巴士公交財政補(bǔ)貼及服務(wù)供給效率：深圳改革的啟示

巴士公交財政補(bǔ)貼及服務(wù)供給效率：深圳改革的啟示

周華慶1，2，楊家文2

(1.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京100871；2.北京大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計學(xué)院，廣東深圳518055)

摘要：公交優(yōu)先和“公交都市”發(fā)展戰(zhàn)略確立了城市政府在巴士公交服務(wù)供給中的主體地位，并要求城市政府對公交行業(yè)進(jìn)行財政補(bǔ)貼，而厘清財政補(bǔ)貼制度與城市公交服務(wù)的供給效率之間的關(guān)系則是政府進(jìn)行公交行業(yè)財政補(bǔ)貼改革的重要依據(jù)。本文以深圳市巴士公交為研究對象，分析了基于成本規(guī)制的財政補(bǔ)貼制度下巴士公交企業(yè)的經(jīng)營策略與巴士公交服務(wù)的供給效率。成本規(guī)制下公交票價收入不再影響企業(yè)盈利，增加成本投入成為企業(yè)獲得更多利潤回報的主要途徑。通過分析經(jīng)營數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在深圳市的成本規(guī)制下，公交企業(yè)采取成本擴(kuò)張策略來獲得更多的財政補(bǔ)貼，結(jié)果是增加了每人次成本費用和每車公里成本費用，降低了巴士公交的每車公里人次；在增加了政府的財政負(fù)擔(dān)的同時，降低了城市公交服務(wù)的供給效率。2013年推行以乘客量計算補(bǔ)貼額度，是對以往的補(bǔ)貼政策的糾正。深圳市的經(jīng)歷表明，財政補(bǔ)貼制度對巴士公交企業(yè)的經(jīng)營行為和巴士公交服務(wù)的供給效率具有顯著影響，政府應(yīng)根據(jù)城市公交市場所處的發(fā)展階段和不同補(bǔ)貼方式的政策效應(yīng)制定差異化的財政補(bǔ)貼制度，并在財政補(bǔ)貼制度的基礎(chǔ)上細(xì)化公交線路規(guī)劃和運營標(biāo)準(zhǔn)，提高巴士公交服務(wù)的供給效率。

關(guān)鍵詞：巴士公交；財政補(bǔ)貼；供給效率；成本規(guī)制；深圳市

收稿日期：2015-08-11修回日期：2015-11-02

基金項目：北京大學(xué)-林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心基金項目(項目編號：20150101)。

作者簡介：周華慶(1990-)，男，山東金鄉(xiāng)人，北京大學(xué)博士研究生，研究方向：城市交通規(guī)劃與政策。

通訊作者：楊家文。

中圖分類號：C936

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)11-0059-09

Abstract：Following the announcement of transit priority strategies in China，subsidy for transit service has soared in Chinese cities.While good reasons exist for transit subsidy，an unwisely designed subsidy policy could sacrifice the efficiency of transit service operation.Using Shenzhen as a study case，we examine how recent reforms in transit subsidy have led to unexpected outcome in service delivery.Shenzhen’s bus transit reform in 2007 guarantees 6% of profit for Shenzhen Bus Transit Group.This profit is calculated as 6% of regulated operational cost，which led the profit-maximizing service provider to excessive purchase of vehicles and unnecessary increase in service frequency.The result is a dramatic reduction of service performance measured by operational cost per passenger trip and operational cost per vehicle kilometer.This situation suggests that current subsidy policies need to be carefully reviewed and effective funding mechanism still waits to be better carved for China’s transit priority strategy.

Subsidy Policies and Operational Efficiency of Bus Transit in Shenzhen

ZHOU Hua-qing1，2，YANG Jia-wen2

(1.SchoolofCityandEnvironment，PekingUniversity,Beijing100871,China;

2.SchoolofUrbanPlanningandDesign，PekingUniversityShenzhenGraduateSchool，Shenzhen518055，China)

Key words:Bus transit;Subsidy policies;Operational performance;Regulated cost;Shenzhen

