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    如何填補(bǔ)中國(guó)的養(yǎng)老金缺口?

    2016-01-19 06:06:28王慧周光
    銀行家 2016年1期
    關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)職工退休年齡收支

    王慧 周光

    編者按:近年來(lái),中國(guó)養(yǎng)老金缺口問(wèn)題已引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和熱議,對(duì)于中國(guó)養(yǎng)老之困的討論由來(lái)已久,如今形勢(shì)更加嚴(yán)峻,改革更加迫切。本文通過(guò)對(duì)中國(guó)養(yǎng)老金缺口的分析,指出當(dāng)前中國(guó)養(yǎng)老金缺口主要來(lái)自人口老齡化和轉(zhuǎn)軌成本兩方面因素,并結(jié)合中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本情況分析進(jìn)行了國(guó)際比較,提出了如何在繳存比例、單一支柱、國(guó)資劃撥、退休年齡這四個(gè)方面深化改革的政策建議。

    中國(guó)養(yǎng)老:已非遠(yuǎn)慮,而是近憂(yōu)

    “老齡化”是現(xiàn)在進(jìn)行時(shí)。根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù),中國(guó)勞動(dòng)年齡人口(15~64歲)已經(jīng)在2013年見(jiàn)頂。2015年中國(guó)老年人(65歲以上)撫養(yǎng)比為13%,之后人口老齡化的速度和老年人撫養(yǎng)比將陡峭化上升,2035年中國(guó)老年人撫養(yǎng)比將達(dá)到33%,超過(guò)當(dāng)前西歐的水平,2040年中國(guó)老年人撫養(yǎng)比將超過(guò)同期的美國(guó)。考慮到中國(guó)當(dāng)前的就業(yè)和退休年齡,2050年時(shí)中國(guó)退休年齡人口占就業(yè)年齡人口比例將達(dá)到103%,而目前這一比例為35%,也就是說(shuō)目前三個(gè)就業(yè)年齡人口撫養(yǎng)一個(gè)退休年齡老人將轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)就業(yè)年齡人口撫養(yǎng)一個(gè)退休年齡老人,形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

    僅從人口年齡中值比較來(lái)看,中國(guó)目前人口37歲的年齡中值已經(jīng)超過(guò)了發(fā)展中國(guó)家和中高收入國(guó)家,向發(fā)達(dá)國(guó)家和高收入國(guó)家靠近,但從人均收入來(lái)看,卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到這一水平。目前中國(guó)人口年齡中值已經(jīng)大幅高于同處發(fā)展中國(guó)家和金磚四國(guó)行列的巴西和印度。根據(jù)聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù),2015年中國(guó)人口年齡的中值已經(jīng)37歲。2035年時(shí)中國(guó)人口年齡中值將升至46歲,相當(dāng)于現(xiàn)在年齡最大的日本、德國(guó)和意大利。2050年時(shí)這一數(shù)值將達(dá)到50歲。

    中國(guó)養(yǎng)老之困已是擺在眼前的“近憂(yōu)”。中國(guó)社保制度歷經(jīng)多年改革,確已取得長(zhǎng)足的進(jìn)展,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)存逐年增加,1989年以來(lái)的年均增長(zhǎng)率達(dá)到了28.5%,參保人數(shù)也快速提升,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率從1989年的5%提升至2014年的62%。今年《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》,以及《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》的先后頒布,標(biāo)志著我國(guó)養(yǎng)老金雙軌制改革和投資運(yùn)營(yíng)改革的重大突破。但是,截至2014年年底,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存3.18萬(wàn)億元,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存0.38萬(wàn)億元,合計(jì)約3.56萬(wàn)億元,僅占2014年GDP的5.6%。不考慮財(cái)政補(bǔ)貼,2014年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)收不抵支,收支缺口為1300億元,全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算顯示,2015年的收支缺口將擴(kuò)大至3000億元。這樣的結(jié)存和收支現(xiàn)狀如何應(yīng)對(duì)人口老齡化以及過(guò)去改革沒(méi)有補(bǔ)繳的歷史成本呢?

