從“東向”到“東向行動(dòng)”

趙干城

莫迪領(lǐng)導(dǎo)下的印度人民黨自2014年議會(huì)大選大舉獲勝后，新政府不但躊躇滿志地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上高調(diào)定位，聲稱要超越中國(guó)成為增長(zhǎng)的領(lǐng)頭羊，而且在外交上也屢屢出招，廣邀大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人訪問(wèn)新德里，莫迪總理亦頻繁出訪。新總理甫一就任即有如此密集的外交行動(dòng)亦可謂罕見(jiàn)，顯示本屆印度政府高度重視外交策略。在這一系列外交活動(dòng)和宣示中，莫迪祭出的“東向行動(dòng)政策”似乎有著較明顯的標(biāo)桿意義。

“東向行動(dòng)政策”

是印度既定外交戰(zhàn)略的發(fā)展

所謂“東向行動(dòng)政策”（Act?East?Policy）并不是印度外交的新方向，而是自冷戰(zhàn)結(jié)束后就已開(kāi)始推行的“東向政策”（Look?East?Policy）的延續(xù)、繼承和發(fā)展。二十多年前冷戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，印度外交陷入迷茫，之前奉行的與蘇聯(lián)“結(jié)盟”的政策宣告破產(chǎn)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)入危急狀態(tài)，外匯儲(chǔ)備幾近枯竭。內(nèi)外交困之際，印度走上變革道路，拉開(kāi)經(jīng)濟(jì)改革大幕，與此相配套，外交上提出全新的“東向政策”，即與東南亞國(guó)家重建密切交往，使印度與東南亞在冷戰(zhàn)時(shí)期一度停滯的關(guān)系得以恢復(fù)，并在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民間各個(gè)領(lǐng)域重建與東南亞國(guó)家的全面友好合作關(guān)系?！皷|向政策”一經(jīng)提出，就成為指導(dǎo)冷戰(zhàn)后印度外交的重大方針。

在印度著名地緣政治分析家拉加·莫漢看來(lái)，“東向政策”成為印度后冷戰(zhàn)時(shí)期的外交標(biāo)志，主要還是因?yàn)槠涮N(yùn)含的地緣政治導(dǎo)向。雖然很多分析開(kāi)始都認(rèn)為，該政策的目的是吸引東南亞國(guó)家的投資和開(kāi)拓東南亞市場(chǎng)，從而為印度經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展服務(wù)。然而，莫漢認(rèn)為，“東向政策”的核心是印度戰(zhàn)略重心的轉(zhuǎn)移。盡管經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易在該政策的初期占了主要地位，但很快印度就認(rèn)識(shí)到東南亞不但是印度經(jīng)濟(jì)倚重的地區(qū)，而且是印度重建在亞洲地緣政治地位的依托。因此，“東向政策”的范疇將不會(huì)限于東南亞地區(qū)，而是根據(jù)印度對(duì)外戰(zhàn)略的調(diào)整和需要，逐步擴(kuò)展，最終成為印度全球戰(zhàn)略的主要方向。按照莫漢的看法，“東向政策”推行至21世紀(jì)初，其開(kāi)拓東南亞的目標(biāo)已經(jīng)全部完成，因此該戰(zhàn)略已經(jīng)進(jìn)入所謂“第二階段”，即將印度的戰(zhàn)略重心進(jìn)一步向東亞地區(qū)轉(zhuǎn)移，由此該政策的地緣政治特點(diǎn)隨之凸顯起來(lái)。這個(gè)預(yù)測(cè)與印度后來(lái)的政策指向有一定的聯(lián)系，包括印度先后積極參與東亞地區(qū)機(jī)制，成為“東亞峰會(huì)”的成員，并以域外大國(guó)的姿態(tài)，參與東亞地區(qū)已經(jīng)非常復(fù)雜的地緣政治角逐。

根據(jù)上述判斷，莫迪政府上臺(tái)后進(jìn)一步將已有的外交方向綴以“行動(dòng)”一詞，反映了莫迪政府在外交戰(zhàn)略上或有構(gòu)建新舉措的打算，甚至有可能進(jìn)一步擴(kuò)展已有的戰(zhàn)略涵蓋面，這也許可視為“東向政策”進(jìn)入了第三階段。