一、引言

目前，世界上越來越多的國家和城市確立了“公交優(yōu)先”和“公交都市”的發(fā)展戰(zhàn)略來解決日益嚴(yán)重的交通擁堵、空氣污染等城市問題[1-2]，并建立了公交財政補(bǔ)貼制度來補(bǔ)償城市公交企業(yè)執(zhí)行政府指令的降低票價、使用新能源車輛、經(jīng)營冷僻線路等策略造成的公益性虧損[3-4]。國內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為對城市公共交通實行財政補(bǔ)貼的依據(jù)通常是因為公交具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，正外部性和社會公平效應(yīng)三個特征。首先，如果只考慮公交投資的成本，地鐵比巴士更能體現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特征，但如果把乘客的出行時間成本也計算進(jìn)去，那么巴士就會同地鐵一樣，也會存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)[5-7]。其次，城市道路資源的稀缺性與小汽車交通流量快速增長之間的矛盾是導(dǎo)致城市交通擁堵的重要原因之一。我國特大城市近二十年來小汽車保有量增長率達(dá)到20%，在滿足同等客流量條件下，巴士公交所占用的道路面積僅是小汽車的1/10左右，在使用有限的道路資源方面具有較小的社會邊際成本，表現(xiàn)出典型的正外部性[8-9]。但現(xiàn)實中對小汽車征收使用費和擁堵費存在較大的困難和阻力，因此補(bǔ)貼公共交通成為解決交通擁堵和空氣污染問題較為可行的次優(yōu)選擇。最后，對公交進(jìn)行財政補(bǔ)貼，能夠使公交的線網(wǎng)不斷完善，公交票價維持在較低的水平，這對于提高城市低收入者的就業(yè)和居住空間范圍具有顯著的作用，有利于提升社會效益[10]。

許多研究也表明，財政補(bǔ)貼會使公交企業(yè)對政府財政依賴性的增加，導(dǎo)致公交企業(yè)的經(jīng)營成本增加，公交資源配置效率和企業(yè)經(jīng)營效率下降的現(xiàn)象[11-12]。在財政補(bǔ)貼制度下，公交企業(yè)會調(diào)整經(jīng)營策略甚至投機(jī)行為來獲得更多的財政補(bǔ)貼以增加企業(yè)收益，公交企業(yè)的這種行為在增加公交企業(yè)每車公里或者每人次運營成本的同時也加劇了城市政府的財政負(fù)擔(dān)[13-14]。如Bly等分析了1966—1976年間17個發(fā)達(dá)國家實行城市公交補(bǔ)貼政策的企業(yè)經(jīng)營效率，發(fā)現(xiàn)政府對企業(yè)每增加1%的財政補(bǔ)貼，企業(yè)的每車公里的成本相應(yīng)地增加0.4%-0.6%[15]。利用美國62個較大的巴士公交公司的年度數(shù)據(jù)，Lava發(fā)現(xiàn)沒有獲得聯(lián)邦政府財政補(bǔ)貼的10年間，公交企業(yè)的單位成本平均每年增加的比例為1.4%，而這一比例在聯(lián)邦政府對公交企業(yè)實行投資補(bǔ)貼和運營補(bǔ)貼的十年間上升到了3.1%[16]。

根據(jù)補(bǔ)貼對象的不同，財政補(bǔ)貼可以分為對乘客的補(bǔ)貼和對公交企業(yè)的補(bǔ)貼[17]。對乘客補(bǔ)貼的形式主要包括月票、刷卡打折以及對學(xué)生、老人和殘疾人等群體乘車實施優(yōu)惠政策。根據(jù)公交經(jīng)營權(quán)的授予方式不同，對公交企業(yè)的補(bǔ)貼分為對直接授權(quán)經(jīng)營企業(yè)的補(bǔ)貼和對招標(biāo)授權(quán)經(jīng)營企業(yè)的補(bǔ)貼兩類，其中對直接授權(quán)經(jīng)營企業(yè)的補(bǔ)貼又可以分為顯性的資金補(bǔ)貼和隱性的政策優(yōu)惠(圖1)。另外，政府對公交企業(yè)補(bǔ)貼的計算方法主要有按乘客量計算和按車公里計算兩種。目前，我國許多城市政府通常采取刷公交卡打9折或更多折扣的形式對乘客實行低票價政策，同時采用財政、土地、稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿對公交企業(yè)進(jìn)行直接或間接的補(bǔ)貼[18-19]。