    中國(guó)養(yǎng)老金有多大缺口?

    中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系現(xiàn)狀

    目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系由城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)(企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大制度構(gòu)成。

    城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)是城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(城居保)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(新農(nóng)保)的合并,是覆蓋城鄉(xiāng)非從業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成,記入個(gè)人賬戶(hù)管理。因此理論上不存在現(xiàn)收現(xiàn)付導(dǎo)致的資金缺口問(wèn)題。

    城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的從業(yè)人員,由統(tǒng)籌賬戶(hù)和個(gè)人賬戶(hù)兩部分構(gòu)成。個(gè)人賬戶(hù)的收繳用于發(fā)放個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金,按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定,由個(gè)人繳費(fèi)累積,供個(gè)人支取,死后可以繼承,理論上不存在現(xiàn)收現(xiàn)付導(dǎo)致的資金缺口問(wèn)題。統(tǒng)籌賬戶(hù)的收繳用于發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金,采用現(xiàn)收現(xiàn)付制,當(dāng)支出超出征繳收入后,就會(huì)產(chǎn)生缺口。轉(zhuǎn)軌成本和人口老齡化共同導(dǎo)致了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收支缺口。所謂轉(zhuǎn)軌成本主要是指在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革時(shí)沒(méi)有補(bǔ)繳歷史債務(wù),從而使得一部分人沒(méi)有繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或者僅繳納了部分,但是在退休后可以領(lǐng)取養(yǎng)老金,甚至還可以保持以前更高的替代率。這樣的改革方式導(dǎo)致中國(guó)養(yǎng)老金存在很長(zhǎng)時(shí)間的轉(zhuǎn)軌期以及很重的歷史債務(wù)包袱。

    基礎(chǔ)養(yǎng)老金缺口

    按照上述假設(shè),我們測(cè)算了中國(guó)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收支缺口,結(jié)果如下:

    不考慮財(cái)政補(bǔ)貼,2014年的支出已經(jīng)超過(guò)征繳收入,出現(xiàn)收支缺口。同時(shí),城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)3.18萬(wàn)億元的累計(jì)結(jié)存將于2019年消失殆盡。如果維持近年來(lái)的財(cái)政補(bǔ)貼力度(約占公共財(cái)政支出的2.2%),城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的累計(jì)結(jié)存將于2023年消失殆盡。

    2014年至2050年間城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金累計(jì)缺口的現(xiàn)值為41萬(wàn)億元,相當(dāng)于2014年GDP的60%,其中轉(zhuǎn)軌成本為26%。企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金累計(jì)缺口相當(dāng)于2014年GDP的53%,機(jī)關(guān)事業(yè)單位為7%;企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)軌成本為20%,機(jī)關(guān)事業(yè)單位是6%。

    2050年征繳收入和支出的缺口將達(dá)到35萬(wàn)億元,占2050年財(cái)政支出的15%,占2050年GDP的4%。對(duì)比2014年,財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼僅占當(dāng)年財(cái)政支出的2.3%,占當(dāng)年GDP的0.6%。

    分階段看,2023年前是養(yǎng)老金制度改革的最佳窗口。2023年前,參保職工人數(shù)持續(xù)增加,雖然同期退休人數(shù)也在增加,但收支缺口較小,維持當(dāng)前的財(cái)政補(bǔ)貼力度,養(yǎng)老金仍能有一定的結(jié)存。2023年至2040年間,參保職工人數(shù)變化不大,但退休人數(shù)還在增加,退休人員撫養(yǎng)比明顯下降,收支缺口逐漸擴(kuò)大,但所需財(cái)政補(bǔ)貼仍然可控。2040年后,參保職工人數(shù)開(kāi)始下降,但退休人數(shù)繼續(xù)增加,養(yǎng)老金收支情況急劇惡化。

