(jìn)行了改革， 法人形態(tài)由原來的特殊法人變更為獨立行政法人， 主要業(yè)務(wù)從原一級市場住宅按揭融資調(diào)整到二級市場的證券化，資金來源也從財政借入調(diào)整為在市場發(fā)行抵押支持證券（MBS） 籌集， 政府預(yù)算補助則被取消。

各國政策性銀行運營模式的啟示

一是政策性金融的內(nèi)涵和外延隨著各國市場化發(fā)展而不斷變化。各國政策性銀行和政策性金融的業(yè)務(wù)范圍也在不斷變化之中，是各國經(jīng)濟發(fā)展和市場化的縮影。但總體看，經(jīng)濟深化后政策性業(yè)務(wù)占比會降低。

二是從政策性銀行運營模式變遷看，各國不同的運營模式說明，不同時期政策性金融業(yè)務(wù)和政策性銀行可以適當(dāng)分離。制約政策性銀行業(yè)務(wù)發(fā)展的主要問題是政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)邊界不清晰，政策性銀行的激勵機制不科學(xué)、不透明。

三是政策性銀行運營模式取決于其功能、定位，是由各國國家經(jīng)濟、金融市場的發(fā)展和運行情況決定的。不同經(jīng)濟發(fā)展階段、不同的法制外部環(huán)境，政策性銀行的功能定位差別很大，一個國家在不同的發(fā)展階段，政策性銀行的業(yè)務(wù)運行模式可以有很大的差別。

四是政策性銀行的運營模式不是排斥的，可以相互補充。不同運營模式也可以同時使用。運營模式?jīng)]有高低優(yōu)劣的問題，只有是否適合國情的問題。此外，各國政策性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍是動態(tài)調(diào)整的，相同的業(yè)務(wù)，不同國家和經(jīng)濟環(huán)境對其政策性、商業(yè)性屬性的認(rèn)定是不同的。

政府增信：對政策性銀行運營模式的一種理論解釋

政策性金融最主要的特點是以政府和國家信用為依托，如果將政府對業(yè)務(wù)開辦過程中的各種項目風(fēng)險兜底、利息補貼等視為通常意義上的政府增信，并視為政策性金融特征的話，從資產(chǎn)負(fù)債表的角度看，政府增信可以有以下方式。

一是從負(fù)債方進(jìn)行增信。即以國家信用的名義對資金來源進(jìn)行增信，通過擔(dān)?；虮硶?，確?；I資發(fā)行的債券享有國家主權(quán)級信用，在此基礎(chǔ)上開展政策性業(yè)務(wù)；二是從資產(chǎn)方增信?？梢杂袃煞N模式：一是對每一指定業(yè)務(wù)或項目，給予政府增信，即給予國家信用擔(dān)?；蛸M用補貼；另一種是對資產(chǎn)端進(jìn)行整體國家增信，也即對機構(gòu)所有的政策性項目進(jìn)行整體擔(dān)?；蜇斦a貼；三是對所有者權(quán)益增信。機構(gòu)在開辦政策性金融業(yè)務(wù)中虧損時，以財政補貼等形式予政府增信。

結(jié)合上述分析，可以對資產(chǎn)負(fù)債視角下前文分析的五種運營模式中的政府增信情況簡要歸納如表1。

可以看出，從資產(chǎn)方增信，按照對項目增信或整體對資產(chǎn)方增信，表現(xiàn)為政府委托（招標(biāo)等）模式、分賬運營模式和分機構(gòu)運營模式。從資產(chǎn)方增信的必要條件是資產(chǎn)屬性必須事前明確，也即政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的邊界必須劃分清晰。

從負(fù)債方增信，也即對機構(gòu)的資金來源予以國家主權(quán)擔(dān)保，是開展政策性金融業(yè)務(wù)的傳統(tǒng)做法。主要目的是為了解決政策性業(yè)務(wù)運作過程中資金來源中期限錯配、收益和風(fēng)險不對稱等矛盾問題。一般在對負(fù)債方增信后，會對資產(chǎn)方或權(quán)益方也適當(dāng)增信。但日本投融資體制改革后，取消對資產(chǎn)方和權(quán)益方增信，僅保留對負(fù)債方的增信，最大程度讓項目依靠自身收益實現(xiàn)市場化運營等模式也逐漸興起，如最新的PPP（公私合營）等模式也在各國得到有效運用。

從權(quán)益方增信，按照對單一項目和整體權(quán)益方的區(qū)別，可以分為政府委托和單一機構(gòu)模式。一般是政府對政策性業(yè)務(wù)整體運營的盈虧情況予以擔(dān)保，這也是傳統(tǒng)的政策性業(yè)務(wù)運作模式。對所有者權(quán)益征信方式還可以通過補貼、風(fēng)險分擔(dān)等方式進(jìn)行。

從政策性銀行運營模式中政府增信的規(guī)律看，基本趨勢是政府增信逐漸從資產(chǎn)負(fù)債表的兩端增信到僅對資產(chǎn)負(fù)債的一端增信，部分甚至取消對資產(chǎn)負(fù)債的增信，而僅僅依靠項目自身。這一邏輯的背后是隨著市場經(jīng)濟的成熟，政府要逐漸取消對市場的干預(yù)，讓市場回歸自身發(fā)展和調(diào)節(jié)的路徑之中。

對我國政策性銀行改革的啟示

1994年，為深化金融體制改革，我國組建了國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等三家政策性銀行。業(yè)務(wù)范圍分別為“兩基一支”、機電產(chǎn)品和成套設(shè)備出口、糧棉油收購等提供政策性金融支持。從近年來我國政策性銀行的運營情況看，政策性銀行在滿足國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展需求、促進(jìn)經(jīng)濟社會進(jìn)步方面作用顯著。但同時存在職能定位不清、業(yè)務(wù)范圍不斷擴大，資產(chǎn)和負(fù)債規(guī)?！败浖s束”，政策性銀行與商業(yè)銀行之間、政策性銀行相互之間存在惡性競爭等問題。

分析各國政策性銀行運營模式的發(fā)展路徑和內(nèi)在規(guī)律，結(jié)合我國目前政策性銀行的改革，可以得出以下結(jié)論。

第一，政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍是不斷調(diào)整的過程。政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)屬性取決于項目的產(chǎn)權(quán)關(guān)系與邊界決定成本，而這些都隨著市場和法制的完善不斷發(fā)展。我國政策性銀行應(yīng)定期對政策性業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行調(diào)整，防止規(guī)模膨脹，惡性競爭。

第二，政策性銀行的運營模式取決于政策性銀行業(yè)務(wù)運營成本與社會經(jīng)濟、法制等外部環(huán)境發(fā)展情況，但總的趨勢是政策性業(yè)務(wù)規(guī)模、占比逐步下降，國家增信等逐漸減少，市場化比重增加。

第三，從各國政策性銀行運營模式變遷看，政策性金融不是與商業(yè)性金融相互對立的，兩者是相互補充，相互促進(jìn)和發(fā)展的。我國應(yīng)避免片面追求政策性銀行市場化傾向，同時，探索政府委托、商業(yè)化運營等多種模式，積極嘗試PPP等新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)健全市場機制、促進(jìn)社會進(jìn)步等政策性金融的綜合目標(biāo)。

（作者單位：特華博士后科研工作站）