我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬問(wèn)題研究

王　杰，連勇超，張咪妮

(大連海事大學(xué)　交通運(yùn)輸管理學(xué)院，遼寧　大連　116026)

我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬問(wèn)題研究

王杰，連勇超，張咪妮

(大連海事大學(xué)交通運(yùn)輸管理學(xué)院，遼寧大連116026)

摘要：中共十八大將建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)提升至國(guó)家戰(zhàn)略高度，十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，均涉及我國(guó)海上執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。鑒于我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍分屬多部門(mén)，本文從中央層面海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬現(xiàn)狀出發(fā)，借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬的方案設(shè)計(jì)，為我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和依法治國(guó)方略的推進(jìn)提供咨詢(xún)參考。

關(guān)鍵詞：海上執(zhí)法；機(jī)構(gòu)歸屬；海洋強(qiáng)國(guó)；海警局；海事局；方案

一、引言

中共十八大和十八屆四中全會(huì)分別提出海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和依法治國(guó)方略，從執(zhí)法能力和依法行政層面，對(duì)我國(guó)海上執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)提出了新要求。海上執(zhí)法事關(guān)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的有效推進(jìn)，加強(qiáng)海上執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)是依法治國(guó)的客觀要求。

海上執(zhí)法又稱(chēng)海上行政執(zhí)法，系指享有海上行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)，依照法定職權(quán)和程序，對(duì)海洋環(huán)境、資源、海域使用和海洋權(quán)益等海洋事務(wù)實(shí)施法律的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)[1-2]。海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，即為根據(jù)法律授權(quán)而享有海上行政執(zhí)法權(quán)的部門(mén)[3]。海上執(zhí)法因執(zhí)法環(huán)境與對(duì)象的特殊性而存在諸多特點(diǎn)，一是全面性，涉及海洋漁業(yè)、海上交通、海上治安、海上緝私、海洋環(huán)保、海上救助等多領(lǐng)域；二是法律依據(jù)雙重性，兼涉國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法；三是國(guó)際性，事涉多國(guó)共有海域的執(zhí)法和國(guó)際合作；四是復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性，海洋環(huán)境復(fù)雜多變，使得海上執(zhí)法較陸上更為艱巨。海上執(zhí)法的這些特點(diǎn)，客觀上需要一支統(tǒng)一有力的執(zhí)法隊(duì)伍作為保障。

二、我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬概述

任何海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的成熟與完善均非一蹴而就，而是一個(gè)循序漸進(jìn)的發(fā)展過(guò)程。理清我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬變遷，有助于把握并預(yù)判我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬現(xiàn)狀及發(fā)展態(tài)勢(shì)，實(shí)屬必要。

(一)我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬歷史沿革

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬歷經(jīng)變遷，既與彼時(shí)的國(guó)情相關(guān)，又反映出社會(huì)的海洋意識(shí)變化[4]?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的歸屬，經(jīng)歷了管理分散到相對(duì)集中、職能單一到專(zhuān)業(yè)分工的演變過(guò)程。

表1　1949-2012年海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬情況

資料來(lái)源：根據(jù)歷年《中國(guó)海洋年鑒》和《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告》整理。

建國(guó)伊始，我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)步入萌芽期。嚴(yán)峻的國(guó)家海上安全態(tài)勢(shì)，兼之海洋事業(yè)百?gòu)U待興，此時(shí)海上執(zhí)法工作剛剛起步，僅在國(guó)務(wù)院水產(chǎn)部和交通部下設(shè)立漁政、海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)[5]，簡(jiǎn)單復(fù)制了陸地行業(yè)管理的模式，機(jī)構(gòu)設(shè)置較為簡(jiǎn)單，執(zhí)法內(nèi)容單一[6]。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)步入快速成長(zhǎng)期。海洋產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，伴生大量環(huán)境與資源問(wèn)題；外貿(mào)進(jìn)出口量猛增，海上走私一度猖獗；海上運(yùn)輸發(fā)達(dá)，海上交通運(yùn)輸事故頻仍，既有執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以應(yīng)付。有鑒于此，專(zhuān)業(yè)性海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)先后成立，并在1998年政府機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，逐漸形成五支海上執(zhí)法隊(duì)伍并存的格局，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能也日漸完善。