“東向行動(dòng)政策”的內(nèi)涵與目標(biāo)

根據(jù)“東向政策”在第二階段已經(jīng)將重心轉(zhuǎn)移到以中日韓為主體的東亞地區(qū)，并且其地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)已然顯現(xiàn)，莫迪政府提出的“東向行動(dòng)政策”在戰(zhàn)略涵蓋的意義上應(yīng)當(dāng)是有進(jìn)一步的擴(kuò)大。莫迪執(zhí)政以來(lái)，在大國(guó)外交上動(dòng)作頻頻，啟動(dòng)了本屆政府在外交上不同于往屆政府的一系列舉措。事實(shí)上，所謂“東向行動(dòng)政策”的提出，部分也是針對(duì)往屆政府的不作為而來(lái)。例如，莫迪2015年5月對(duì)中韓蒙進(jìn)行了訪問(wèn)，期間大肆鼓吹行動(dòng)的重要性，用他在韓國(guó)演講中的話來(lái)說(shuō)就是，“我們的‘東向政策一直是在‘看東亞，我們已經(jīng)看夠了，重要的是要行動(dòng)”。這被解讀為莫迪對(duì)往屆政府的批評(píng)，也是對(duì)國(guó)內(nèi)反對(duì)派指責(zé)他上任伊始便大肆出訪各大國(guó)的反駁。

莫迪的“行動(dòng)政策”究竟與之前已施行了二十多年的“東向政策”有何不同？從莫迪本人發(fā)表的言論來(lái)看，“行動(dòng)”的方向主要還是在經(jīng)貿(mào)和投資領(lǐng)域，只是針對(duì)的對(duì)象有了較大的延伸，把東亞主要經(jīng)濟(jì)體納入了做工作的目標(biāo)，而莫迪也在出訪美歐大國(guó)時(shí)一再鼓吹印度投資環(huán)境的改善，希望外國(guó)直接投資更青睞印度。這與“東向政策”將發(fā)展經(jīng)貿(mào)引進(jìn)投資的重點(diǎn)放在東南亞自然有很大的不同。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，引入盡可能多的外國(guó)直接投資是印度的一貫?zāi)繕?biāo)。但過(guò)去十多年來(lái)，以中日韓為代表的東亞主要經(jīng)濟(jì)體對(duì)印度的投資和貿(mào)易等都沒(méi)有太大的進(jìn)展，2008年金融危機(jī)后甚至出現(xiàn)相當(dāng)?shù)牡雇恕Ｋ跃徒?jīng)貿(mào)投資而言，“東向政策”確實(shí)是缺乏“行動(dòng)”的。莫迪上任后就此采取行動(dòng)，與中日韓保持和發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系，這成為印度的重要目標(biāo)。而中日韓的反應(yīng)總體而言也是比較積極的，例如中日分別承諾積極參與印度高鐵和鐵路升級(jí)的建設(shè)，韓國(guó)也表示將加大對(duì)“印度制造”的實(shí)質(zhì)性投入，等等。莫迪本人在訪問(wèn)中韓時(shí)把對(duì)兩國(guó)企業(yè)家和工商界發(fā)表演講作為重頭戲，不遺余力贊美印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景，其用意一目了然，這些也是為“東向行動(dòng)政策”所做的詮釋。