圖1　城市公交財政補(bǔ)貼的主要方式

2007年，深圳市實行巴士公交行業(yè)特許經(jīng)營改革，政府直接授權(quán)三家公交企業(yè)進(jìn)行巴士公交區(qū)域?qū)I。2008年，在區(qū)域?qū)I改革的基礎(chǔ)上，深圳市又實施了基于成本規(guī)制的巴士公交財政補(bǔ)貼制度，對巴士公交企業(yè)實行規(guī)制成本利潤率為6%的投資回報。這種政策使深圳巴士公交企業(yè)為了獲得更多的政府財政補(bǔ)貼，不斷擴(kuò)大成本投入，使得企業(yè)每人次成本費用和每公里成本費用逐年上升，降低了巴士公交服務(wù)的供給效率。同時，巴士公交企業(yè)通過增加公交車輛購買、加密發(fā)車班次以擴(kuò)大成本投入的經(jīng)營策略還降低了巴士公交市場的每車公里人次和“地鐵—巴士”公交系統(tǒng)的接駁效率，造成城市公交資源浪費。在這樣的背景下，深圳市于2013年推進(jìn)基于乘客量的補(bǔ)貼制度，以提高巴士公交服務(wù)的供給效率。深圳市的經(jīng)歷說明，在公交優(yōu)先的時代背景下，如何兼顧公交服務(wù)的公益性和公交服務(wù)的供給效率是當(dāng)前公交經(jīng)營規(guī)制政策改革的重要問題。

二、深圳市巴士公交經(jīng)營規(guī)制和財政補(bǔ)貼制度改革

20世紀(jì)80年代后期，深圳市放松了對國有國營企業(yè)壟斷的巴士公交市場的管制，開始允許社會資本進(jìn)入巴士公交市場。在社會資本的參與下，深圳市巴士公交取得了快速發(fā)展，截至2007年4月，深圳市共有38家巴士公交企業(yè)，414條巴士公交線路和9906輛巴士公交車輛(表1)。為了落實城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的國家戰(zhàn)略，2007年深圳市進(jìn)行了巴士公交行業(yè)特許經(jīng)營改革，成立了新的國有控股的公交公司來整合原有的公交資源，清退了巴士公交市場上大部分的分散的社會資本，并對國有巴士公交企業(yè)進(jìn)行財政補(bǔ)貼。通過對巴士公交行業(yè)實施區(qū)域?qū)I和財政補(bǔ)貼制度來體現(xiàn)巴士公交的公益性，深圳市重新確立了政府在巴士公交市場的主導(dǎo)地位。

從1975年的深圳鎮(zhèn)的國有國營的公交公司，到80年代末的承包經(jīng)營和民間資本參與，再到目前三大國有控股的巴士公交公司，深圳市巴士公交在長期的探索中，適應(yīng)了快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)展的需要，以經(jīng)營規(guī)制革新來平衡社會需求，運營壓力，政府監(jiān)管(表2)。2005年之前，深圳巴士公交經(jīng)營規(guī)制改革的一個顯著特征是政府的財政補(bǔ)貼逐步退出了深圳巴士公交市場。從1993—2001年，深圳市政府只對特區(qū)內(nèi)的公交專營企業(yè)實行財政補(bǔ)貼。2002年起，深圳市政府全面取消了對巴士公交行業(yè)的經(jīng)營性財政補(bǔ)貼，深圳市域的巴士公交走向了一條市場化的運作模式，巴士公交企業(yè)自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。政府作為巴士公交市場規(guī)制政策的制定者不再直接參與巴士公交企業(yè)的經(jīng)營和財務(wù)業(yè)務(wù)，公交服務(wù)由多家巴士企業(yè)提供，巴士公交市場具有較大的彈性和靈活性。但在運營管理和監(jiān)管制度不夠完善的情況下，政府完全退出巴士公交服務(wù)供給市場，全部交由市場來供給容易帶來的一個問題是巴士公交企業(yè)對效益好的公交線路過分競爭，而對偏遠(yuǎn)地區(qū)的公交服務(wù)供給不足，難以體現(xiàn)城市巴士公交的公益性。