(二)我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬現(xiàn)狀

圖1　2013年改革前后海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬變化

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，海洋的戰(zhàn)略地位日益突出，海洋開(kāi)發(fā)成為各國(guó)關(guān)注的重點(diǎn)。伴隨我國(guó)海洋產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，海洋管理和維權(quán)執(zhí)法工作日漸凸顯，海洋強(qiáng)國(guó)和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)更上升為國(guó)家戰(zhàn)略。由此，五大海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能重疊、資源分散、效率不高的弊端日益彰顯，海上執(zhí)法力量整合勢(shì)在必行。根據(jù)2013年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，將原國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部所屬邊防海警、農(nóng)業(yè)部所屬中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察整合，重組國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理；國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。將海監(jiān)、海警、漁政、海上緝私警察合并于國(guó)土資源部下的國(guó)家海洋局(中國(guó)海警局)，突出保護(hù)海洋資源和海洋國(guó)土的執(zhí)法重點(diǎn)。相形之下，交通運(yùn)輸部海事局更側(cè)重海上交通執(zhí)法，并未納入此次機(jī)構(gòu)整合。

三、我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬存在的問(wèn)題

考察兩大海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬現(xiàn)狀，既有海警局和海事局的機(jī)構(gòu)歸屬不一和職能交叉問(wèn)題，又有海警局整合中的歸屬關(guān)系復(fù)雜和綜合執(zhí)法欠缺問(wèn)題，亟待解決。

(一)兩大海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬不一致問(wèn)題

目前，中國(guó)海警局與交通運(yùn)輸部海事局的機(jī)構(gòu)歸屬不一，直接導(dǎo)致海上執(zhí)法資源分散，部分職能交叉重疊，降低了執(zhí)法效率。

首先是海上執(zhí)法資源分散。人員數(shù)量上，海事局約1.7萬(wàn)人，海警局為1.6萬(wàn)余人；執(zhí)法經(jīng)費(fèi)上，海事局擁有港口建設(shè)費(fèi)、船舶港務(wù)費(fèi)等固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源，海警局則依靠財(cái)政撥款；執(zhí)法設(shè)備上，海事局擁有大型船艇3艘、飛機(jī)21架，海警局則擁有同類(lèi)船艇16艘、飛機(jī)17架；執(zhí)法設(shè)施上，兩大機(jī)構(gòu)都自建專(zhuān)用公務(wù)碼頭、通訊和保障系統(tǒng)。概言之，海上執(zhí)法資源分散于海警局和海事局，極易造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，削弱了海上執(zhí)法力度。

其次是部分執(zhí)法職能交叉重疊。例如，海事局有防止船舶海洋污染之職，海警局有保護(hù)海洋環(huán)境之責(zé)，發(fā)生船舶污染事故時(shí)，兩大機(jī)構(gòu)都有執(zhí)法權(quán)，極易出現(xiàn)爭(zhēng)相執(zhí)法或規(guī)避執(zhí)法情形，2011年渤海灣19-3油田漏油事故和2012年渤海灣冰凍災(zāi)害時(shí)均現(xiàn)此端倪。

(二)中國(guó)海警局歸屬整合的問(wèn)題

中國(guó)海警局雖已掛牌成立并統(tǒng)一人員服裝和船舶舷號(hào)，但整合過(guò)程中仍存在歸屬關(guān)系復(fù)雜、執(zhí)法依據(jù)欠缺等問(wèn)題，整合效果尚未彰顯。

