政府責(zé)任審計服務(wù)國家善治的路徑研究

王海兵，陳志朵

(重慶理工大學(xué)　a.財會研究與開發(fā)中心； b.會計學(xué)院， 重慶　400054)

政府責(zé)任審計服務(wù)國家善治的路徑研究

王海兵a，陳志朵b

(重慶理工大學(xué)a.財會研究與開發(fā)中心； b.會計學(xué)院， 重慶400054)

摘要：善治是國家治理的理想狀態(tài)和最終目標(biāo)，政府責(zé)任的全面有效履行對于國家善治目標(biāo)的實現(xiàn)具有重要意義。政府責(zé)任審計的對象包括政府行政責(zé)任、政治責(zé)任、道德責(zé)任和法律責(zé)任。政府責(zé)任審計在督促政府部門認(rèn)真履責(zé)、維護(hù)民生權(quán)益、加強反腐倡廉、監(jiān)督制約政府行政權(quán)力運行以及推進(jìn)依法治國等方面發(fā)揮重要作用。政府責(zé)任審計服務(wù)國家善治的路徑包括強化政府部門政策制定與執(zhí)行審計、實施政府責(zé)任預(yù)算審計、加強政府責(zé)任內(nèi)部控制審計、建立健全政府責(zé)任審計結(jié)果公告制度,全面推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計并完善政府問責(zé)制度等。

關(guān)鍵詞：政府責(zé)任；審計;國家善治

中圖分類號：F239.4

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：標(biāo)識碼：A

文章編號：：1674-8425(2015)10-0086-04

Abstract:Good governance is the ideal state and the ultimate goal of national governance, and the comprehensive and effective performance of governmental responsibility is important to achieve national good governance. Government responsibility audit’s objects include administrative responsibility, political responsibility, moral responsibility and legal liability. Government responsibility auditing plays an important role in urging government assumed responsibility seriously, maintaining the interests of the people, strengthening anti-corruption, supervising and restricting governmental administration authority, promoting the rule of law and so on. The path of government responsibility auditing serving national good governance include to strengthen the auditing of policy formulation and implementation, to implement the auditing of governmental responsibility budget, to strengthen the auditing of governmental responsibility internal control, to establish and improve the government responsibility audit results announcement system and to fully implement economic responsibility audit and perfect administration accountability system.

收稿日期：2014-10-10 2014-01-26

作者簡介：滕亞為(1964—)，女，重慶銅梁人，教授，碩士，研究方向：行政法學(xué)、法治政府建設(shè)；康勇(1991—)，男，安徽馬鞍山人，碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)。 石恒貴(1976—)，男，四川遂寧人，副教授，博士，研究方向：財務(wù)會計與審計。

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2015.10.017 10.3969/j.issn.1674-8425(s).2015.10.015

基金項目：重慶市教育規(guī)劃重點課題“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下重慶社區(qū)教育政府經(jīng)費的使用效益研究”(2014-GX-040)；重慶理工大學(xué)校級教改課題“重慶兩帶一路戰(zhàn)略節(jié)點與我校財會學(xué)科產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制研究與實踐”(2014YB22)；重慶理工大學(xué)校級研究生課題“行業(yè)企業(yè)專家參與下的MPAcc案例庫建設(shè)研究”(yjg2014102)

Research on Path of Governmental Responsibility of Auditing on

Serving National Good Governance

WANG Hai-binga，CHEN Zhi-duob

(a. Finance and Accounting Research & Development Centre;

b. College of Accounting, Chongqing University of Technology，Chongqing 400054, China)