(一)公交優(yōu)先國家戰(zhàn)略下城市政府職能的回歸

2005年國務(wù)院頒布《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》(國辦發(fā)〔2005〕46號)，確立了城市公交優(yōu)先發(fā)展的國家戰(zhàn)略，戰(zhàn)略要求城市政府推行公交行業(yè)特許經(jīng)營改革，形成國有主導(dǎo)、多方參與、規(guī)模經(jīng)營、有序競爭的城市公共交通發(fā)展格局。2006，《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見》(建城[2006]288號)進(jìn)一步明確要求城市公共交通的投入要堅持以政府投入為主，城市公共交通發(fā)展要納入公共財政體系，建立城市公共交通投入、補(bǔ)貼和補(bǔ)償機(jī)制。在中央政府一系列優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的政策下，深圳市政府又開始轉(zhuǎn)變在巴士公交服務(wù)供給中的職能，逐步增加在巴士公交行業(yè)的財政投入。2005年，深圳市政府對巴士公交專營企業(yè)實行了600萬元的老年人乘車補(bǔ)貼。2006年，政府又對執(zhí)行特殊人群乘車補(bǔ)貼、校巴補(bǔ)貼、夜班線路補(bǔ)貼的專營企業(yè)和執(zhí)行老年人乘車補(bǔ)貼的經(jīng)營跨特區(qū)線路的企業(yè)實行財政補(bǔ)貼，共計2593萬元[20]。2007年，深圳市頒布了《深圳市公交行業(yè)特許經(jīng)營改革工作方案》(深府〔2007〕165號)，在市域范圍內(nèi)確立了巴士公交區(qū)域?qū)I制度，將38家企業(yè)整合為深圳巴士集團(tuán)、東部公交公司和西部公交公司3家國有控股的巴士公交企業(yè)。深圳市巴士公交市場再次回到了政府主導(dǎo)的巴士公交服務(wù)供給模式，這種模式有助于解決城市偏遠(yuǎn)地區(qū)公交服務(wù)供給不足的問題，落實政府的巴士公交公益性扶持政策。

表1　2007年深圳市巴士公交市場結(jié)構(gòu)

資料來源：《中國城市公共交通發(fā)展報告2009》

(二)巴士公交企業(yè)的收益由票價收入轉(zhuǎn)為依賴政府的財政補(bǔ)貼

深圳市的巴士公交曾經(jīng)被稱為“全國最昂貴的公交”，深圳市公交票價偏高主要表現(xiàn)在三方面：1)0.25 元/人公里的基價明顯高于其他城市；2)分段收費票價按照每4公里遞增1元，遠(yuǎn)高于按照基價標(biāo)準(zhǔn)的車費，并且分段收費不設(shè)最高限價；3)巴士公交企業(yè)為了增加收入，大量開行長距離的分段收費線路，增加了居民的出行費用。調(diào)查顯示，2003年深圳市巴士公交的平均票價占每個家庭一天收入的比例是同時期新加坡和香港的3倍左右，超過上海的1.5倍[21]。較高的巴士公交票制票價保證了公交企業(yè)在不享受政府財政補(bǔ)貼情況下的盈利能力。

為了鼓勵居民使用公交，減輕居民出行負(fù)擔(dān)，2006年4月，寶安、龍崗兩區(qū)的公交票價由政府定價改為政府指導(dǎo)價管理，規(guī)定以現(xiàn)行政府定價為基準(zhǔn)價，公交經(jīng)營企業(yè)可在基準(zhǔn)價基礎(chǔ)上按照“上浮為零、下浮不限”制定具體票價。為了進(jìn)一步實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略，2007年深圳市頒布了《關(guān)于降低公交大巴票價的通知》。降價方案主要從空調(diào)大巴基價、分段收費票制、使用“深圳通”和換乘等方面對大巴票價重新核定：1)空調(diào)大巴線路票價的基價由0.25元/人公里降為0.22元/人公里；2)分段收費的起點票價沒有變化，但其對應(yīng)的公里數(shù)增加了一倍多；3)分段收費線路票制還設(shè)定了最高限價，空調(diào)大巴票價上限為10元/人次，普通大巴為7元/人次，體現(xiàn)了分段票價“遞遠(yuǎn)遞減”的原則；4)使用“深圳通”刷卡打折和換乘優(yōu)惠(表3)。新的票制票價下，通過“深圳通”打折，巴士公交票價的降幅最多可達(dá)74%。另外，需要指出的是2000—2007年深圳的通貨膨脹率平均年增速為1.3%，而2007年新的巴士公交票價相比于2000年的票價不但沒有增加，反而保持票價不變或者降低了票價，進(jìn)一步說明深圳市政府為了實施公交優(yōu)先戰(zhàn)略采取了低公交票價政策。