首先是歸屬關(guān)系復(fù)雜。其一，國(guó)家海洋局和中國(guó)海警局的歸屬關(guān)系尚未明晰。根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，中國(guó)海警局與國(guó)家海洋局應(yīng)是一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，但在國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》中，中國(guó)海警局僅是國(guó)家海洋局內(nèi)設(shè)海警司，其地位與作用難以匹配。其二，海洋行政管理和執(zhí)法的關(guān)系尚未理順。海警局僅是執(zhí)法部門(mén)，海洋行政管理權(quán)仍歸屬多個(gè)涉海部門(mén)，如何處理兩者關(guān)系，尚需認(rèn)真籌謀。以漁業(yè)執(zhí)法為例，《國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》提出，農(nóng)業(yè)部擬訂漁業(yè)政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家海洋局(中國(guó)海警局)只是參與擬訂并開(kāi)展?jié)O業(yè)執(zhí)法檢查，如何協(xié)調(diào)好“上游”管理和“下游”執(zhí)法，保證海上執(zhí)法有的放矢，顯得尤為必要。

其次是缺乏法律賦予的綜合執(zhí)法權(quán)限。我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合過(guò)程中，部分涉海領(lǐng)域法律不健全問(wèn)題日益突出，尤其作為海上綜合執(zhí)法主要依據(jù)的《海洋基本法》付之闕如，是導(dǎo)致中國(guó)海警局歸屬關(guān)系復(fù)雜的重要根源?？v覽世界海洋強(qiáng)國(guó)的海上執(zhí)法體制變革，均法律先行，依法操作。以日本為例，在1948年海上保安廳成立前夕，國(guó)會(huì)即通過(guò)《海上保安廳法》，規(guī)定其職責(zé)、人員管理以及強(qiáng)制措施使用方式等。相形之下，我國(guó)則在海洋管理和執(zhí)法體制改革以后，再籌劃修訂相關(guān)法律，直接導(dǎo)致中國(guó)海警局的部分執(zhí)法職能無(wú)法可依。

四、國(guó)外海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬的經(jīng)驗(yàn)借鑒

世界大多數(shù)沿海國(guó)家均建有海上執(zhí)法隊(duì)伍[7]，不少?lài)?guó)家執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬亦在長(zhǎng)期實(shí)踐中不斷優(yōu)化[8]。分析各國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬，有助于把握其發(fā)展趨勢(shì)，洋為中用，為我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬調(diào)整提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球共有153個(gè)沿海國(guó)家，分析其海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬，按集中程度分為三類(lèi)：一是集中歸屬，即一個(gè)政府部門(mén)統(tǒng)一管理一個(gè)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)；二是半集中歸屬，即大部分海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸一個(gè)政府部門(mén)管理，少部分執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸其它政府部門(mén)管理；三是分散歸屬，即多個(gè)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)分由多個(gè)政府部門(mén)管理。據(jù)此，統(tǒng)計(jì)各國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)如下表所示。

表2　世界各國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)分類(lèi)統(tǒng)計(jì)

資料來(lái)源：根據(jù)邊子光編著《各國(guó)海域執(zhí)法制度》整理。

由上可見(jiàn)，各國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)多為集中歸屬，僅有少數(shù)國(guó)家是半集中或分散歸屬。再?gòu)闹羞x擇日韓美德英澳俄七國(guó)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)分析，其多為全球或區(qū)域海洋大國(guó)，部分國(guó)家系我國(guó)海上近鄰。七國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬如下表所示。

表3　主要國(guó)家海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬一覽

資料來(lái)源：根據(jù)邊子光編著《各國(guó)海域執(zhí)法制度》整理。

上述七國(guó)分屬于三種情形：美日韓為集中歸屬，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)歸國(guó)土部門(mén)管理；德英澳為半集中歸屬，主要海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸于國(guó)土或運(yùn)輸部門(mén)管理，余下歸其它部門(mén)管理；俄羅斯為分散歸屬，多個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)分別歸屬運(yùn)輸部、安全總署、農(nóng)業(yè)部等。

