基于綜合集成的重大工程復雜問題決策模式

2016-01-18 06:19:38梁茹,盛昭瀚

中國軟科學 2015年11期

基于綜合集成的重大工程復雜問題決策模式

梁茹1,2，盛昭瀚1,2

(1.南京大學工程管理學院，江蘇南京210093； 2.南京大學社會科學計算實驗中心，江蘇南京210093)

摘要：重大工程日益體現(xiàn)出開放的復雜巨系統(tǒng)特征，重大工程決策問題的跨學科、跨領域、多層次使得重大工程決策過程具有高度復雜性?；诙ㄐ远肯嘟Y(jié)合的綜合集成理論思想，分析了重大工程復雜決策問題體系，構建了重大工程復雜問題決策流程，并以港珠澳投融資決策為例，以期為重大工程復雜決策問題提供新的方法體系和理論參考。

關鍵詞：基礎設施工程；系統(tǒng)復雜性；決策模式；綜合集成

收稿日期：2015-06-30修回日期：2015-10-10

基金項目：國家自然基金項科學基金重大項目“我國重大基礎設施工程管理理論、方法與應用創(chuàng)新研究”(71390521)；國家自然科學基金面上項目“基于復雜網(wǎng)絡的金融流動性風險的計算實驗范式的研究”(71271103)；國家自然科學基金面上項目“基于情景模擬的湖泊流域環(huán)境適應性管理研究”(71471077)；南京大學研究生科研創(chuàng)新基金項目“重大工程決策的深度不確定性情景研究”(2014CW05)

作者簡介：梁茹(1988-)，女，河南信陽人，南京大學工程管理學院博士生，主要研究方向：社會復雜系統(tǒng)決策分析、社會科學計算實驗。

中圖分類號：C934

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)11-0123-13

Abstract：Major projects reflect the characteristics of open and complex giant system increasingly.Interdisciplinary, interdisciplinary and multi-level of major engineering decision problems make decision-making process high complexity. Based on combination of qualitative and quantitative integrated theory, we analyze complex decision-making system of major projects, and build decision-making process of complex issues of major projects. Investment and financing decisions of Hong Kong-Zhuhai-Macao bridge as a case study to provide new methods and theory reference for complex decision-making issues of major projects.

Decision Model for Complex Problems in Major Projects Based on Integration

LIANG Ru1,2，SHENG Zhao-han1,2

(1.SchoolofManagementandEngineering,NanjingUniversity,Nanjing210093,China;

2.ComputationalExperimentCenterforSocialScience,NanjingUniversity,Nanjing210093,China)

Key words:infrastructure projects; system complexity; decision model; integrated

一、引言

重大基礎設施工程(以下簡稱重大工程)決策問題中一類復雜性決策主要是指工程建設前期的工程立項、規(guī)劃、可行性論證、管理及投融資模式等關系全生命期內(nèi)工程建設和運營等重要問題做出的基礎性或戰(zhàn)略性選擇。由于工程環(huán)境、工程技術和工程規(guī)模等方面的特征性和難度，使其相關決策問題除具有一定意義的難度外，還從不同角度和層次上增添它的難度，主要體現(xiàn)在：1)重大工程的高度復雜性，提升了相關決策問題的復雜性；2)重大工程決策的環(huán)境復雜性增添了決策過程的復雜性；3)決策主體缺乏對決策復雜性的駕馭能力。

在重大工程復雜性決策模式上，決策問題的選擇主要針對一些關鍵性問題，即“關鍵性決策”問題集，包括項目約束和沖突解決的范圍、目標以及利益主體。盛沼瀚等通過融合綜合集成方法與大型工程項目管理理論，提出了大型復雜工程建設管理的綜合集成管理概念，探討了其基本原理與范式，并介紹了綜合集成管理在蘇通大橋工程建設中的應用[1]。郭重慶院士從中國管理學界的社會責任角度提出中國管理學研究要能與中國工程管理實踐相結(jié)合，以解決復雜工程問題[2]。付志寰院士指出要上升到工程哲學的高度來認識復雜工程系統(tǒng)[3]。由此重大工程復雜性決策認知到了系統(tǒng)層面。

綜上所述，當決策問題的復雜性已經(jīng)超越?jīng)Q策者傳統(tǒng)經(jīng)驗、知識和一般的決策流程規(guī)定性時，只有通過決策者關于對決策問題認知的創(chuàng)新、決策分析手段的創(chuàng)新以及決策管理的創(chuàng)新，才能形成駕馭決策問題復雜性的能力，才能把握決策過程的大局。

二、重大工程前期決策問題體系

重大工程前期決策主要致力于解決關于工程建設的三個基本問題：為什么要建設這個工程？工程的定位以及工程建設的目標是什么？應如何建設這個工程才能實現(xiàn)期望的目標？根據(jù)大型工程前期階段活動的特點和目標，圍繞上述三個基本問題，可將其轉(zhuǎn)化為一系列更為具體的決策問題，主要包括：工程項目建設的必要性與可行性、工程建設目標、工程的功能、工程選址、建設規(guī)模、建設內(nèi)容、工程結(jié)構、技術標準、技術實施方案、投資估算、資金來源、資源配置計劃、組織實施方式、總體進度計劃、風險識別與應對方案、工程建設導致的社會問題與生態(tài)環(huán)境問題的解決方案等。如果大型工程前期決策面向全生命周期過程，還需要對工程運營階段的各項問題進行決策，包括工程運行方式、運營管理模式、工程維護等問題。

