基于行政倫理的政府公信力構(gòu)建

〔摘要〕 政府公信力本身就是個(gè)政治倫理范疇，它與行政倫理有著天然的聯(lián)系：行政倫理是遏制腐敗、規(guī)范權(quán)力、增進(jìn)民眾信任的重要力量，也是優(yōu)化政府形象、塑造政府精神信仰、夯實(shí)政府公信力的重要條件，更是凝聚民心、激發(fā)民智、匯集民力的決定性因素。當(dāng)前，在我國(guó)政府公信力構(gòu)建中，行政倫理存在行政主體價(jià)值失衡、行政倫理規(guī)范滯后和行政倫理行為失范等問(wèn)題。從行政倫理視域提升政府公信力，就要科學(xué)解決制度倫理設(shè)計(jì)、行政倫理法制化和行政倫理評(píng)估問(wèn)題。

〔關(guān)鍵詞〕 行政倫理，政府公信力，行政倫理設(shè)計(jì)，行政倫理評(píng)估

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕B822 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）01-0032-06

政府公信力是一個(gè)綜合性概念，系指政府憑借自身信用贏得公眾信任的能力，它是公眾對(duì)政府理念、行為和績(jī)效的一種價(jià)值評(píng)判和心里認(rèn)同程度。一般而言，政府公信力由政府理念、行為與績(jī)效三部分構(gòu)成，政府理念傾向于政府的價(jià)值取向，政府行為側(cè)重于在政府理念指導(dǎo)下的行政過(guò)程，政府績(jī)效則是政府行政的結(jié)果。政府公信力也是一個(gè)政治倫理范疇，政府的理念、行為與績(jī)效是否一致，是否符合社會(huì)正義，均需接受倫理道德的檢驗(yàn)。但在以往的研究中，學(xué)界往往傾注于政府公信力的政治學(xué)和管理學(xué)探討，忽視了行政倫理在政府公信力中的地位與價(jià)值。

一、行政倫理對(duì)政府公信力的驅(qū)動(dòng)價(jià)值

現(xiàn)代社會(huì)，政府公信力已經(jīng)成為社會(huì)凝聚的基礎(chǔ)，也是政府采取一切手段獲得民眾認(rèn)同與信任的動(dòng)因。對(duì)政府而言，良好官民信任關(guān)系的構(gòu)建是政府獲得合法性的前提，也是維護(hù)自身利益，促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的保障。就我國(guó)目前而言，影響政府公信力的因素很多，如國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況、權(quán)力腐敗、公眾期待、突發(fā)性事件等，都會(huì)不同程度地沖擊民眾視線(xiàn)，影響民眾對(duì)政府的信任。但在這些“顯性”因素背后，還有一個(gè)容易被人忽視的“隱性”因素，即行政倫理因素，而這一重要因素長(zhǎng)期未能引起我們的重視。

行政倫理是公共行政領(lǐng)域的道德規(guī)范體系，是政府機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中逐漸形成的，用于指導(dǎo)行政活動(dòng)價(jià)值導(dǎo)向的道德規(guī)范和倫理精神。政府公共行政的有序開(kāi)展均離不開(kāi)行政倫理的牽引。事實(shí)上，政府公信力與行政倫理有著天然的聯(lián)系：一方面，行政倫理作為一種內(nèi)在的柔性元素，滲透于政府公信力的各個(gè)元件，并通過(guò)善惡等倫理觀念對(duì)政府理念、行為及其績(jī)效進(jìn)行倫理考評(píng)；另一方面，在構(gòu)筑政府公信力的眾多因素中，行政倫理是其中不可或缺的重要因素，政府公信力本身蘊(yùn)含了公眾的道德評(píng)價(jià)、民眾的情感認(rèn)同，蘊(yùn)含著非同凡響的政治實(shí)踐意義。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，行政倫理作為政府的一種“軟實(shí)力”涉及我國(guó)政府及其行政活動(dòng)的根本問(wèn)題。行政倫理其價(jià)值在于為我國(guó)行政人員的道德認(rèn)知提供價(jià)值準(zhǔn)則和價(jià)值目標(biāo)，為政府及其工作人員的決策和行動(dòng)辨明方向。

（一）行政倫理是遏制腐敗、規(guī)范權(quán)力、增進(jìn)民眾信任的重要力量。腐敗其實(shí)質(zhì)是權(quán)力私有化，在影響我國(guó)政府公信力的眾多因素中，腐敗對(duì)政府公信力造成的影響最?lèi)毫印７膳c倫理均為遏制腐敗的重要力量。如果說(shuō)法律是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的“剛性”因素，那么，倫理則是促進(jìn)權(quán)力健康運(yùn)行的“柔性”力量，政府一旦“缺乏責(zé)任機(jī)制可能意味著政府和官僚制組織可以為所欲為，并且潛在的腐敗行為將到處發(fā)生” 〔1 〕269。政府公信力的構(gòu)筑也將大打折扣。行政倫理通過(guò)對(duì)人之內(nèi)心信仰、意志和信念的浸潤(rùn)，將剛性的“他律”轉(zhuǎn)化為柔性的“自律”，賦予政府內(nèi)在的自覺(jué)動(dòng)力，催促政府善行的產(chǎn)生并最終贏得民眾信任。