首先是集中歸屬，美日韓三國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬部門(mén)一致而側(cè)重不同[9]。一方面，三國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)歸國(guó)土相關(guān)部門(mén)管理，把海洋看作國(guó)土資源的天然部分，從國(guó)土管控角度統(tǒng)一海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬。另一方面，三國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)雖同屬?lài)?guó)土相關(guān)部門(mén)，但側(cè)重點(diǎn)有所差別，日本歸屬?lài)?guó)土交通省，側(cè)重海上交通監(jiān)管[10]；美國(guó)歸于國(guó)土安全部，側(cè)重國(guó)土安全保障；韓國(guó)歸屬?lài)?guó)土海洋部，側(cè)重海洋資源保護(hù)[11]。值得注意的是，日美兩國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬都經(jīng)歷了由運(yùn)輸相關(guān)部門(mén)轉(zhuǎn)歸國(guó)土相關(guān)部門(mén)，前者隨著運(yùn)輸省與國(guó)土廳等合并為國(guó)土交通省而轉(zhuǎn)型，后者于“9·11”事件從運(yùn)輸部轉(zhuǎn)歸國(guó)土安全部。

其次是半集中歸屬，德英澳三國(guó)同屬于此，但各自仍存在差異，即德國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)多歸國(guó)土防衛(wèi)部門(mén)管理，英澳兩國(guó)多歸運(yùn)輸相關(guān)部門(mén)管理。究其原因，德國(guó)位于歐洲中部，鄰國(guó)眾多，重視國(guó)境安全，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)多歸內(nèi)政部管理；英國(guó)作為老牌航運(yùn)國(guó)家(澳大利亞長(zhǎng)期為其殖民地)，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)多集中于運(yùn)輸部。另外，三國(guó)海上執(zhí)法歸屬呈分散態(tài)勢(shì)，但明顯漸趨集中，即都經(jīng)歷了海上執(zhí)法職能由單一到綜合，尤其新出現(xiàn)的職能大多被歸并到同一海上執(zhí)法部門(mén)。

再次是分散歸屬，俄羅斯海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)由諸部門(mén)分散管理[9]，各負(fù)其責(zé)，資源分散，需要大量協(xié)調(diào)工作。值得一提的是，俄羅斯海上治安機(jī)構(gòu)隸屬總統(tǒng)管轄[12]，獨(dú)立行使職權(quán)，決策和行動(dòng)效率較高，體現(xiàn)出權(quán)威性、獨(dú)立性和高效性。

總之，上述七國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的歸屬明顯趨于集中，在此過(guò)程中既有共性又有差異。一是海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)多歸國(guó)土部門(mén)管理，但側(cè)重領(lǐng)域不同；二是多國(guó)機(jī)構(gòu)歸屬轉(zhuǎn)型過(guò)程類(lèi)似，即由運(yùn)輸部門(mén)轉(zhuǎn)歸國(guó)土部門(mén)，未出現(xiàn)由其他部門(mén)轉(zhuǎn)歸運(yùn)輸部門(mén)情形；三是多國(guó)機(jī)構(gòu)歸屬日漸從半集中向集中轉(zhuǎn)變，但集中歸屬部門(mén)不盡相同。

五、我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬方案設(shè)計(jì)與選取

如前所述，世界各國(guó)的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)多為集中歸屬且各有側(cè)重。作為海洋大國(guó)，我國(guó)的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬尚未集中，海上執(zhí)法重心仍不明確，故針對(duì)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的歸屬提出設(shè)計(jì)方案。

(一)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬方案設(shè)計(jì)的基本思路

目前我國(guó)中央層面的海上執(zhí)法隊(duì)伍已精簡(jiǎn)為國(guó)土資源部中國(guó)海警局和交通運(yùn)輸部海事局，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬方案設(shè)計(jì)亦應(yīng)從兩個(gè)機(jī)構(gòu)并存的現(xiàn)實(shí)入手，考慮我國(guó)具體國(guó)情，借鑒世界海洋大國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行多方案比選，保證方案的科學(xué)性、適用性和可操作性。鑒此，按照中央層面的橫向整合路徑，提出四種方案：一是海事局并入中國(guó)海警局，歸屬?lài)?guó)土資源部管理；二是中國(guó)海警局并入海事局，歸屬交通運(yùn)輸部管理；三是中國(guó)海警局和海事局整合，由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)；四是維持海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬的兩部門(mén)管理現(xiàn)狀。