重大工程前期決策問題體系根據(jù)其問題性質(zhì)的不同可劃分為宏觀戰(zhàn)略決策和微觀戰(zhàn)術決策兩個層次。各層次所涉及的決策問題以及不同決策問題之間的相互關系如圖1所示：

大型工程宏觀戰(zhàn)略決策是對工程建設的總體戰(zhàn)略部署的決策，主要通過對大型工程建設的意義和價值進行綜合評價，明確工程建設的總體戰(zhàn)略目標，并確定在什么時間、什么地方建造什么工程；大型工程前期宏觀戰(zhàn)略決策是工程決策的上層系統(tǒng)，是基于國家層面對工程總體布局合理性、協(xié)調(diào)性和經(jīng)濟性的系統(tǒng)把握，更加強調(diào)工程的綜合效益，關注工程系統(tǒng)與外部社會、經(jīng)濟、政治、生態(tài)系統(tǒng)等的適應性與協(xié)調(diào)性。大型工程微觀戰(zhàn)術決策，則主要是圍繞項目戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，針對具體問題制定優(yōu)化方案，是對重大工程具體實施方案的制定與選擇，包括明確工程建設規(guī)模、建設內(nèi)容、技術方案、投資估算、組織實施方式等等。工程微觀戰(zhàn)術決策通常是在工程可行性論證的過程中，由項目業(yè)主根據(jù)設計、科研或咨詢單位的研究成果，對多個備選方案進行綜合評價和比較分析，從中選擇滿意方案的過程。

圖1　大型工程前期決策問題體系圖

三、構建基于綜合集成的重大工程復雜問題決策流程

對于重大工程復雜性決策問題分析與解決，需要定性定量相結(jié)合。20世紀80年代，錢學森提出“從定性到定量綜合集成方法”以及它的實踐形式“從定性到定量綜合集成研討廳體系”，并把這種“既非整體論，也非還原論，而是整體論與還原論的辯證統(tǒng)一”的方法論稱為綜合集成[4]。綜合集成是一種通過專家體系合作以及專家體系與機器體系合作的研究方式與工作方式[5-8]。具體地說，是通過從定性綜合集成到定性、定量相結(jié)合綜合集成再到從定性到定量綜合集成這樣三個步驟來實現(xiàn)的[9]。這個過程不是截然分開，而是循環(huán)往復、逐次逼近的[10-11]。綜合集成管理是在綜合集成方法論基礎上建立的具有復雜性思維的管理理論，為大型工程復雜決策提供了理論基礎。重大工程前期決策問題具體求解過程如圖2所示：

(一)目標的統(tǒng)籌與凝練

目標的統(tǒng)籌與凝練是復雜決策區(qū)別于一般決策的重要環(huán)節(jié)[12]。決策主體多元化，必然造成決策目標多元化，這些目標之間關系縱橫交錯。決策必須對目標進行凝練與統(tǒng)籌，形成既具有共性和本質(zhì)性的核心目標，又能保證多目標之間的均衡，這就是復雜決策的目標凝練與統(tǒng)籌。

所謂目標凝練，首先要對決策目標進行廣泛的設計，如既要完整地設計工程直接目標(質(zhì)量、安全、進度、投資等)，又要引申工程間接目標，吸納行業(yè)目標與向國家層面目標提升，即在“大工程觀”理念下考慮工程的社會、經(jīng)濟、環(huán)境目標。這些不同層次、不同領域的多元目標形成了工程復雜決策的目標體系。進一步地，要在此基礎上對目標進行篩選、合并、提取更具本質(zhì)性和戰(zhàn)略性的工程決策目標。例如，在比對橋隧方案時，最終凝練出安全與工程技術成熟度這兩個最重要的目標；

圖2　復雜問題求解過程

在選擇物資供應商時，可同時把促進行業(yè)技術進步和國家科技創(chuàng)新這一目標提高到了重要的戰(zhàn)略地位。所謂目標統(tǒng)籌不是對多元目標一般意義下的迭加，而是對目標體系復雜關聯(lián)的進一步揭示。統(tǒng)籌是在對工程復雜性和決策復雜性更深刻的理解與駕馭的基礎上，對目標進行的綜合。有時，隨著工程環(huán)境的變化更改目標也屬于統(tǒng)籌的范圍。目標統(tǒng)籌的難點主要是對沖突性目標的處理。

(二)復雜問題的表示、結(jié)構化與分解

確定決策目標后，清晰表示復雜決策問題就成為下一個關鍵步驟，它既是整體認識問題的關鍵，也是明確決策任務的關鍵。該過程不僅需要專家的群體決策[13-14]，還需要與決策問題相關的知識網(wǎng)、復雜問題領域定性的知識庫等計算機與網(wǎng)絡平臺作為必要的知識與信息支撐，使決策主體最大化地獲取定性分解的信息。然后，在此平臺的基礎上，利用專家的經(jīng)驗、知識和智慧對相關信息進一步進行整合，實現(xiàn)對復雜問題整體認識基礎上的定性分解。

在定性分解的基礎上，依靠復雜問題定量知識庫(包括模型知識庫與數(shù)據(jù)庫)，獲取定性分解的子問題求解模型，然后對所有子問題求解模型進行綜合集成，得到原子問題的整體解決模型，實現(xiàn)了從非結(jié)構化到結(jié)構化的轉(zhuǎn)化。