然而，印度的“東向行動(dòng)政策”顯然又不限于經(jīng)貿(mào)關(guān)系。由于印度在地理上并不是一個(gè)亞太國(guó)家，因此其在東亞地區(qū)的存在一向被視為外部勢(shì)力的介入?！皷|向政策”進(jìn)入第二階段時(shí)，印度的戰(zhàn)略家就已經(jīng)注意到這點(diǎn)，認(rèn)為印度作為崛起的大國(guó)，如果要發(fā)揮世界性影響力，就必須首先在東亞地區(qū)立足。但就實(shí)力而言，東亞事務(wù)根本輪不到印度發(fā)言，除非該地區(qū)形勢(shì)發(fā)展產(chǎn)生此種需要，即一些亞太國(guó)家出于維護(hù)自身利益需要，邀請(qǐng)印度介入東亞事務(wù)，使其成為東亞格局的一員。在印度看來(lái)，這種形勢(shì)近年來(lái)已經(jīng)成熟。無(wú)論是中日矛盾，還是南海主權(quán)與權(quán)益爭(zhēng)端，都是印度介入東亞地區(qū)事務(wù)和成為東亞地區(qū)均勢(shì)玩家的機(jī)遇。印度介入東亞地區(qū)事務(wù)便涉及“東向行動(dòng)政策”的政治與安全意義。

從印度對(duì)外戰(zhàn)略布局的角度看，“東向行動(dòng)政策”的目標(biāo)包含了印度在東亞地區(qū)的政治介入與安全平衡角色。對(duì)此，印度并不諱言。事實(shí)上，在莫迪之前，印度已經(jīng)基本完成了全面參與東亞事務(wù)的程序，它不但是東亞“10+X”的一員，而且也于2005年成為東亞峰會(huì)的正式成員。至于以東盟為核心的其他多邊機(jī)制，印度也都全部參與。因此，印度已成為東亞事務(wù)當(dāng)仁不讓的一員，至于其在這些機(jī)制中究竟發(fā)揮了多大的作用，則是另外一個(gè)問(wèn)題。例如，面對(duì)近年來(lái)逐漸緊張的中日關(guān)系，印度的基本方針雖然是不選邊站，但在政治與地區(qū)安全事務(wù)中，印度與日本合作的傾向明顯加大，包括2015年11月其與美國(guó)在印度洋舉行的“馬拉巴爾”軍事演習(xí)，印度再次拉日本海軍入伙，三方聯(lián)合在印度洋進(jìn)行以反潛為目標(biāo)的作業(yè)演習(xí)。這應(yīng)當(dāng)是莫迪政府“東向行動(dòng)政策”的一個(gè)重要方向，即努力提升印度在東亞地緣政治角逐中的制衡力度。

在南海，印度的“東向行動(dòng)”也同樣在加大。例如，印度官員以及戰(zhàn)略家近年來(lái)一再?gòu)?qiáng)調(diào)印度對(duì)外貿(mào)易商品和貨船利用南海航道的比例日益上升，航行自由攸關(guān)印度生命線等等。因此，印度有重要利益需要維護(hù)，必須在南海體現(xiàn)自身的存在。然而，這其實(shí)是一偽命題。南海航道的通行自由從來(lái)都不是問(wèn)題，迄今也沒(méi)有發(fā)生過(guò)妨礙航行自由的事件，而正在發(fā)生的是域外勢(shì)力以此為借口對(duì)中國(guó)的主權(quán)與權(quán)益的一再侵害。印度介入與本地區(qū)無(wú)關(guān)的爭(zhēng)端，并且通過(guò)這樣或那樣的方式提升其所謂的“存在”，只能是出于地緣政治角逐的戰(zhàn)略考慮。印度在南海有爭(zhēng)議海域與越南合作勘探石油這類事件從本質(zhì)上都可以作如是觀，因?yàn)榭陀^上印度在這些地區(qū)進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的勘探，結(jié)果并無(wú)值得一提的石油天然氣資源。即便如此，印度國(guó)有的石油公司根據(jù)印度政府的指示，也堅(jiān)決不退出。這凸顯了印度“東向行動(dòng)政策”的戰(zhàn)略目標(biāo)：通過(guò)與南海一些聲索方的聯(lián)合行動(dòng)，加強(qiáng)印度在本地區(qū)可能獲得較多籌碼的能力，構(gòu)筑起印度所希望的從安達(dá)曼群島經(jīng)馬六甲海峽直達(dá)南海和東海的“印度洋—太平洋戰(zhàn)略經(jīng)營(yíng)圈”。應(yīng)當(dāng)指出的是，在莫迪之前，印度軍方實(shí)際早已在安達(dá)曼群島建立了印度海軍第三個(gè)司令部，擔(dān)負(fù)起“東向政策”賦予印度海軍的使命，這在“東向行動(dòng)政策”的背景下，將得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