Key words: governmental responsibility; auditing; national good governance

一、引言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》提出，要推進(jìn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”建設(shè)。善治是國家治理現(xiàn)代化的理想模式和目標(biāo)模式[1]，善治理念強調(diào)的是公共部門的責(zé)任性，強化政府責(zé)任，實現(xiàn)善治的基本要求是建設(shè)責(zé)任政府[2]。政府責(zé)任的本質(zhì)是一種受托公共責(zé)任[3]，政府審計產(chǎn)生于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，具有監(jiān)督、評價和鑒證的職能，并且隨著公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)容的不斷拓展，政府審計的目標(biāo)和功能也不斷拓展，以保證受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效履行[4]。政府審計的社會責(zé)任治理功能是“責(zé)任政府”的題中之義[5],政府責(zé)任審計依托于政府審計，對政府及其工作人員履行責(zé)任的監(jiān)督、評價與鑒證，對促進(jìn)國家善治目標(biāo)的實現(xiàn)具有決定性的意義。目前國內(nèi)文獻(xiàn)關(guān)于國家審計與國家治理的研究比較多，但基于政府責(zé)任和國家善治視角研究政府責(zé)任審計服務(wù)國家善治的文獻(xiàn)較少。國家善治是國家治理的理想狀態(tài)，是社會治理最主要的主體——政府協(xié)同其他社會治理主體努力奮斗的目標(biāo)，因此本文通過分析政府責(zé)任審計與國家善治之間的關(guān)系，提出政府責(zé)任審計服務(wù)于國家善治的路徑，以期提供理論參考和現(xiàn)實指導(dǎo)。

二、政府責(zé)任審計與國家善治的關(guān)系

(一)國家善治推動政府責(zé)任審計的產(chǎn)生和發(fā)展

國家善治就是國家的良好治理，指通過公共權(quán)威的有效運作和社會主體平等參與公共事務(wù)的管理來實現(xiàn)社會公共利益最大化。其本質(zhì)特征在于政府和公民對社會公共事務(wù)的高效合作管理，是實現(xiàn)公共利益最大化時政府與公民關(guān)系的一種最佳耦合狀態(tài)。任何政治制度的國家都在追求較高的行政效率，較低的行政成本，提供更好的公共服務(wù)，得到更多的公民支持，建立更加穩(wěn)定的社會秩序，善治是各國國家治理追求的理想狀態(tài)。根據(jù)俞可平《全球治理引論》一文可知，善治的基本特征包括責(zé)任性、有效性、合法性、穩(wěn)定、透明性、廉潔、參與、法治等[6]。劉家義認(rèn)為國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標(biāo)決定了國家審計的方向，國家審計的目標(biāo)、任務(wù)、重點和方式隨著國家治理的目標(biāo)、任務(wù)、重點、方式的改變而改變[7]。國家善治是國家治理追求的目標(biāo)，而善治理念強調(diào)公共部門的責(zé)任性，強化政府責(zé)任，所以具有監(jiān)督、評價和鑒證政府責(zé)任履行情況職能的政府責(zé)任審計應(yīng)運而生。

政府責(zé)任本質(zhì)上是一種受托公共責(zé)任，社會契約論是政府責(zé)任的理論基石，權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則是政府責(zé)任實現(xiàn)的現(xiàn)實基礎(chǔ)。善治目標(biāo)下的政府責(zé)任指政府部門為最終實現(xiàn)社會公共利益最大化應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，主要包括行政責(zé)任、政治責(zé)任、道德責(zé)任、法律責(zé)任。行政責(zé)任一方面是必須強化政府及其工作人員的責(zé)任性和回應(yīng)性，另一方面必須強化政府行政治理的有效性。政治責(zé)任表現(xiàn)在政府行為必須合乎人民的目的，政府決策必須合乎人民的意志和權(quán)益，即合法性。道德責(zé)任指政府承擔(dān)的道義上的責(zé)任，是社會公眾對其在道德覺悟與道德行為方面的要求。政府法律責(zé)任指政府在健全和維護(hù)法治社會中的職責(zé)和義務(wù)，同時包括政府行政行為違反法律法規(guī)時所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。李坤指出現(xiàn)代政府審計的三大方向是：針對政府部門預(yù)算權(quán)的預(yù)算執(zhí)行審計、針對政府部門行政權(quán)的管理績效審計、針對政府官員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計[8]，其追求的目標(biāo)是真實、合法、經(jīng)濟(jì)、效率和效果性。王海兵認(rèn)為政府審計可以從經(jīng)濟(jì)安全、政治民主、社會和諧、資源環(huán)境保護(hù)等政府具體責(zé)任上發(fā)揮作用，推動國家的善治[9]。顯然單一的預(yù)算執(zhí)行審計、管理績效審計或者經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計都不能滿足國家善治目標(biāo)的需求，唯有三者的有效結(jié)合才能保證政府責(zé)任審計對政府履行責(zé)任的全面有效監(jiān)督，并且拓寬了原有的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范疇，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計之外，融入了社會責(zé)任審計、環(huán)境責(zé)任審計。