(三)決策方案的比對、逼近、收斂

由于決策問題自身的復雜性以及決策主體對決策問題認識能力的不足，主體主觀認識與決策問題客觀復雜性之間的差距只有依靠由表及里、由此及彼、由淺入深的逼近過程才能縮小和改進，不能一蹴而就。因而在制定決策方案的過程中，需要進行大量的方案選擇，即比對，同時，決策主體也在比對的過程中逐步提升對復雜決策問題的認識。

決策方案的比對實際上是一個綜合評價過程，是一個包括評價目標、結(jié)構、準則以及評價程序、方法等的評價體系，特別是對復雜決策問題，比對從單項評價變成了綜合評價，或者出現(xiàn)多次比對，這樣，比對就呈現(xiàn)出迭代和逼近的特征。比對、逼近、收斂過程一般表現(xiàn)為專家經(jīng)驗、知識的綜合與共識的形成，這也是綜合集成方法重視專家體系的作用和人機結(jié)合要以人為主的原因。事實上，比對過程中的寶貴經(jīng)驗和悟性、逼近過程中專家知識的作用以及確定收斂策略中人的創(chuàng)新思維等，都不是通過單純的數(shù)據(jù)處理、工程實驗及計算機技術就能夠獲得的。甚至同樣的問題，由于不同因素的影響，會產(chǎn)生不同的數(shù)據(jù)分析結(jié)果，得出不同的結(jié)論。這時，就得靠共識的形成機制來收斂不同的觀點與結(jié)論，其具體過程如圖3所示：

綜上所述，重大工程決策問題的復雜性、外部環(huán)境的不確定性、動態(tài)性以及決策主體能力缺失等是導致決策復雜性的幾個關鍵因素。運用綜合集成方法論確定的從定性到定量、有效分解與綜合以及比對、逼近、收斂的決策技術路線，能夠有效地降低決策問題的非結(jié)構化與不確定程度，信息知識平臺(各種模型庫、知識庫等)的建立以及人機結(jié)合能夠有效發(fā)揮智能優(yōu)勢、集成優(yōu)勢，提高決策主體應對決策復雜性的能力。

四、基于綜合集成的港珠澳大橋投融資決策過程

港珠澳大橋工程是一基礎設施建設項目，通過對其建設的必要性、可能性和可行性研究，以及項目的風險分析和評價與項目的融資可行性分析和論證，項目投資者將決定是否投資、何時投資、投資架構以及選擇何種融資方式為項目的順利開發(fā)與建設籌集資金。因此，投融資決策作為重大工程前期復雜決策問題的關鍵環(huán)節(jié)就顯得尤為重要，采取何種投融資模式成為重大工程前期決策復雜性的一大挑戰(zhàn)[15]。

(一)港珠澳大橋投融資決策的復雜性

基于綜合集成的復雜決策思想，港珠澳大橋投融資決策較一般工程決策問題復雜性更甚，不僅需要分析各種復雜性因素，更需要在現(xiàn)有法律框架下尋求合法的投融資決策方案，這無疑增加了投融資決策的復雜程度，其復雜性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

圖3　群體認識和解決復雜決策問題的比對、逼近和收斂過程

1. 融資額巨大

在2004年底完成的有關大橋經(jīng)濟效益的研究主要包括投資估算與投融資方案選擇：根據(jù)初步計算，大橋總投資超過300億人民幣；由于港珠澳大橋橋隧項目的收費排他成本較低，運營養(yǎng)護成本高，使用者付費可以保證項目有充足運營養(yǎng)護資金，收費有利于減輕三地政府的財政支出壓力，因此港珠澳大橋可以以使用者付費的商業(yè)化機制為確定投融資方式的主要原則。但由于港珠澳地處特殊地理位置致使工程投資巨大，針對項目整體工程投資進行融資前財務分析評價，大橋財務指標很低，即使扣除三地口岸填海及相關建設費用，大橋及連接線工程投資財務狀況也不理想，僅靠項目車輛通行費收入難以吸引社會投資者投資建設，給投融資模式的選擇帶來很大困難。

2. 公共工程融資理念差別

項目投融資決策首先取決于投資者的投資價值取向、對投資效益的期望和對投資風險的評估，還取決于項目所在地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境、項目投資規(guī)模、項目投資者的債務責任等?；洝⒏?、澳三地政府在大型公共工程投融資理念及模式選擇上存在著不同的觀點?；诮ㄔO管理經(jīng)驗，香港和澳門趨向于采用建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓模式，該模式一方面可彌補港珠澳大橋投資巨大帶來的建設資金不足，減輕政府財政負擔；另一方面也有利于以利益驅(qū)動機制提高大橋建設的效率和生產(chǎn)力，提高項目管理水平，但國內(nèi)工程建設管理實踐多采用政府投資的建設管理模式。

3. 法律障礙

對于大型公共工程而言，采取何種投融資模式首先需要研究其法律障礙和運行條件，并明晰相關要素間關系。對于港珠澳大橋而言，投融資模式與建設管理模式及運營管理有著直接緊密的關系，因此投融資模式選擇需綜合考慮建設管理及運營管理中的諸多問題，由于大橋跨界的性質(zhì)，上述諸多問題需在三地法律法規(guī)框架內(nèi)進行。