綜上所述，“東向行動(dòng)政策”是根據(jù)亞洲地區(qū)格局發(fā)展趨勢(shì)打造的。在當(dāng)前亞洲的發(fā)展進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)與安全這兩大支柱在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)將持續(xù)統(tǒng)領(lǐng)亞洲地區(qū)格局的演進(jìn)。在此進(jìn)程中，亞洲各大國(guó)都將依據(jù)自身利益制定合適的政策，域外勢(shì)力也將以同樣的節(jié)奏，加緊干預(yù)能力的提升與實(shí)際存在。印度雖是亞洲大國(guó)，但卻不是當(dāng)今亞洲的核心國(guó)家。在亞太地區(qū)，印度的存在經(jīng)過(guò)多年努力仍然十分有限。在此背景下，莫迪政府接過(guò)已有的政策方向，將此進(jìn)一步冠以“行動(dòng)”的標(biāo)簽，意在突出印度積極參與東亞事務(wù)的目標(biāo)。而這個(gè)目標(biāo)實(shí)際上又和印度的全球戰(zhàn)略聯(lián)系在一起。如戰(zhàn)略家莫漢所言，“東向政策”自完成了與東南亞全面恢復(fù)關(guān)系的初期目標(biāo)后，已經(jīng)轉(zhuǎn)向更為宏大的戰(zhàn)略方向，即與東亞大國(guó)全面結(jié)合，進(jìn)而為印度邁向世界大國(guó)鋪平道路。莫迪總理上臺(tái)伊始即將大國(guó)外交視為主要議程，并以“行動(dòng)”作為外交政策的主要標(biāo)簽，反映了印度急于成就其世界大國(guó)的渴望。

“東向行動(dòng)政策”的

發(fā)展與印度的大國(guó)戰(zhàn)略

作為新興大國(guó)和“金磚”國(guó)家的一員，印度近年來(lái)的發(fā)展遇到較大阻力，被貶低為“金磚褪色”的代表。莫迪政府在這一波貶印輿論的高潮中就任，把糾正輿論對(duì)印度的“錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)”視為重要任務(wù)，一再?gòu)?qiáng)調(diào)印度的潛力將要釋放。其中的一個(gè)標(biāo)志性說(shuō)法是，印度將取代中國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中擔(dān)當(dāng)起領(lǐng)頭羊的角色。根據(jù)印度國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)整參數(shù)后的統(tǒng)計(jì)，印度認(rèn)為在2015年第二季度，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率達(dá)到7.5%，首次超越中國(guó)，并將繼續(xù)領(lǐng)先。高盛公司及一些西方媒體也指出，印度吸引的外國(guó)直接投資2015年1—8月亦已超過(guò)中國(guó)，印度由此成為吸引外資的頭號(hào)國(guó)家。這些新聞?dòng)形矍虻男?yīng)，但與現(xiàn)實(shí)還是有較大距離。印度自我體認(rèn)，將其置于和中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的地位。這種與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的思路是印度一系列政策出臺(tái)的重要背景，“東向行動(dòng)政策”亦如此。