    四問(wèn)中國(guó)養(yǎng)老之困

    我們將前文養(yǎng)老金缺口測(cè)算中的一些關(guān)鍵指標(biāo)做了國(guó)際比較,并結(jié)合我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本情況分析,我們認(rèn)為繳存比例、單一支柱、國(guó)資劃撥、退休年齡這四個(gè)方面的問(wèn)題與當(dāng)前的養(yǎng)老困局息息相關(guān),而針對(duì)這四方面的改革也將極大的改善基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收支。我們匯總了四種假設(shè)下對(duì)養(yǎng)老金缺口的影響,如果四種做法并行,基礎(chǔ)養(yǎng)老金缺口將從-60.1%轉(zhuǎn)為正的結(jié)存1.8%。

    養(yǎng)老金繳存比例能否下調(diào)?

    從國(guó)際比較來(lái)看,中國(guó)的養(yǎng)老金繳存比例排名居前。根據(jù)世界銀行對(duì)近140個(gè)國(guó)家或地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳存比例的統(tǒng)計(jì),中國(guó)28%的繳存比例排名第九,排在中國(guó)前面的是新加坡(34.5%)、意大利(33%)、羅馬尼亞(29.1%)、印度(29%)、西班牙(28.3%)等。我們?cè)鴮?duì)新加坡的中央公積金制度進(jìn)行過(guò)研究,可知這34.5%的繳存比例包含了養(yǎng)老、住房和醫(yī)療三大部分,如果按照同樣口徑對(duì)比中國(guó)的話(huà),這一比率是64%,反而大幅高于新加坡。另外,美國(guó)基本養(yǎng)老金的繳存比例為12.4%,瑞典為18.9%,老齡化很?chē)?yán)重的日本為15.4%,都低于中國(guó)。

    如此高的繳存比例增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān),不利于企業(yè)經(jīng)營(yíng)和投資,尤其在當(dāng)前的宏觀背景下負(fù)面影響更加突出。除了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(企業(yè)繳存比例20%),企業(yè)還要為員工繳納醫(yī)療保險(xiǎn)(10%)、失業(yè)保險(xiǎn)(1%)、生育保險(xiǎn)(0.8%)、工傷保險(xiǎn)(0.3%)和住房公積金(12%),合計(jì)繳存比例高達(dá)44.1%。強(qiáng)制性的社保繳存要求某種程度上也可以看成是一種稅負(fù),企業(yè)的稅負(fù)壓力過(guò)大增加了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本,降低了企業(yè)投資和創(chuàng)新的意愿,這也是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)疲弱的主要原因之一。

    過(guò)高的基本養(yǎng)老金繳存比例也限制了第二支柱企業(yè)年金的發(fā)展。中國(guó)的《企業(yè)年金試行辦法》頒布已經(jīng)11年了,但是截至2014年年底企業(yè)年金基金累計(jì)結(jié)存7689億元,占中國(guó)社保養(yǎng)老基金總和的14%,占2014年GDP的1.2%;參加職工2293萬(wàn)人,僅占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的5.8%;并且建立企業(yè)年金的多是大型國(guó)企,絕大部分企業(yè)并沒(méi)有參與。有人將中國(guó)的企業(yè)年金類(lèi)比美國(guó)的401(k),其實(shí)除了名義上的第二支柱的地位之外,其他相似之處實(shí)在太少。發(fā)展緩慢的一個(gè)原因是年金的遞延稅制度在2013年底才出臺(tái),且可遞延的比例太低,另一個(gè)主要原因則是第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳存比例過(guò)高,限制了企業(yè)年金的發(fā)展空間。

    降低繳存比例已是當(dāng)務(wù)之急。如前文所述,在轉(zhuǎn)軌成本和人口老齡化的背景下,我國(guó)養(yǎng)老金的支出壓力很大,這也是降低企業(yè)繳存比例的最大障礙。但是轉(zhuǎn)軌成本是過(guò)去制度改革遺留的歷史問(wèn)題,根據(jù)我們測(cè)算,企業(yè)繳存比例下調(diào)1個(gè)百分點(diǎn)至19%,養(yǎng)老金缺口現(xiàn)值占2014年GDP的比例提升5個(gè)百分點(diǎn)。轉(zhuǎn)軌成本若由國(guó)家承擔(dān),足以支撐企業(yè)繳存比例下調(diào)5個(gè)百分點(diǎn)至15%。

    單一支柱能維持么?