港珠澳大橋工程項目涉及一國兩制的特殊背景，特別是基于基本法的規(guī)定，香港及澳門地區(qū)實行特殊法律制度，因此在投融資模式制定與選擇過程中需同步開展決策方案的法律可行性研究，并將其作為投融資方案綜合評價的重要因素，即為投融資決策的法律問題；同時我國現(xiàn)有的法律法規(guī)框架難以滿足投融資模式涉及到的眾多當事人權利義務的法律需要，并且該模式在投資回報率擔保外匯擔保收費標準等方面也凸顯出諸多法律障礙[15]。

4.三地政府責任分攤

項目由三地共同投資建設，因此在確定投融資模式的同時，還需要確定粵港澳三地的投資責任分攤比例問題[15]；如何進行比例劃分，如何制定具體的投融資實施方案也將是一個十分復雜的問題。針對海中橋隧主體工程需要三地政府共同補貼的情況，進行三地政府投資責任分配的研究，可能存在四種分攤方式：

(1)費用均攤原則：該原則是將項目建設投資及運營管理費用平均分攤給三地，分攤比例為1/3:1/3:1/3；

(2)屬地劃分原則：該原則是將項目建設投資及運營管理費用按照三地屬地比例進行分攤，分攤比例為25%:2%:73%；

(3)獲益對等原則：該原則假定在每一跨界車輛運輸活動降低運輸成本所增加的社會福利被平均分配在項目連接的兩地，根據(jù)基本配額方案交通量預測結(jié)果，得到三地運輸成本降低的比例，進而得到的三地投資比例為50%:10%:40%；

(4)經(jīng)濟效益費用比(RBC)相等原則：該原則是將通過大橋的客運部分按照乘客的屬地原則拆分、貨運部分按照獲益對等原則進行三地拆分、對于改善交通網(wǎng)絡的效益按照受益交通量的比例進行拆分，在三方經(jīng)濟效益費用比RBC(項目計算期內(nèi)效益流量的現(xiàn)值與費用流量現(xiàn)值之比)相等時，得到三方對項目建設投資及運營管理費用的分攤比例，經(jīng)過后期計算，得到三方費用分攤比例為50.2%:14.7%:35.1%.

雖然“三地均攤原則”下香港和內(nèi)地的經(jīng)濟內(nèi)部收益率較高，但是澳門的經(jīng)濟內(nèi)部收益率遠小于其社會折現(xiàn)率，說明此分攤原則下澳門承擔的費用比例較高，因此，“三地均攤原則”不可行。同樣地，在“屬地分攤原則”和“按獲益對等原則分攤原則”下，均會使三方中的一方的利益受到損失，因此，這兩種分攤原則也要被拋棄。在“按效益費用比相同分攤原則”中，雖然三方獲益程度不高，但卻保證了三方共贏。因此，在港珠澳大橋前期工作協(xié)調(diào)小組第八次會議上，三地政府一致同意按照效益費用比相同原則計算三地在大橋主體工程段的補貼比例。因此，每一種投資分攤原則都無法做到絕對的公平，如何在四種責任分攤原則中選擇相對最優(yōu)的原則，以便最大程度地緩和三方因堅持各方利益而產(chǎn)生的矛盾，便成為港珠澳大橋投融資決策中具有關鍵性的問題。

從以上投融資決策系統(tǒng)復雜性分析可以看出，港珠澳大橋的投融資決策已經(jīng)不再是對已有模式的評價與選擇問題，需要針對工程建設需求在法律框架下尋求新的解決辦法，由于涉及大量法律問題，缺乏可借鑒經(jīng)驗，尋求能夠滿足三方需求的投融資決策方案難度很大。

(二)港珠澳大橋投融資決策流程

港珠澳大橋投融資決策涉及到三地法律的不一致及投融資的不同意見，是前期各項決策問題中最為曲折和復雜的。

1. 投融資決策方案的比對與逼近

在2006年7月14日的協(xié)調(diào)小組第六次會議上，三地政府結(jié)合以上三種可選投融資方式，從金融風險、監(jiān)管成本、法律約束、投資人選擇難度、建設期間協(xié)調(diào)難度、對項目的影響、前期準備時間、財務收入八個角度出發(fā)，通過了大橋投融資方案深化研究計劃，并制定出五種具有可操作性的投融資方案。

(1)方案一：主體政府投資，統(tǒng)一建設

口岸設施及連接線工程三地各自負責，組成項目建成或代建管理機構統(tǒng)一負責橋隧主體工程的建設管理；由中央政府牽頭、聯(lián)合粵、港、澳三地政府組建建設協(xié)調(diào)領導小組，協(xié)調(diào)有關事宜；項目法人以一、二家中央企業(yè)為發(fā)起人，聯(lián)合粵、港、澳等地有關機構組成。內(nèi)地資本金占51%以上(含中央補貼)，對香港、澳門投資人進行招股，對香港、澳門投資人的股份比例進行上限限制。此方案在實施之前不僅需要三地政府就主橋建設管理模式、交通政策、收費政策、監(jiān)管政策等有關政策邊界條件達成一致，還需要三地對選擇投資人的程序、條件及合約等達成共識。