(二)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬方案設(shè)計(jì)

1.方案1：將交通運(yùn)輸部海事局并入中國(guó)海警局，劃歸國(guó)土資源部統(tǒng)一管理。具體方案見(jiàn)圖2所示。

該方案優(yōu)點(diǎn)在于：第一，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬?gòu)陌爰械郊修D(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由一個(gè)政府部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮一個(gè)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，能夠有效解決海上執(zhí)法資源分散問(wèn)題，提高執(zhí)法效率；第二，將海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)劃歸國(guó)土資源部管理，類(lèi)似于美日韓海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬，突出我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的海洋資源保護(hù)和海洋國(guó)土安全維護(hù)職責(zé)，有力應(yīng)對(duì)我國(guó)與周邊國(guó)家的海域或島嶼爭(zhēng)端等問(wèn)題；第三，涉及漁業(yè)協(xié)定、劃界爭(zhēng)端等國(guó)際協(xié)調(diào)協(xié)商事項(xiàng)，由國(guó)土資源部的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)代替其他政府強(qiáng)力部門(mén)出面，可以體現(xiàn)外交的“柔性”，有利于矛盾的及時(shí)化解。該方案的缺點(diǎn)是：中國(guó)海警局連續(xù)進(jìn)行兩次整合，機(jī)構(gòu)磨合困難，內(nèi)部穩(wěn)定性較差；涉及新的專(zhuān)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域，短期內(nèi)或恐出現(xiàn)執(zhí)法效率低等問(wèn)題。

方案1的突出特點(diǎn)是集中統(tǒng)一性強(qiáng)，規(guī)范性和適用性好。首先，該方案由一個(gè)部門(mén)管理一個(gè)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了歸屬上的集中統(tǒng)一；其次，歸屬的集中統(tǒng)一有助于海上執(zhí)法法律體系的形成與完善，且從各國(guó)集中歸屬的轉(zhuǎn)型趨勢(shì)來(lái)看，由運(yùn)輸部門(mén)劃歸國(guó)土部門(mén)管理，規(guī)范性較好；再次，目前我國(guó)正面臨著海洋開(kāi)發(fā)能力增強(qiáng)而海上態(tài)勢(shì)嚴(yán)峻的問(wèn)題，海上執(zhí)法重視對(duì)海洋國(guó)土的管控，能為我國(guó)海洋開(kāi)發(fā)利用提供長(zhǎng)期保障，符合海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的要求，有較好的適用性。

2.方案2：將中國(guó)海警局并入交通運(yùn)輸部海事局，劃歸交通運(yùn)輸部統(tǒng)一管理。具體方案見(jiàn)圖3所示。

該方案主要基于以下考慮：一是交通運(yùn)輸部海事局歷史悠久，力量雄厚，海上執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富，歸并后能迅速實(shí)現(xiàn)海上執(zhí)法資源的有效利用；二是海上運(yùn)輸是我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的重要一翼，以海上交通監(jiān)管為重點(diǎn)，開(kāi)展海上執(zhí)法，做到綱舉目張，能動(dòng)性強(qiáng)；三是部分國(guó)家主要海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍歸屬運(yùn)輸部門(mén)，有例可循。

圖2　海事局合并到海警局歸屬?lài)?guó)土資源部管理

圖3　海警局合并到海事局歸屬交通運(yùn)輸部管理

方案2的特點(diǎn)是操作具有一定難度且適用性不強(qiáng)。首先，相比于交通運(yùn)輸部海事局的單一領(lǐng)域執(zhí)法，中國(guó)海警局的海上執(zhí)法領(lǐng)域廣且業(yè)務(wù)門(mén)類(lèi)多，該方案的實(shí)施需要在權(quán)責(zé)劃分、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員安排上做大量工作，操作難度較大；其次，美日韓等國(guó)早已將海上執(zhí)法隊(duì)伍納入準(zhǔn)軍事化序列，而海事局的海上執(zhí)法隊(duì)伍缺乏準(zhǔn)軍事色彩，海上執(zhí)法力量難以與海軍協(xié)同，不利于我國(guó)海上執(zhí)法硬實(shí)力的提升和長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.方案3：將中國(guó)海警局和交通運(yùn)輸部海事局合并成新部門(mén)，提升至正部級(jí)，直接劃歸國(guó)務(wù)院管理。具體方案見(jiàn)圖4所示。