(二)政府責(zé)任審計促進(jìn)國家善治目標(biāo)的實現(xiàn)

政府責(zé)任審計是指國家審計機(jī)關(guān)和審計人員接受委托或根據(jù)授權(quán)，依法對政府部門及其工作人員強制進(jìn)行的審查，通過對表明其權(quán)力使用和職能實現(xiàn)結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性和非經(jīng)濟(jì)性活動資料的審查，最終對其承擔(dān)責(zé)任的履行情況發(fā)表審計意見[10]。政府責(zé)任審計通過對政府行政、政治、道德、法律責(zé)任的履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評價和鑒證，保證政府責(zé)任的全面有效履行，從而促進(jìn)國家善治目標(biāo)的實現(xiàn)，具體作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面。首先，督促政府部門認(rèn)真履責(zé)，提升國家治理的有效性。政府責(zé)任審計通過督促政府部門認(rèn)真履責(zé)，分析影響其履責(zé)效率的因素，提出改進(jìn)工作的建議，找出提高其履責(zé)效率的途徑，從而有利于政府及時有效完成國家目標(biāo)。只有達(dá)到預(yù)期目的，國家治理才是有效的，只有達(dá)到預(yù)期目的時的成本最小，才是善治。其次，維護(hù)民生權(quán)益，保障國家治理的合法性。政府責(zé)任審計通過在政府制定關(guān)于民生政策的過程中根據(jù)自身掌握的情況及時建言獻(xiàn)策，使制定的政策能切實滿足人民的需要。對政策的執(zhí)行過程進(jìn)行審計監(jiān)督，保證政策全面貫徹落實。對政府的資金預(yù)算進(jìn)行審計，防止政府在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、能源、交通、通訊等公共物品的資金支出上失衡，維護(hù)民生權(quán)益。再次，加強反腐倡廉，鞏固和提高國家的政治信任力。政府責(zé)任審計通過其揭示機(jī)制，揭露腐敗問題及責(zé)任源，強化問責(zé)；通過其預(yù)防、抵御機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)政府治理機(jī)制存在的缺陷及風(fēng)險并給出改善建議；通過幫助改善政府機(jī)制、體制和制度上的缺陷，減少官員腐敗的機(jī)會，減少民怨，鞏固和提高政府公信力。良好的政府公信力能對社會產(chǎn)生極大的凝聚和激勵作用，政治信任是國家善治的前提條件。最后，監(jiān)督制約政府行政權(quán)力運行，推動國家治理的民主法治。政府責(zé)任審計通過依法公開政府責(zé)任審計信息，使公眾能及時了解到政府責(zé)任的履行情況，并能積極參與社會治理。通過強化審計監(jiān)督，促使政府依法行使自己的行政權(quán)力，嚴(yán)格履行其法定職責(zé)，防止權(quán)力的濫用。通過嚴(yán)格查處違法違規(guī)行為，帶動全社會尊重、遵守、維護(hù)法律，推動有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治化國家建設(shè)進(jìn)程。