通過對方案一的深入分析，總結(jié)其優(yōu)點為：

1.政府投資可以優(yōu)化項目整體審批流程，有利于縮短項目前期準備時間，提高政府投資效率；

2.政府作為投資主體可以降低融資成本，中央的參與也可以增強項目的融資能力；

3.根據(jù)投資比例確定股份比例，可以使各方根據(jù)投資額明確相應的投資責任，從而實現(xiàn)權責利統(tǒng)一。

方案一的主要缺點是：

1.由于港珠澳大橋投資大，回報期長的特點，導致其吸引社會投資可能性較小，從而加重三地政府的財政負擔，增大投融資風險；

2.如果港珠澳大橋主體工程由政府投資建設，那么三地政府就需要對主橋分攤比例、相關管理法律法規(guī)的適用范圍進行協(xié)調(diào)。在達成共識之前，不僅協(xié)調(diào)工作量大，也將耗費一定的協(xié)調(diào)時間。

(2)方案二：主橋三地范圍內(nèi)各自融資建設，統(tǒng)一設計

口岸設施及接線工程三地各自負責，內(nèi)地、香港及澳門分別負責各自范圍內(nèi)大橋的融資及建設工作；以中央政府牽頭，聯(lián)合粵、港、澳三地政府組建建設協(xié)調(diào)領導小組，協(xié)調(diào)交通管理政策、大橋收費分配等有關事宜；內(nèi)地部分項目法人以一、二家中央企業(yè)(含中央補貼)為發(fā)起人，聯(lián)合廣東等地有關機構組成。由于此方案為主橋統(tǒng)一設計，各地分別建設，那么三地政府還需要統(tǒng)一建設過程中的各項標準。

通過對方案二的深入分析總結(jié)其優(yōu)點為：

1.港珠澳大橋主體工程三地政府分開建設可以降低三地的投資規(guī)模，可以提高三地的投資回報率，還可以減少三地政府對主橋項目的補貼；

2.由于三地分別負責各自范圍內(nèi)的主橋建設，從而使三地的管理責任更加明確，避免了跨界建設、管理法律等三地協(xié)調(diào)的問題，有利于項目的快速啟動。

方案二的主要缺點是：

1.由于主橋在廣東境內(nèi)比例較多，從而導致廣東承擔投資責任比例過大，與國民經(jīng)濟效益不成比例，不利用廣東經(jīng)濟的發(fā)展；

2.主橋三地分開建設，將增三地權益的分配難度。如果在通行費收入分中，港澳不能參與主橋部分通行費收入的分配，那么將冬至港方的財政投資壓力增大。

(3)方案三：主橋BOT，統(tǒng)一建設，國內(nèi)招標

口岸設施及接線工程三地各自負責，以中央政府牽頭，聯(lián)合粵、港、澳三地政府組建建設協(xié)調(diào)領導小組，協(xié)調(diào)有關事宜；對多個由內(nèi)地資本控股的項目投資者(含聯(lián)合體)進行BOT招標(無中央政府補貼)，中標人負責大橋建設管理及運營。方案統(tǒng)一建設的特點決定了方案在實施之前需要三地政府事先將有關政策邊界條件和投資人選擇條件的問題達成共識。

通過對方案三的深入分析總結(jié)其優(yōu)點為：

1.依據(jù)港珠澳大橋?qū)⑹召M期延長至50年的財務報告，大橋主體工程采用BOT投融資方式，可以吸引一定社會投資者的參與，有利于降低政府財政壓力，分散投資風險；

2.將主橋建設交予社會資本，有利于提高項目建設管理水平，在一定程度上避免成本冗余，從而降低工程造價。

方案三的主要缺點是：

1.多個項目投資者將分割項目的范圍，從而限制社會投資者取得多種商業(yè)效益的可能性，降低投資者的投資積極性；

2.三地政府需要承擔一定財政風險，還會增加政府對項目的管制成本，且對政府的管制水平要求較高。

(4)方案四：主橋BOT，統(tǒng)一建設，國際招標

口岸設施及接線工程三地各自負責，以中央政府牽頭，聯(lián)合粵、港、澳三地政府組建協(xié)調(diào)領導小組，協(xié)調(diào)有關事宜；大橋主體以BOT方式融資、通過國際公開招標，選擇投資人。方案四同樣需要三地政府事先將有關政策邊界條件和投資人選擇條件的問題達成共識。

對方案四的評價分析可以參考方案三，方案四與方案三的區(qū)別在于對投資主體的限制上。

(5)方案五：項目全部政府投資，統(tǒng)一建設，政策支持

由中央政府牽頭，聯(lián)合粵、港、澳三地政府組建建設協(xié)調(diào)領導小組，協(xié)調(diào)有關事宜；大橋主體、口岸設施以及接線工程全部由社會企業(yè)投資，政府在政策上給予適當支持。方案五也需要三地政府事先將有關政策邊界條件和投資人選擇條件的問題達成共識。

通過對方案五的深入分析總結(jié)其優(yōu)點為：

1.項目全部由社會企業(yè)投資，可最大程度的吸引社會投資，大大降低政府的財政壓力；

2.將全部的項目建設交予社會資本，有利于提高項目建設管理水平，在一定程度上避免成本冗余，從而降低工程造價；

3.統(tǒng)一由單一主體投資管理，有利于投資的結(jié)構和管理的實施，減少進度不協(xié)調(diào)帶來的風險。

方案五的主要缺點是：

1.對企業(yè)投資者的要求過高，選擇投資者難度較大，從而導致招標失敗的可能性增大；

2.項目全部交予社會企業(yè)建設，將增加項目的前期準備時間，提高政府對項目的管制成本。

從項目范圍、投資人選擇方式、資本金構成、協(xié)調(diào)機制、實施前提、方案優(yōu)缺點等角度對上述五種方案進行細化分析與總結(jié)。如表1所示：