    城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金連續(xù)11年上漲10%。從2005年至2015年,城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金基本上每年都上調(diào)了10%,這一上漲速度與同期非私營(yíng)單位就業(yè)人員平均工資的漲幅基本一致,大幅跑贏了CPI。連續(xù)較大幅度調(diào)整基本養(yǎng)老金是由于企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金歷史基數(shù)過(guò)低,但是連續(xù)11年大幅上調(diào)也嚴(yán)重增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)支付的壓力。近年來(lái)基本養(yǎng)老金的人均支出增速明顯高于人均繳存,按照這樣的趨勢(shì)發(fā)展下去,將加大養(yǎng)老金的缺口。

    2013年中國(guó)基本養(yǎng)老金的替代率為53%。國(guó)際上提出替代率應(yīng)該為55%以上比較合理,相比這一數(shù)字確實(shí)還不到。但是需要區(qū)別的是,國(guó)際上提出的替代率指的是養(yǎng)老金三大支柱共同提供的替代率,而我國(guó)第一支柱就提供53%的替代率,從這個(gè)角度看,基本養(yǎng)老金達(dá)到這樣的替代率已經(jīng)不低。

    退休工資10%的增長(zhǎng)率,基本養(yǎng)老金53%的替代率,能維持么?給定目前基本養(yǎng)老金的結(jié)存和收支狀況,答案必然是否定的,因此,結(jié)論很明顯。

    其一,養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制應(yīng)予明確。退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步明確。美國(guó)退休人員基本養(yǎng)老金的增長(zhǎng)幅度基本與物價(jià)漲幅掛鉤,2015年上調(diào)了1.7%。假設(shè)2016年之后,每年新退休人員按照當(dāng)期的替代率得出退休當(dāng)年的工資,之后退休工資上漲保持略高于物價(jià)漲幅,即4%,那么2014年至2050年的基礎(chǔ)養(yǎng)老金累計(jì)缺口占2014年GDP的比例將從60%下降至30%。

    其二,基本養(yǎng)老金不應(yīng)成為唯一支柱,發(fā)展企業(yè)年金應(yīng)與降低基本養(yǎng)老金繳存比例、改革遞延稅同時(shí)推進(jìn)。根據(jù)我們對(duì)美國(guó)的社保制度做過(guò)的分析,美國(guó)已經(jīng)形成了多層次的養(yǎng)老制度體系,為居民養(yǎng)老提供多重保障,對(duì)整個(gè)社會(huì)以及金融市場(chǎng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響,第一支柱的基本養(yǎng)老金的結(jié)存占比僅為10%。從美國(guó)退休人員收入來(lái)源的角度來(lái)看,第一支柱基本養(yǎng)老金只占總收入的35%,它提供的平均替代率約為34%。

    國(guó)資劃撥是否可行?

    劃撥?chē)?guó)有資本充實(shí)社保合乎情理。國(guó)有資本本應(yīng)歸全民所有,劃撥?chē)?guó)有資本充實(shí)社保不存在國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題。1997年十五大之后,國(guó)企改革進(jìn)入了改革攻堅(jiān)戰(zhàn)階段。針對(duì)國(guó)企改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中下崗職工增多的情況,中央政府做出了確保國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活得到保障、確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放,即“兩個(gè)確保”的重大決策,但是這部分欠賬在當(dāng)時(shí)并沒(méi)有充實(shí),而是采用借“新人”的錢(qián)來(lái)養(yǎng)“老人”,這個(gè)欠賬一拖就是18年。2015年年初,機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老制度改革再次采用這種方式,歷史成本依然沒(méi)有補(bǔ)繳。因此,既然歷史欠賬跟國(guó)企息息相關(guān),那么劃撥?chē)?guó)有資本充實(shí)社保也合情合理。