三、政府責(zé)任審計服務(wù)國家善治的實施路徑

政府責(zé)任審計要充分發(fā)揮服務(wù)國家善治的建設(shè)性作用，就必須在充分認(rèn)識政府責(zé)任審計來源與發(fā)展的基礎(chǔ)上，針對國家善治的本質(zhì)特征，從政府責(zé)任全面有效履行對促進(jìn)國家善治目標(biāo)實現(xiàn)的作用方面，通過強化政府部門政策制定與執(zhí)行審計、實施政府責(zé)任預(yù)算審計、加強政府責(zé)任內(nèi)部控制審計、建立健全政府責(zé)任審計結(jié)果公告制度及全面推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，完善政府問責(zé)制度等為國家善治服務(wù)(圖1)。

圖1　政府責(zé)任審計服務(wù)國家善治的實現(xiàn)路徑

(一)強化政府部門的政策制定與執(zhí)行審計

政府責(zé)任審計要在國家善治目標(biāo)的實現(xiàn)中發(fā)揮重要作用，必須強化政府部門的政策制定與執(zhí)行審計，最大幅度地提高政府的行政效率。強化政策制定與執(zhí)行審計可以從以下幾方面入手：首先是強化政策制定審計，在制定政策的過程中根據(jù)自身掌握的情況及時建言獻(xiàn)策，使政府制定的政策能滿足國家發(fā)展目標(biāo)的需要和具有可行性；其次是強化政策執(zhí)行跟蹤審計，通過事前、事中和事后全過程的動態(tài)監(jiān)督，可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正政策存在的問題，促進(jìn)政策的改進(jìn)完善，同時通過監(jiān)督作用可以保證政策得到全面貫徹落實；最后是強化政策績效審計，對政府各項政策活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計，分析影響政策績效的因素，找出提高政策績效的途徑，提出改進(jìn)工作的建議，從而從整體上提高政府的行政效率。

(二)實施政府責(zé)任預(yù)算審計

解決民生問題，維護(hù)民生權(quán)益是國家善治的題中之義。通過實施政府責(zé)任預(yù)算審計，對政府財政收入籌集、分配、撥付和使用的整個過程的真實性、合法性和效益性進(jìn)行監(jiān)督、評價和鑒證，保障人民的基本權(quán)利和維護(hù)人民的根本利益。實施政府責(zé)任預(yù)算審計可以從兩個方面入手：一方面是實施政府責(zé)任預(yù)算編制審計，確保政府財政收入全部包含在預(yù)算內(nèi)。同時，對于預(yù)算的支出方向、支出金額、支出程序應(yīng)進(jìn)行審查，確保在公共建設(shè)及社會保障等關(guān)系民生方面的項目的資金預(yù)算支出，防止政府只為了追求短期經(jīng)濟(jì)上的GDP而不顧人民的實際需求使預(yù)算支出失衡，提升資金使用的合法性、合規(guī)性和有效性。另一方面是實施政府責(zé)任預(yù)算執(zhí)行審計，預(yù)算重在執(zhí)行，只有達(dá)到目的的預(yù)算才是有效的，通過政府責(zé)任預(yù)算執(zhí)行審計可以保證政府責(zé)任預(yù)算得到全面有效落實，防止政府說一套做一套，才能真正滿足人民的需求，維護(hù)民生權(quán)益。

(三)加強政府責(zé)任內(nèi)部控制審計

穩(wěn)定的社會是保障人民基本權(quán)利、推進(jìn)社會民主法治、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的前提條件。政府責(zé)任風(fēng)險是指政府不承擔(dān)或不合理承擔(dān)責(zé)任，給國家治理的穩(wěn)定性帶來危害的不確定性。政府責(zé)任內(nèi)部控制是指為保證政府部門全面有效履行其承擔(dān)的責(zé)任，控制政府責(zé)任風(fēng)險而建立的一系列控制流程、機(jī)制和制度體系。通過實施政府責(zé)任內(nèi)部控制審計，發(fā)現(xiàn)政府內(nèi)部控制流程、機(jī)制和制度體系存在的問題并提出完善建議，有利于提高政府部門行政效率和效果，同時提高公共資源配置效率與公共政策執(zhí)行效果，從而從機(jī)制和制度上保障政府責(zé)任全面有效履行，鞏固和提高國家善治的穩(wěn)定性。