巴士公交票價的降低導(dǎo)致了巴士公交企業(yè)的票價收入大幅減少。為了保證巴士公交企業(yè)有動力提供公交服務(wù)，2008年深圳市頒布了《深圳市公交財政補(bǔ)貼及成本規(guī)制方案(試行)》(深財企〔2008〕15號)，在全市范圍內(nèi)實行成本規(guī)制的財政補(bǔ)貼制度，設(shè)置了巴士公交行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成本利潤率為6%的補(bǔ)貼額度。成本規(guī)制是指合理界定公交行業(yè)正常經(jīng)營性成本范圍和建立單位成本標(biāo)準(zhǔn)，并以此測算財政補(bǔ)貼的政策。具體地說，成本規(guī)制的財政補(bǔ)貼制是指政府制定巴士公交行業(yè)的各項標(biāo)準(zhǔn)成本，巴士公交企業(yè)符合規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)范圍的成本投入都可以得到政府的財政補(bǔ)貼，并且還可以獲得標(biāo)準(zhǔn)成本利潤率為6%的財政補(bǔ)貼[22]。巴士公交票價降低方案和財政補(bǔ)貼制度的實施使深圳巴士公交企業(yè)的成本補(bǔ)償和投資收益由原來主要通過票價收入來實現(xiàn)轉(zhuǎn)向了依賴政府的財政補(bǔ)貼，票價收入不再影響企業(yè)盈利。

三、深圳市巴士公交財政補(bǔ)貼制度的政策效應(yīng)分析

深圳市施行成本規(guī)制的初衷是在財政補(bǔ)貼保證巴士公交企業(yè)一定收益的情況下，控制巴士公交企業(yè)成本不合理上漲。但實際上這種成本規(guī)制不但沒能有效控制巴士公交企業(yè)成本的不合理擴(kuò)張，反而刺激了企業(yè)通過擴(kuò)大成本投入來獲得更多的成本利潤補(bǔ)貼，導(dǎo)致政府財政支出逐年增加。僅2012年，深圳市政府對三家巴士公交特許經(jīng)營企業(yè)的財政補(bǔ)貼就達(dá)50億元，并且隨著巴士公交服務(wù)的不斷提升，補(bǔ)貼規(guī)模還將進(jìn)一步增加，政府的財政負(fù)擔(dān)不斷加重。2013年，深圳市出臺了《深圳市公共交通財政定額補(bǔ)貼政策實施方案》，在維持公交票價體系不變的情況下，政府對巴士公交企業(yè)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由基于成本規(guī)制改為基于巴士公交企業(yè)實際服務(wù)的乘客量。

表3　2000年與2007年深圳大巴票制票價改革對比

(一)巴士公交企業(yè)擴(kuò)大成本投入的經(jīng)營策略和效率結(jié)果

成本規(guī)制政策下深圳巴士公交企業(yè)的利潤收益與營業(yè)收入脫鉤，而是與規(guī)制成本的總額成正比。為了增加企業(yè)的利潤收益，巴士公交企業(yè)開始通過擴(kuò)大成本投入的經(jīng)營策略來獲得更多的政府財政補(bǔ)貼。2007年，深圳市特區(qū)外的公交站點500米覆蓋率還不到60%，因此特區(qū)外的巴士公交企業(yè)主要通過開行新的巴士公交線路來增加成本投入，僅2010—2011兩年特區(qū)外的巴士公交企業(yè)就新開通巴士公交線路130余條，結(jié)果是2012年底特區(qū)外的公交站點500米覆蓋率已達(dá)90%。特區(qū)外巴士公交企業(yè)的這種經(jīng)營策略在增加企業(yè)收益的同時擴(kuò)大了公交線網(wǎng)覆蓋率，在一定程度上解決了城市偏遠(yuǎn)地區(qū)公交服務(wù)供給不足的問題。成本規(guī)制的財政補(bǔ)貼制度提高了深圳巴士公交的服務(wù)質(zhì)量和公交覆蓋率，但固定成本利潤率的補(bǔ)貼模式使得企業(yè)漠視經(jīng)營性虧損，導(dǎo)致企業(yè)缺乏動力提高公交供給效率[23]。