    劃撥?chē)?guó)有資本充實(shí)社保這一提法由來(lái)已久,但是,劃撥?chē)?guó)有資本的進(jìn)展卻很緩慢。截至2014年年底,國(guó)有股減轉(zhuǎn)持資金和股份給全國(guó)社保基金理事會(huì)累計(jì)2,384.11億元,僅占國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)的1%。而央企利潤(rùn)上繳后調(diào)入公共預(yù)算用于社保等民生支出的部分也是微乎其微,2014年的數(shù)據(jù)顯示,央企平均上繳利潤(rùn)的比例為8%,其中調(diào)入公共預(yù)算用于社保等民生支出的部分僅占央企上繳利潤(rùn)的13%,即央企利潤(rùn)的1%。地方國(guó)有企業(yè)在這方面的進(jìn)展更是緩慢。

    劃撥?chē)?guó)有資本充實(shí)養(yǎng)老金能有效降低養(yǎng)老金缺口。2013年底國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)186萬(wàn)億元,凈資產(chǎn)43萬(wàn)億元(其中非金融類(lèi)國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)104萬(wàn)億元,凈資產(chǎn)37萬(wàn)億元,金融類(lèi)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)數(shù)值是估算的)。根據(jù)我們測(cè)算,如果把國(guó)有企業(yè)股權(quán)每五年劃撥10%給社保,至2030年劃撥至40%后保持不變,假設(shè)1倍的市凈率,3%的分紅收益率,凈資產(chǎn)按照GDP名義增長(zhǎng)率增長(zhǎng),那么將分紅收益折現(xiàn)后相當(dāng)于2014年GDP的25.2%,基本可以抵消轉(zhuǎn)軌成本。如果每五年劃撥15%,至2030年劃撥至60%后保持不變,那么將分紅收益折現(xiàn)后相當(dāng)于2014年GDP的37.9%。

    為什么需要延遲退休?

    從人口壽命提升的角度來(lái)看,延遲退休存在可行性。當(dāng)前我國(guó)的法定退休年齡是男職工年滿(mǎn)60周歲,女干部年滿(mǎn)55周歲,女工人年滿(mǎn)50周歲,這是在1978年時(shí)確定的。根據(jù)2015年聯(lián)合國(guó)人口預(yù)測(cè),1978年釋中國(guó)人口的預(yù)期壽命是65歲,而目前中國(guó)人口的預(yù)期壽命已經(jīng)提升至75歲。

    從國(guó)際對(duì)比來(lái)看,我國(guó)的退休年齡偏早。根據(jù)國(guó)際勞工組織的統(tǒng)計(jì),亞洲地區(qū)日本的退休年齡為65歲,韓國(guó)目前為60歲,并將在2033年前提升至65歲,新加坡為62歲,印度60歲,普遍高于中國(guó)。而歐美地區(qū)的退休年齡通常在65歲左右。

    假設(shè)2016年公布提高退休年齡,2020年開(kāi)始正式實(shí)施,每五年提高1歲,2050年平均退休年齡從當(dāng)年的56歲提升至62歲,根據(jù)我們測(cè)算,2014至2050年的基礎(chǔ)養(yǎng)老金累計(jì)缺口占2014年GDP的比例將從60%下降至27%,下降33個(gè)百分點(diǎn)。

    (作者單位:中國(guó)國(guó)際金融有限公司)

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    延遲退休年齡的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示
    “收支兩條線(xiàn)”生與死
    曾被寄予厚望的“收支兩條線(xiàn)”
    大理擬提高住院“門(mén)檻費(fèi)”城鎮(zhèn)職工起付標(biāo)準(zhǔn)為1000元
    退休后可以從職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)為居民養(yǎng)老保險(xiǎn)嗎
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