通過綜合比較，各方案既各有所長，但又都存在一些缺陷，因而使各方面的可操作性受到限制。雖然方案一、二雖然有利于明確各方政府責任，保障項目的按時推進，但卻不利于吸引社會投資者，最終的投資責任極有可能完全由各方政府承擔，從而給政府造成沉重的財政負擔。方案三、四、五都比較有利于吸引社會投資者，但卻忽略了項目實際特點，即政府不投入任何資金，而僅提供優(yōu)惠政策，將使方案實施的彈性范圍空間過大，在涉及三方政府的情況下，反而難以操作。

2. 投融資決策方案的集結(jié)與融合

2007年1月9日，港珠澳大橋?qū)Ｘ熜〗M第一次會議進一步確定了“三地政府分別負責口岸和連接線的投資，大橋主體按照吸引企業(yè)、社會投資為基本模式”的原則并開展進一步研究。

2007年4月，研究小組完成了對深化研究的修改和完善，提出了“口岸設施及接線工程三地各自負責，在中央專責小組的指導下，港珠澳大橋三地協(xié)調(diào)小組負責協(xié)調(diào)相關事宜。通過邀請招標方式選定由內(nèi)地國有企業(yè)控股的項目投資者(組成粵、港、澳三地的聯(lián)合體)，中標人負責大橋海中橋隧主體工程的建設管理及運營，政府(三地或加上中央)給予一定的資本金補貼”的建議框架方案。

2007年5月2日、8日、24日，澳門、香港、廣東省分別提出對《港珠澳大橋融資方案深化研究報告》的反饋修改意見。

2007年6月1日，港珠澳大橋前期工作協(xié)調(diào)小組第七次會議上，香港方提出“考慮到跨境項目建設管理的復雜性，香港境內(nèi)大橋主體由香港政府出資興建，作為港方政府對本項目的補貼”的建議模式方案；澳門方亦希望要發(fā)揮政策的優(yōu)勢，但對大橋主體的補貼要在澳門政府財政能夠承擔的范圍內(nèi)，此外還要求明確政策邊界條件并加以量化；廣東方則表示專責小組會議已經(jīng)明確大橋主體工程由社會投資，政府可在政策上給予支持。對于大橋主體工程的建設，廣東難以在資金上予以補貼。廣東方認為香港方提出的建議可能會改變項目開始以來前期工作進行的基礎和工可研究的前提，因大橋主體工程主要位于粵方境內(nèi)，若三方不共同承擔主體工程其他建設責任，將會造成三方責任嚴重不對等的情況。

3. 投融資決策達成共識

根據(jù)粵港澳三方的相關要求，專題研究單位在投融資深化研究建議模式方案的基礎上，對項目不同資本金比例、粵港澳三地投資責任分攤比例、“統(tǒng)一建設”和“分界建設”兩種建設管理模式進行了比較研究和推薦，對政府可能給予的各項支持政策對提高項目財務收益的比例及可行性進行了分析，此外對項目投資人選擇流程提出了建議，進一步完善了方案深化研究內(nèi)容。

表1　港珠澳大橋投融資方案比選情況表

隨著融資研究工作的不斷深入及工程可行性研究相關內(nèi)容論證工作完成，影響投融資決策的因素已基本確定，關于投融資方案涉及的法律事項、投資主體、投資方式、三地投資分攤原則、實施方案等內(nèi)容也逐步完成論證，已經(jīng)形成較為完整的實施方案。

2008年2月28日，港珠澳大橋前期工作協(xié)調(diào)小組第八次會議明確三地政府采用統(tǒng)一的建設模式，共同建設大橋主體工程，并確定了“政府全額出資本金，資本金以外部分由粵港澳三方共同組建的項目管理機構通過貸款解決”的融資方式，項目性質(zhì)為政府出資收費還貸公路。

針對推薦工程方案及項目收費償還貸款的原則，對融資方案中資本金以外部分的資金籌集方案及項目收費期限進行了分析和測算。綜合考慮相關方案利弊，結(jié)合三地政府征集的銀行反饋信息，確定了資大橋資本金以外部分資金籌措方案，即：項目建設期所需的218.7億元人民幣采用銀團貸款解決；由三地政府提供項目運營初期負現(xiàn)金流部分支持或采取承諾等形式獲得銀行的短期貸款/循環(huán)貸款。

4. 投融資決策方案最終形成

通過對投融資決策目標的凝練與統(tǒng)籌、決策問題的分解與交互、決策方案的比對與逼近、集結(jié)與融合的螺旋過程，粵港澳三地政府就投融資方案達成最終共識：橋隧主體采用“政府全部出資本金，資本金以外部分由粵港澳三方共同組建的項目管理機構通過貸款解決”的融資方式。具體而言，粵港澳三地政府在經(jīng)濟效益費用比相等原則下的投資責任分攤比例分別為50.2%、14.7%和35.1%；三地政府在資本金比例35%情況下各自分配投資分別為67.5億元、19.8億元和47.2億元；海中橋隧主體工程由中央政府給予資金支持；內(nèi)地政府資本金由47.2億元提高至70億元，同時香港、澳門政府的出資額不變，得到項目資本金總額157.3億元，資本金比例約為42%；由粵港澳三地共同組建的項目管理機構通過貸款解決項目資本金以外部分；粵港澳三地政府負責各自口岸及連接線的投資。