2007年，深圳市特區(qū)內(nèi)公交站點500米覆蓋率已經(jīng)接近100%，因此特區(qū)內(nèi)的巴士公交企業(yè)主要是通過加大發(fā)車密度和增加發(fā)車班次等措施擴(kuò)大車輛運營里程投入，2008—2012年深圳巴士集團(tuán)的巴士公交運營里程和成本費用的年平均增長率分別為9.30%和16.17%(圖2)。同時，深圳巴士集團(tuán)還按政府規(guī)制價格的上限和規(guī)制數(shù)量的上限采購車輛等措施來增加成本費用，成本規(guī)制期間深圳巴士集團(tuán)獲得的政府財政補(bǔ)貼總計約70億元，年平均增長率為39.88%。最大限度地加大成本投入來獲得更多的政府財政補(bǔ)貼的策略也使企業(yè)的資產(chǎn)總額從2007年的21億快速增長到2011年的34億。

圖2　深圳巴士集團(tuán)巴士公交運營數(shù)據(jù) 注：2013年深圳市推行以乘客量計算財政補(bǔ)貼額度，企業(yè)轉(zhuǎn)變了經(jīng)營策略

相比于巴士公交運營里程每年9.30%的增長率，乘客量的年增長率卻不到4%(圖2)，巴士集團(tuán)的每車公里人次逐年下降(圖3)。另外，深圳巴士集團(tuán)的財政補(bǔ)貼收入占總收入的比例從2008年的27%上升為2012年的58%，企業(yè)經(jīng)營過度依賴政府的財政補(bǔ)貼使企業(yè)忽略了成本控制。2008，深圳巴士集團(tuán)的運營成本費用為營業(yè)收入的1.3倍，2012年這一比例上升到2.3倍，企業(yè)的每人次成本費用和每車公里成本也逐年上升(圖4)。不合理的收入模式和成本結(jié)構(gòu)降低了巴士公交服務(wù)的供給效率。

(二)巴士公交與地鐵的接駁系統(tǒng)與換乘效應(yīng)

2011年，深圳地鐵二期工程全線通車運營，全市5條地鐵線路連接成網(wǎng)，運營線路總長度達(dá)到178.3公里，共有131個車站,全市軌道網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步拓展。深圳市確立了以軌道交通為骨架，常規(guī)公交為主體的城市公交發(fā)展方向。然而在成本規(guī)制的財政補(bǔ)貼政策下，巴士公交企業(yè)的利潤得益于投入總成本的增加，巴士公交配合地鐵進(jìn)行線網(wǎng)調(diào)整的動力不足，巴士公交與地鐵系統(tǒng)缺乏有效銜接。巴士公交與地鐵系統(tǒng)缺乏有效銜接一方面表現(xiàn)在地鐵站點周邊的巴士公交接駁場站和線路數(shù)量不足，乘客在巴士公交線路與地鐵站點難以實現(xiàn)便捷的換乘。2012年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示深圳市由巴士公交換乘地鐵的乘客數(shù)占地鐵乘客總出行量的比例不足30%。同時，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示超過50%的巴士公交出行乘客不選擇地鐵換乘是因為地鐵站點周邊巴士公交接駁線路數(shù)量過少，通過“地鐵—巴士”換乘模式難以完成整個出行過程。

巴士公交與地鐵系統(tǒng)缺乏有效銜接的另一個表現(xiàn)是部分巴士公交接駁線路與地鐵線路的走向平行。如2012年深圳市地鐵2號線赤灣站至紅樹灣站區(qū)段與地鐵站點接駁的巴士公交線路近150條，其中90%的巴士公交線路主方向是與地鐵線路走向平行，只有10%垂直于地鐵線路。地鐵2號線赤灣站至紅樹灣站區(qū)段巴士公交與地鐵系統(tǒng)的接駁現(xiàn)狀也是造成地鐵2號線赤灣站至紅樹灣站區(qū)段11個地鐵站點的客流量不足預(yù)期的50%的原因之一。巴士線網(wǎng)和地鐵線路平行運營降低了巴士公交與地鐵之間的接駁效應(yīng)和乘客換乘地鐵的意愿，造成地鐵系統(tǒng)的運能閑置。