圖4　海警局與海事局合并歸屬?lài)?guó)務(wù)院管理

將中國(guó)海警局和交通運(yùn)輸部海事局合并成新部門(mén)，直接劃歸國(guó)務(wù)院管理，一方面縮小了管理結(jié)構(gòu)的縱向深度，既可提高決策效率和快速反應(yīng)能力，又能壓縮經(jīng)費(fèi)開(kāi)支；另一方面，這種結(jié)構(gòu)類(lèi)似于俄羅斯海上治安執(zhí)法的二級(jí)機(jī)構(gòu)歸屬模式，有利于彰顯我國(guó)海上執(zhí)法力量的重要性、權(quán)威性和獨(dú)立性。

方案3的特點(diǎn)是集中統(tǒng)一性強(qiáng)而適用性差。將海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一后劃歸國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，可以實(shí)現(xiàn)中央層面的海上執(zhí)法高度統(tǒng)一，但是鑒于我國(guó)涉海管理機(jī)構(gòu)仍分屬交通、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等多部門(mén)，該方案下的海上執(zhí)法部門(mén)又與之平級(jí)，海上執(zhí)法與涉海管理或難以有效協(xié)調(diào)；同時(shí)，該方案與我國(guó)行政體制改革的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)方向相悖，不具有適用性。

4.方案4：維持中國(guó)海警局隸屬?lài)?guó)土資源部、海事局隸屬交通運(yùn)輸部的現(xiàn)狀。具體方案見(jiàn)圖5所示。

圖5　海警局隸屬?lài)?guó)土資源部/海事局隸屬交通運(yùn)輸部

繼續(xù)維持我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的歸屬現(xiàn)狀。一方面，兩大機(jī)構(gòu)的海上執(zhí)法資源差距不大，均能有效承擔(dān)海上執(zhí)法任務(wù)；另一方面，兩支隊(duì)伍的執(zhí)法重點(diǎn)分別是海洋權(quán)益維護(hù)和海上交通監(jiān)督，構(gòu)成我國(guó)海上執(zhí)法的兩個(gè)重要領(lǐng)域，通過(guò)協(xié)調(diào)合作，能夠基本滿足各自的海上執(zhí)法需要。

方案4的特點(diǎn)是操作難度小而集中統(tǒng)一性差。該方案不需要進(jìn)行歸屬調(diào)整，無(wú)操作難度；但維持現(xiàn)狀將導(dǎo)致我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)處于不統(tǒng)一狀態(tài)，海上執(zhí)法資源分散和職能交叉問(wèn)題依然得不到解決，難以滿足海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的要求。

(三)方案選取

為推進(jìn)我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的歸屬調(diào)整，需對(duì)上述方案進(jìn)行綜合考量，從集中統(tǒng)一性、規(guī)范性、適用性、運(yùn)作效率和操作難度等方面，對(duì)4個(gè)方案進(jìn)行評(píng)估。其中規(guī)范性兼顧國(guó)際慣例和我國(guó)法治政府建設(shè)要求，適用性兼顧我國(guó)國(guó)情及海洋發(fā)展戰(zhàn)略需要。具體比較見(jiàn)下表4所示。