(三)港珠澳大橋投融資決策經(jīng)驗總結(jié)

1. 對重大工程決策群體進行綜合集成管理

三地政府是港珠澳大橋前期決策的核心主體，由于大橋技術問題復雜，也需要專家群體及咨詢團隊的論證研究與智力支持，由此形成了多元化多層級的決策群體[13]。投融資決策群體協(xié)同管理機制主要包括：

(1)政府主導下的分層決策與協(xié)調(diào)組織：大橋前期決策組織由港珠澳大橋?qū)Ｘ熜〗M、大橋前期工作協(xié)調(diào)小組和前期協(xié)調(diào)小組辦公室組成。專責小組負責決策重要議案和問題，主要從國家層面解決大橋前期工作中涉及中央事權及三地存有爭議的重大問題；由粵港澳三地政府組成的前期工作協(xié)調(diào)小組負責大橋前期工作中各項問題的協(xié)調(diào)和決策；協(xié)調(diào)小組辦公室按協(xié)調(diào)小組要求和決策組織開展前期工作。

(2)分層群體協(xié)商的決策機制：港珠澳大橋形成了“港珠澳大橋?qū)Ｘ熜〗M——前期工作協(xié)調(diào)小組——前期工作協(xié)調(diào)小組辦公室”的分層決策組織體系，同時依托專責小組會議和聯(lián)席會議決策機制，有力地保障了前期決策的有效性。專責小組負責協(xié)調(diào)由前期工作協(xié)調(diào)小組提交的議案和重大問題以及中央政府明確的其他職責，解決項目前期工作中涉及到的中央事權及三地存有爭議的重大問題，如投融資模式等。

(3)有效的激勵措施：為三地合作提供了和諧的合作環(huán)境。在前期論證與決策階段，國家先后出臺多項政策，為粵港澳三地充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢提供了有利的平臺；為三地決策提供支持。鑒于香港澳門特殊的政治體制，在港珠澳大橋前期決策中，中央政府深入貫徹一國兩制原則，確定了任何事項需經(jīng)三方一致同意，方能通過的決策原則，賦予三地政府更大的決策自主權，進一步確保了決策的科學性與民主性。

2. 構建一國兩制下跨境重大工程項目復雜問題決策管理體系

根據(jù)一國兩制下跨境重大工程項目的特點，以及由此帶來的跨境工程項目的準備、建設、運營、管理等方面決策的特殊要求，一國兩制下跨境工程項目在決策中應構建“按決策事項屬性分類，按決策主體權限分層，中央政府、跨境工程項目相關地方政府、項目管理機構共同參與，三層次合理分工、密切協(xié)作”的創(chuàng)新決策管理體系，具體如圖4所示：

首先，跨境重大工程項目應在中央政府層面設立第一層次的決策協(xié)調(diào)機制，主要決策協(xié)調(diào)項目建設過程中所涉及到、事關主權、管轄權等領域的重大問題，比如法律、司法、投資管理體制等。該領域的問題往往涉及到不同體制下的主權或自治權問題，因而需要中央政府層面進行決策協(xié)調(diào)。例如：跨境工程項目的投融資模式、工程技術標準、建設管理模式、口岸模式重大問題的決策等。

圖4　一國兩制下跨境重大工程項目決策體系

其次，跨境工程項目應在項目建設所在地的省級或相當級別的行政區(qū)域設立第二層次的決策協(xié)調(diào)機制，主要協(xié)調(diào)跨境工程項目設計、建設與監(jiān)管模式、建設方案對接等方面的重大問題。

再次，跨境工程項目的建設必須設立由跨境項目直接投資建設主體為組成的第三層次的協(xié)調(diào)機制，主要協(xié)調(diào)前期研究階段、項目準備與建設階段乃至竣工后的運營中需要協(xié)調(diào)的各類操作性問題。建立這一層次的決策協(xié)調(diào)機構，具備靈活、便捷、彈性化的條件，有助于在具體細節(jié)領域快速彌合差異與分歧，達成一致，進而成為加快跨境工程各方在重大問題領域的決策進度奠定基礎。

最后，跨境工程項目應建立高效、靈活、多樣的項目決策協(xié)調(diào)機制，可以促進項目前期協(xié)調(diào)工作的加速推進。從協(xié)調(diào)機制看，首先應建立的跨境工程相關地方政府最高首長的定期會晤機制，確保重大問題的決策協(xié)調(diào)能夠擁有平臺和機制保障；其次，不論哪個層次的決策協(xié)調(diào)機構，都需要將細節(jié)問題落實到具體的專家小組予以跟蹤負責，確保溝通細節(jié)不被遺漏或忽略。再次，在保障專家小組主要成員穩(wěn)定的條件下，根據(jù)具體情況調(diào)整專家組組成，可對所決策協(xié)調(diào)的問題產(chǎn)生更有針對性的積極推動作用。此外，對于具體的項目協(xié)調(diào)問題，跨境工程項目各方可采取不定期會晤制度，對所產(chǎn)生的具體問題快速反應，避免擱置，盡快溝通，以提高決策協(xié)調(diào)工作效率。