(四)建立健全政府責(zé)任審計結(jié)果公告制度

公民是國家治理的主體之一，政府信息公開是維護(hù)公民知情權(quán)和提高公民參與權(quán)的有效途徑，加大政府信息公開，提高政府透明度，有利于改善公民參與公共決策的效率和效果。政府責(zé)任審計在促進(jìn)政府履行其公開信息的責(zé)任上具有重要作用，首先，通過實行政府信息公開審計，監(jiān)督規(guī)范政府公開其信息，改善政府公開信息的質(zhì)量，保證政府公開信息責(zé)任得到全面有效履行。其次，建立健全政府責(zé)任審計結(jié)果公告制度，增加公民對政府責(zé)任履行情況的了解，提高公民的知情權(quán)和參與權(quán)，增加政府的透明度?？梢酝ㄟ^建立健全審計結(jié)果公開機(jī)制的內(nèi)外部運行環(huán)境、完善審計結(jié)果公告質(zhì)量控制制度、加強信息反饋和結(jié)果追蹤工作，來加強審計結(jié)果公告制度[11]。

(五)全面推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，完善政府問責(zé)制

政府問責(zé)制是對政府權(quán)力和政府責(zé)任有沒有得到合法有效履行的評判與制裁。為了構(gòu)建完善的政府問責(zé)制度，必須建立、加強經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的“查責(zé)”功能是政府問責(zé)制“問責(zé)”的前提。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計把政府部門落實中央八項規(guī)定精神、厲行節(jié)約反對浪費和廉潔從政的相關(guān)要求作為重要審計內(nèi)容。通過對權(quán)力高度集中、擁有稀缺資源、自由裁量權(quán)力過大等重點政府部門進(jìn)行高度關(guān)注，及時發(fā)現(xiàn)并糾正決策失誤、權(quán)力失控、權(quán)力失范等問題，規(guī)范政府行政權(quán)力行使，推動政府行政權(quán)力在陽光下運行。同時通過監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果作為任免政府干部的參考和依據(jù)，也可以為相關(guān)部門懲戒違規(guī)或不正當(dāng)使用行政權(quán)力的干部提供依據(jù)。全面推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，就是為了強化對行政權(quán)力的監(jiān)督制約。腐敗實質(zhì)上是指政府公職人員通過公共權(quán)力的違規(guī)利用牟取私利的行為，是國家善治最重要的威脅。Litgaard認(rèn)為腐敗與壟斷、自由裁量權(quán)和問責(zé)之間的關(guān)系可以用數(shù)學(xué)公式“腐敗=壟斷+自由裁量權(quán)-問責(zé)”表述[12]，這一公式很明顯地指出了腐敗與問責(zé)制之間的邏輯關(guān)系。因此，全面推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，完善政府問責(zé)制，有利于在機(jī)制和源頭上治理腐敗問題。

四、結(jié)束語

善治的理想狀態(tài)是國家治理的目標(biāo)追求，善治目標(biāo)的實現(xiàn)與政府責(zé)任的履行息息相關(guān)，政府責(zé)任審計通過保障政府責(zé)任全面有效履行從而對促進(jìn)國家善治目標(biāo)的實現(xiàn)具有重要意義。本文依據(jù)國家善治的特征對政府責(zé)任進(jìn)行分類，探討了政府責(zé)任審計通過保障政府責(zé)任全面有效履行對實現(xiàn)國家善治目標(biāo)的作用，提出了政府責(zé)任審計服務(wù)國家善治的路徑。目前國家善治的理想狀態(tài)仍未實現(xiàn)，政府部門在履行其責(zé)任時還存在諸多問題，因此本文基于國家善治與政府責(zé)任的視角研究政府責(zé)任審計服務(wù)國家善治的路徑，具有一定的理論價值和現(xiàn)實意義。

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(責(zé)任編輯魏艷君)

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