表4　諸方案總體比較一覽

由上可見(jiàn)，方案1的綜合效果最好。一是集中統(tǒng)一性強(qiáng)且執(zhí)法效率高，海上執(zhí)法隊(duì)伍集中統(tǒng)一管理，凝聚執(zhí)法力量，集中執(zhí)法資源，實(shí)現(xiàn)高效執(zhí)法；二是規(guī)范性好，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一歸屬?lài)?guó)土資源部管理，既與國(guó)際慣例相符，又有利于綜合性海洋法規(guī)體系建設(shè)，強(qiáng)化依法執(zhí)法，符合我國(guó)法治政府建設(shè)的要求；三是適用性強(qiáng)，重視對(duì)海洋國(guó)土的管控，提高海洋開(kāi)發(fā)與利用水平，適應(yīng)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略需要；四是操作難度適中，中國(guó)海警局由各海上執(zhí)法隊(duì)伍整合而來(lái)，初步具備整合經(jīng)驗(yàn)，能夠較好地解決機(jī)構(gòu)整合過(guò)程中的人員編制、部門(mén)利益和職責(zé)劃分等問(wèn)題，減輕改革難度。綜之，下一步我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的歸屬調(diào)整應(yīng)考慮將交通運(yùn)輸部海事局并入中國(guó)海警局，由國(guó)土資源部統(tǒng)一管理。

六、推進(jìn)我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬調(diào)整的若干建議

通過(guò)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬調(diào)整，解決我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能重復(fù)、資源分散等問(wèn)題，需要強(qiáng)化配套措施予以保障，在此提出以下幾點(diǎn)建議。

(一)站在國(guó)家戰(zhàn)略高度開(kāi)展機(jī)構(gòu)歸屬調(diào)整的頂層設(shè)計(jì)

海上執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)事關(guān)國(guó)家安全和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一支強(qiáng)有力的海上執(zhí)法隊(duì)伍既能有效對(duì)外維權(quán)，又可對(duì)我國(guó)海域使用全方位監(jiān)管，保障我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。故此，應(yīng)從國(guó)家安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，統(tǒng)一思想，以國(guó)家整體利益為先，打破行業(yè)管理的本位主義，弱化部門(mén)利益，對(duì)我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的歸屬調(diào)整進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

(二)立足于我國(guó)基本國(guó)情進(jìn)行機(jī)構(gòu)歸屬調(diào)整

我國(guó)周邊海洋環(huán)境復(fù)雜，海洋權(quán)益屢遭侵犯，加之國(guó)內(nèi)海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，亟待推進(jìn)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的歸屬調(diào)整?？v觀國(guó)外海上執(zhí)法隊(duì)伍狀況，集中統(tǒng)一執(zhí)法占世界各國(guó)的2/3，綜合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)積淀深厚。我國(guó)海上綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)出現(xiàn)較晚，應(yīng)在把握基本國(guó)情的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外海上執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，洋為中用，有的放矢開(kāi)展海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬調(diào)整。

(三)以精簡(jiǎn)高效作為機(jī)構(gòu)歸屬調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)

精簡(jiǎn)高效要求海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)模適度合理，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制少而精，以實(shí)現(xiàn)高效目的[13]。鑒于我國(guó)目前海事局與海警局并立，執(zhí)法資源浪費(fèi)，執(zhí)法效率不高，為此應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要確定新的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)、層次和編制規(guī)模，凡重疊冗余機(jī)構(gòu)、層次和人員，一律合并或裁撤；同時(shí)，應(yīng)釆用科學(xué)管理手段，增加先進(jìn)的海上執(zhí)法裝備投放，降低海上執(zhí)法的人力投入，以提高執(zhí)法效率。

(四)機(jī)構(gòu)歸屬調(diào)整應(yīng)適當(dāng)考慮部門(mén)利益

海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬的調(diào)整直接涉及到部門(mén)利益，處理不當(dāng)，極易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)整合難度放大，進(jìn)而影響整合效果。為此，進(jìn)行海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬調(diào)整，應(yīng)在摸清數(shù)據(jù)信息、了解各方實(shí)際利益訴求的前提下，尋找各方利益的均衡點(diǎn)，以減少機(jī)構(gòu)歸屬調(diào)整中的不必要阻力；由國(guó)務(wù)院出臺(tái)相應(yīng)的歸并實(shí)施程序和規(guī)則，明確人員崗位配置和崗位職責(zé)，實(shí)現(xiàn)人員的平穩(wěn)流動(dòng)。