在此過程中，應重視決策協(xié)調(diào)機制的法律基礎。一方面，構建的的決策協(xié)調(diào)架構要有法律根據(jù)；另一方面，要合理明確對不同法域主體所遵循的法律進行協(xié)調(diào)的基本原則。這將使跨境工程項目的決策協(xié)調(diào)機制有“合法性”，同時有利于跨境工程項目各方充分利用已有的法律，提高協(xié)調(diào)決策效率。

3. 構建重大工程項目復雜問題決策爭端解決機制

決策爭端解決機制是指決策糾紛發(fā)生后相關決策主體可以選擇或?qū)で蟮木葷Ｊ交蚯?，例如可以進行向法院提請訴訟，也可以選著仲裁或者調(diào)解等訴訟外決策爭端解決方式。構建跨境工程項目的決策爭端解決機制目的主要在于跨境工程相關主體就工程項目有關決策可能發(fā)生的爭端設立一套可咨詢的、高效的、公平的解決機制和方法，避免跨境工程各方之間出現(xiàn)僵局狀態(tài)，影響工程的推進同時也影響跨境工程對外的形象。重大工程決策爭端的解決方式主要包括：

(1)友好協(xié)商的方式：如果就跨境工程簽訂跨境主體間協(xié)議，對于協(xié)議中有關決策爭端解決方式未明確約定或約定不明時可由各方友好協(xié)商解決，依靠這種爭端解決方式，其決策的結(jié)果會具有較高的執(zhí)行力，各方參與的能動性較高，對決策爭端的解決較容易遵守和執(zhí)行。但這種方式往往在處理跨境工程項目的決策爭端時會更多的涉及跨境主體工程各方利益的博弈，對決策爭議問題的解決沒有時間限制，有時候可能會因為一個較小的問題爭端而影響整個跨境工程的推進。

(2)仲裁的方式：一國兩制下的跨境決策爭端解決機制的設計，司法訴訟的方式是行不通的，然而可以進行仲裁的方式。仲裁具有協(xié)商的自愿性、不公開審理的秘密性、不受行政干預的民間性、專家型仲裁員專業(yè)的判斷性和效力終局的時效性等特征，因而是一種“高效、便捷、成本低廉”的化解民間商事糾紛的機制。事實證明跨境主體仲裁制度作為代替司法訴訟解決決策爭端解決的有效途徑。

(3)中央政府裁決的方式：中央政府裁決的方式在我國一國兩制下的跨境工程方面是有其合理性和合法性的。首先，盡管中國內(nèi)地、香港、澳門同屬于WTO的成員，但由于三地之間在主權關系上屬于一個國家，而且如果跨境工程項目不屬于在WTO項下的內(nèi)容，則采用中央政府裁決的方式并未違背我國在WTO的承諾。其次，香港、澳門的基本法規(guī)定，香港、澳門特別行政區(qū)是中國人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。因此，從行政級別上劃分，特別行政區(qū)只是在中央政府領導之下的地方行政區(qū)域，它與中央政府的關系實質(zhì)上仍是中央和中央的關系和內(nèi)地其他省級行政區(qū)屬于同一個行政級別。再者，我國憲法規(guī)定國務院有權規(guī)定中央和和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分及批準省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分。第四，依據(jù)《基本法》規(guī)定，特別行政區(qū)享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權以及中央政府授權特別行政區(qū)依照《基本法》執(zhí)行處理有關對外事務。很顯然，特別行政區(qū)的上述自治權利是以其行政區(qū)域劃分的。而跨境工程項目并不屬于香港和澳門之間自治權范圍之內(nèi)的事項。

而重大工程決策爭端解決機制的構建不可能僅僅是某一種方式就能解決的，要根據(jù)不同重大工程項目具體的情況，綜合運用上述幾種方式，構建公正、合法、合理、高效的跨境工程項目爭端解決機制，保障重大工程順利有序的推進。

五、結(jié)論

重大工程項目決策問題的復雜性，決定了決策目標、方案、過程的的復雜性。本研究在分析重大工程項目決策問題體系的基礎上，構建了基于綜合集成方法體系的重大工程項目復雜問題決策流程，以促進復雜性理論、系統(tǒng)科學與重大工程決策理論的融合，從而提升重大工程項目的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。綜合集成方法論是錢學森長期在重大工程背景下，融合多學科、多領域的技術和方法，提出的一種用來認識、分析和解決重大工程系統(tǒng)復雜性管理問題的方法論。本質(zhì)上，重大工程項目決策問題的復雜性主要來源于主題認知能力、客體本身及環(huán)境，而綜合集成方法論在處理這類問題時，具有以下優(yōu)勢：一方面，管理主體可以通過集成各類管理資源和各種方法，來提高對復雜性管理問題的認知、分析與駕馭能力；另一方面，管理主體可以在實踐中形成對復雜性管理問題認知與分析的過程。在這一過程中，比較無序、比較模糊、比較不準確的對問題的認知與分析結(jié)果將成為一個序列來不斷逼近對問題的最終解決方案。

然而，由重大工程管理問題特征導致的對管理方法的需求，要求我們在整體論與還原論相結(jié)合的意義上形成重大工程管理方法的原則與路徑。進一步地，這里的“原則與路徑”應是多原則與多路徑的意義。重大工程項目的決策問題復雜性更需要在綜合集成思想的指導下，對重大工程復雜問題決策提供關鍵方法和技術的支持，如重大工程項目決策問題復雜性的測度方法及評價指標；重大工程項目決策問題的復雜性降解原理及路徑等，這些關鍵問題亟待進一步深入研究。

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