評(píng)估“東向行動(dòng)政策”的前景有兩個(gè)重要方面可能值得思考。一方面，印度在加大與東亞大國(guó)互動(dòng)的進(jìn)程中究竟如何看待與中國(guó)的關(guān)系;另一方面，追求全球大國(guó)地位是印度一以貫之的國(guó)家目標(biāo)，只是苦于實(shí)力與現(xiàn)實(shí)相差較遠(yuǎn)，那么經(jīng)過(guò)數(shù)十年的改革發(fā)展，印度是否具有較以前更好的條件？印度認(rèn)為，答案是肯定的，但也要做非凡的努力，包括如何處理與中國(guó)等大國(guó)的關(guān)系，在此方面多邊外交的因素可能更多一些。“東向行動(dòng)政策”在前一個(gè)方面更注重與中國(guó)的合作，希望通過(guò)兩國(guó)新奠定的“發(fā)展伙伴”關(guān)系，借助中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和資金，幫助印度實(shí)現(xiàn)真正的新興大國(guó)目標(biāo)。“東向行動(dòng)政策”在這個(gè)意義上就中印關(guān)系而言仍然是積極的。但在第二個(gè)方面，即多邊關(guān)系的地緣均勢(shì)領(lǐng)域，印度努力利用其相對(duì)有利的國(guó)際環(huán)境，發(fā)揮其他國(guó)家特別是與中國(guó)有較大分歧矛盾的國(guó)家將其視為制衡力量的作用，這也是印度近年來(lái)加大在南海實(shí)際介入力度的主要?jiǎng)右?。?dāng)然在這個(gè)意義上，該政策對(duì)中印關(guān)系是消極的。在這兩端印度究竟如何拿捏還是要根據(jù)其對(duì)自身利益的界定而掌握。迄今為止，從“東向”到“東向行動(dòng)”，印度始終將該政策視為其對(duì)外戰(zhàn)略的主體，并在莫迪政府的推動(dòng)下有進(jìn)一步強(qiáng)化的勢(shì)頭，因而或可認(rèn)定該政策會(huì)在今后繼續(xù)服務(wù)于印度的大國(guó)戰(zhàn)略。

莫迪政府上任一年多來(lái)，在外交上有很多大動(dòng)作，包括強(qiáng)調(diào)要在東亞“有所行動(dòng)”，但所有這些都是圍繞印度最珍視的一個(gè)目標(biāo)來(lái)展開(kāi)的，即盡快使印度站上全球大國(guó)階梯的頂端，實(shí)現(xiàn)印度幾代政治領(lǐng)導(dǎo)人孜孜以求的夢(mèng)想。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的要害其實(shí)并不在外交，而是在內(nèi)部改革，即印度的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。恰恰是在這個(gè)方面，莫迪政府遇到的阻力最大。莫迪政府的“行動(dòng)”在國(guó)內(nèi)一再受阻反映了印度內(nèi)部矛盾的錯(cuò)綜復(fù)雜，各方利益難以協(xié)調(diào)。例如，莫迪一直主張的國(guó)有企業(yè)私有化，就遇到了巨大阻力，乃至完整的計(jì)劃尚未提出，全國(guó)便已經(jīng)一再發(fā)生規(guī)模浩大的示威罷工。其他如土地征用、建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)等無(wú)不如此。這些對(duì)印度未來(lái)發(fā)展具有重大意義的改革如果難以推行，莫迪總理就算是在外交上有再多的“行動(dòng)”，于印度實(shí)現(xiàn)全球大國(guó)地位的目標(biāo)仍然是于事無(wú)補(bǔ)。

展望未來(lái)，莫迪挾人民黨在大選中所獲的壓倒之勢(shì)，在政治上雄心勃勃，不但要在本屆任期內(nèi)讓印度民眾體會(huì)到政府的“行動(dòng)”成果，而且還期待下屆繼續(xù)執(zhí)政，并且信心滿滿?？梢院侠眍A(yù)期，在外交上，莫迪推出的一系列動(dòng)作，包括“東向行動(dòng)政策”，將在接下來(lái)的任期內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮指導(dǎo)作用，全力提升印度在亞洲的存在，爭(zhēng)取在亞洲事務(wù)中獲得更大的話語(yǔ)權(quán)。然而，就其在次大陸的地理位置而言，印度要獲得亞洲事務(wù)話語(yǔ)權(quán)不免給人以“越俎代庖”之感。不過(guò)印度會(huì)繼續(xù)堅(jiān)持這個(gè)目標(biāo)，因?yàn)樵谟《瓤磥?lái)，這是其實(shí)現(xiàn)全球大國(guó)地位目標(biāo)的必經(jīng)途徑。

（作者系上海國(guó)際問(wèn)題研究院亞太研究中心主任，研究員）

（責(zé)任編輯：張凱）