(五)機(jī)構(gòu)歸屬調(diào)整應(yīng)做到權(quán)責(zé)明確

權(quán)責(zé)明確要求海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)和法律賦予的權(quán)限對(duì)等，否則極易產(chǎn)生多頭管理問(wèn)題。為此應(yīng)盡快制定《海洋基本法》等綜合性海洋法律法規(guī)[14]，針對(duì)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)地位、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序等做出明確規(guī)定，為海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸屬調(diào)整及其權(quán)責(zé)范圍界定提供必要的法律保障。

參考文獻(xiàn)：

[1]鹿守本.海洋管理通論[M].北京：海洋出版社，1997：71-72.

[2]趙晉.論海洋執(zhí)法[D].北京：中國(guó)政法大學(xué)，2009.

[3]胡增祥，馬英杰，解新英.論海洋行政執(zhí)法的幾個(gè)問(wèn)題[J].青島海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2002(04)：92-95.

[4]宋增華.海權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)及中國(guó)海權(quán)發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想——兼論海上行政執(zhí)法力量興起對(duì)中國(guó)海權(quán)發(fā)展的影響[J].中國(guó)軟科學(xué)，2009(7)：187-192.

[5]邢丹.中國(guó)海上執(zhí)法力量變遷記[J].中國(guó)船檢，2013(4)：15-18.

[6]何忠龍，任興平，馮永利.我國(guó)海上綜合執(zhí)法的任務(wù)分析[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理，2007(6)：74-77.

[7]邊子光.各國(guó)海域執(zhí)法制度[M].臺(tái)北：秀威資訊科技，2012.

[8]吳志飛，姚路，翁輝.世界主要國(guó)家海上執(zhí)法力量建設(shè)發(fā)展與運(yùn)用[J].求實(shí)，2013(S1)：55-57.

[9]姜秀敏，劉光遠(yuǎn).美日俄海上維權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置及對(duì)我國(guó)的啟示[J].東北亞論壇，2013(6)：51-60，126.

[10]吳松芝.日本海上執(zhí)法模式研究[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，28(7)：90-93.

[11]朱建庚.韓國(guó)海上執(zhí)法機(jī)制探析[J].太平洋學(xué)報(bào)，2009(10)：75-86.

[12]付雪芹.俄羅斯海上執(zhí)法主體設(shè)置模式[J].行政管理改革，2012(7)：72-75.

[13]王淼，生萬(wàn)棟，董春梅，等.我國(guó)現(xiàn)行海上執(zhí)法體制的弊端與改革對(duì)策[J].軟科學(xué)，2006，20(1)：81-86.

[14]閻鐵毅.中國(guó)海洋執(zhí)法體制改革建議[J].行政管理改革，2012(7)：35-38.

(本文責(zé)編：辛城)

Research on the Affiliation of China Maritime Law Enforcement Agencies

WANG Jie，LIAN Yong-chao，ZHANG Mi-ni

(TransportationManagementCollege，DalianMaritimeUniversity，Dalian116026，China)

Abstract：The 18th CPC National Congress raised the task of building China into a maritime power to the height of the national strategy. And the 4th Plenum of the 18th CPC Central Committee proposed to advance the rule of law comprehensively. Both of the two meetings relate to the construction of China maritime law enforcement team directly. Given China maritime law enforcement agencies affiliate to several departments，foreign experiences are drawn on to design the plans for determining affiliation of China maritime law enforcement agencies. On the basis of the current situation of its affiliation in the central level，the solutions are to provide a reference for maritime power strategy and the rule of law strategy.

Key words:maritime law enforcement；agency affiliation；maritime power strategy;China Coast Guard；Maritime Safety Administration；solutions

收稿日期：2015-05-28修回日期：2015-08-20

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2015)09-0008-07

作者簡(jiǎn)介：王杰(1962-)，男，遼寧大連人，大連海事大學(xué)交通運(yùn)輸管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，工學(xué)博士。