圖3　深圳巴士集團(tuán)2008—2014年的每車公里人次

圖4　深圳巴士集團(tuán)的每人次和每車公里成本費用

(三)基于乘客量的財政補(bǔ)貼制度下巴士公交企業(yè)的成本收縮策略和線網(wǎng)調(diào)整

成本規(guī)制的財政補(bǔ)貼制度下巴士公交企業(yè)較少考慮單位成本投入的收益問題，更多地關(guān)注如何通過增加車輛投入、新增巴士公交線路和發(fā)車班次來增加總成本的投入，以獲得更多的政府財政補(bǔ)貼和企業(yè)收益。這樣的經(jīng)營策略不僅加大了政府的財政負(fù)擔(dān)，還降低了整個公交系統(tǒng)的運營效率。2013年，深圳市政府將巴士公交財政補(bǔ)貼制度由基于成本規(guī)制改為基于有效乘客量，目的是提高財政補(bǔ)貼資金的使用效率。巴士公交企業(yè)開始更多地關(guān)注單位成本投入所帶來的效益，這種策略提高了巴士公交的每車公里人次，降低了企業(yè)的每人次和每車公里成本費用(圖3、圖4)。

在基于有效乘客量的財政補(bǔ)貼制度下，2013—2014年深圳市三家巴士公交企業(yè)通過4批線路規(guī)劃取消了近80條客流量少、重復(fù)度高的巴士公交線路來降低企業(yè)的運營里程和成本費用。如2013年第一批巴士公交線網(wǎng)調(diào)整中，深圳巴士集團(tuán)取消了從海上世界總站至科技園總站的M205路公交，目的是降低巴士公交線路的重復(fù)度，因為2010年M205路公交開通時就與已經(jīng)存在的113路、233路巴士公交線路重疊。再如2014年第一批巴士公交線網(wǎng)調(diào)整中，深圳市取消了M323、M417、B635、B638、B676、B687、B700、B717、B754、B758、B759、B796、B797、B808、B814、B824、B853、B860、B865、高峰專線45號、高峰專線52號和機(jī)場3線共22條客流量稀少的公交線路，其中過半線路單車日均客運量不足100人次，而這些被取消線路大部分是成本規(guī)制時期新增或調(diào)整的。另外，深圳巴士公交企業(yè)還通過延長巴士公交線路的非高峰時段的發(fā)車間隔來降低每人次成本費用，如從世界之窗地鐵接駁站至長源村總站的43路公交非高峰時段的發(fā)車時間由成本規(guī)制時期的每10分鐘一班延長到每20分鐘一班。

四、結(jié)論與討論

巴士公交服務(wù)的供給效率是政府進(jìn)行公交行業(yè)經(jīng)營規(guī)制政策改革的重要依據(jù)。深圳市巴士公交行業(yè)在實行區(qū)域?qū)I模式下進(jìn)行了票價制度、成本規(guī)制的財政補(bǔ)貼制度、定額財政補(bǔ)貼制度改革，在平衡巴士公交服務(wù)的公益性和供給效率方面進(jìn)行了大量嘗試。目前，在公交優(yōu)先發(fā)展國家戰(zhàn)略背景下，很多城市的巴士公交行業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)向或者已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)，城市政府在巴士公交行業(yè)的財政投入逐年增加，深圳的巴士公交財政補(bǔ)貼制度改革對于仍在探索巴士公交經(jīng)營規(guī)制政策的國內(nèi)城市具有參考價值。第一，基于運營里程的財政補(bǔ)貼制度和基于乘客量的財政補(bǔ)貼制度對于巴士公交企業(yè)的導(dǎo)向效果有顯著差異。深圳市實行的基于成本規(guī)制的財政補(bǔ)貼制度基本上等同于基于運營里程的財政補(bǔ)貼制度。這種財政補(bǔ)貼制度下企業(yè)較少考慮巴士公交的市場需求，而主要是通過增加車輛和運營里程來獲得更多的財政補(bǔ)貼。這種經(jīng)營策略雖然不利于提高巴士公交服務(wù)的供給效率，但巴士公交線網(wǎng)密度和公交站點覆蓋率的提高卻方便了居民出行，提升了巴士公交服務(wù)的公益性?；诔丝土康呢斦a(bǔ)貼制度在激勵巴士公交企業(yè)提高每車公里人次的運營效率的同時，也容易造成企業(yè)忽略冷線和非高峰時期的巴士公交服務(wù)供給。在進(jìn)行巴士公交財政補(bǔ)貼制度設(shè)計時應(yīng)綜合考慮基于運營里程和基于乘客量的優(yōu)缺點，兼顧巴士公交線網(wǎng)的覆蓋率和巴士公交服務(wù)的供給效率。

第二，城市巴士公交市場所處的發(fā)展階段影響到巴士公交經(jīng)營規(guī)制的選擇及巴士公交的運營績效。2007年，特區(qū)外的巴士公交站點覆蓋率不足60%，巴士公交經(jīng)營主體分散。因此，在特區(qū)外實行區(qū)域?qū)I和基于成本規(guī)制的財政補(bǔ)貼制度有利于實現(xiàn)上述目標(biāo)，因為區(qū)域?qū)I和基于成本規(guī)制的財政補(bǔ)貼制度下新增巴士公交車輛和線路既符合巴士公交企業(yè)獲得更多的財政補(bǔ)貼的目的，也能滿足政府提高巴士公交服務(wù)的覆蓋范圍以體現(xiàn)公益性的目標(biāo)。而與此同時，特區(qū)內(nèi)的巴士公交市場經(jīng)過10多年的大巴專營制度發(fā)展，其線網(wǎng)規(guī)劃和經(jīng)營模式已經(jīng)比較成熟，實行基于成本規(guī)制的財政補(bǔ)貼政策反而使巴士公交企業(yè)將本來合理的巴士公交服務(wù)供給策略調(diào)整為過于依賴財政補(bǔ)貼的不可持續(xù)的經(jīng)營模式。

第三，完善市場機(jī)制下巴士公交行業(yè)運營條例，制定具有差別化的標(biāo)準(zhǔn)。“公交優(yōu)先”和“公交都市”戰(zhàn)略確立了政府在巴士公交服務(wù)供給的主體地位，并要求城市政府實行巴士公交行業(yè)特許經(jīng)營和財政補(bǔ)貼制度改革。深圳巴士公交區(qū)域?qū)I和財政補(bǔ)貼制度在整合巴士公交市場資源，落實政府的公益性政策方面發(fā)揮了重要作用，但巴士公交企業(yè)過度依賴政府財政補(bǔ)貼也容易使企業(yè)失去自主創(chuàng)新和自我盈利的動力。因此，為了保證巴士公交行業(yè)的秩序和活力，政府在實行巴士公交行業(yè)特許經(jīng)營和財政補(bǔ)貼制度的基礎(chǔ)上，還需要在線路開通和取消的指標(biāo)、財政補(bǔ)貼資金使用規(guī)則等方面制訂具體的運營條例來規(guī)范巴士公交市場。

從市政公共事業(yè)規(guī)制及其改革層面來看，深圳巴士公交經(jīng)營規(guī)制是一個政府對公共事業(yè)從傳統(tǒng)的成本費用規(guī)制向激勵性規(guī)制過渡的典型。在這一過程中，政府作為公共服務(wù)供給的“委托人”，通過財政補(bǔ)貼機(jī)制、票價票制等協(xié)議來平衡“代理人”企業(yè)的公益責(zé)任和經(jīng)營效率。同樣實行公交補(bǔ)貼，成本費用規(guī)制著眼于約束企業(yè)成本，而激勵性機(jī)制著眼于激勵受規(guī)制企業(yè)提高內(nèi)部效率。在財政補(bǔ)貼方面，由基于規(guī)制成本轉(zhuǎn)為基于有效乘客量，能夠鼓勵企業(yè)更多地關(guān)注單位成本投入所帶來的效益，從而讓政府補(bǔ)貼成為受規(guī)制企業(yè)提高生產(chǎn)經(jīng)營效率的正面誘因。放棄成本規(guī)制，也避免政府過多涉入企業(yè)經(jīng)營成本細(xì)節(jié)監(jiān)管，降低了政府的監(jiān)管成本。在票價上，實行價格帽(Price Cap)，同時賦予企業(yè)一定的價格制定權(quán)，不僅吸引更多的市民乘坐公共交通，激勵市場需求，也有利于調(diào)動企業(yè)利用自身所有的信息優(yōu)勢，主動調(diào)整經(jīng)營策略，提高經(jīng)營績效，獲得由此帶來的利潤增加。

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(本文責(zé)編：王延芳)