行政倫理作為整個(gè)社會(huì)倫理的主體性力量，在防范腐敗、提升政府公信力方面至關(guān)重要。特別是在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，行政倫理可以喚醒政府職員的良心，使他們抵御形色各樣的誘惑。我們知道，一方面政府公職人員作為權(quán)力執(zhí)行者，理應(yīng)以公眾利益為行為準(zhǔn)則，但另一方面，他們又是現(xiàn)實(shí)的“經(jīng)濟(jì)個(gè)體”，有著自身的利益驅(qū)動(dòng)。“我們的個(gè)人利益與我們作為官員的義務(wù)之間產(chǎn)生了沖突。這種沖突包括角色沖突和各種權(quán)力資源之間的緊張關(guān)系；但這些沖突中較典型的是為我們提供了濫用公務(wù)謀取私利的機(jī)會(huì)。” 〔2 〕105-106政府公職人員只有通過(guò)內(nèi)心道德“自律”，才能鏟除腐敗滋生的土壤，確保權(quán)力的“公共性”，以贏得公眾信任。行政倫理本身所內(nèi)含的價(jià)值觀也是對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效制約的武器。行政倫理在建構(gòu)我國(guó)行政激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制方面也有著不可替代的價(jià)值，它不僅是政府行政正確與否的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，更是監(jiān)督和約束權(quán)力合法化使用、增進(jìn)民眾信任的重要條件。它強(qiáng)化了政府職員行政倫理意識(shí)，為政府行政活動(dòng)提供新的補(bǔ)充性監(jiān)督機(jī)制，即行政倫理監(jiān)督機(jī)制，以彌補(bǔ)事后監(jiān)督的不足?，F(xiàn)代行政管理認(rèn)為：“要對(duì)管理全過(guò)程實(shí)行有效的控制，僅有技術(shù)手段是不全面的，還必須同時(shí)具有內(nèi)在道德的運(yùn)行機(jī)制?！?〔3 〕在這一問(wèn)題上，李克強(qiáng)同志也強(qiáng)調(diào)了行政倫理作為社會(huì)監(jiān)督的重要性，認(rèn)為政府一定要接受社會(huì)評(píng)議和監(jiān)督，并要用立行立改的實(shí)際行動(dòng)提升政府公信力。

（二）行政倫理是優(yōu)化政府形象、塑造政府精神信仰、夯實(shí)政府公信力的重要條件。在我國(guó)，政府形象抑或執(zhí)政黨形象是政治生活中最寶貴的無(wú)形資產(chǎn)，它直接影響著我國(guó)政府的威信，蘊(yùn)含著我國(guó)民眾對(duì)政府的期望與信心，更為重要的是良好的政府形象是推動(dòng)官民互動(dòng)，提高民眾向心力和凝聚力，維系政治信任的關(guān)鍵。行政倫理在優(yōu)化我國(guó)政府形象，塑造政府精神中的指導(dǎo)性地位不可忽視。行政倫理意味著對(duì)政府公職人員的價(jià)值觀、人生觀、道德觀等的引導(dǎo)和調(diào)整，它對(duì)于做好政府工作，培養(yǎng)一支公正、依法、廉潔、高效的政府團(tuán)隊(duì)，培育并推動(dòng)政府的服務(wù)精神、法治精神、公益精神和清廉精神等倫理準(zhǔn)則共同發(fā)展，至關(guān)重要。沒(méi)有行政倫理作基礎(chǔ)，政府永遠(yuǎn)不可能擁有真正的現(xiàn)代服務(wù)意識(shí)和公共理念，也不可能構(gòu)筑與之相應(yīng)的公信力。

我們知道，行政倫理是構(gòu)成政府公信力的“軟”因素。國(guó)家興衰，民心背向，很大程度上取決于政府公職人員的思想道德素質(zhì)和精神信仰。在當(dāng)代中國(guó)，政府公職人員沒(méi)有共同的理想信念，沒(méi)有良好的道德規(guī)范，是無(wú)法贏得民眾信賴(lài)的。有人甚至認(rèn)為，“信仰的作用從理論的高度可以概括為‘凝聚力三個(gè)字。正是這種凝聚力規(guī)范約束著人們的選擇，使人們?cè)诙嘣娜松缆访媲昂敛华q豫地走向正確之路，而且確信這種選擇是最佳選擇。而這一點(diǎn)恰恰是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族所不可缺少的精神支柱” 〔4 〕。要確立政府公職人員的精神信仰，優(yōu)化政府形象，增進(jìn)民眾對(duì)政府的信任，首先需要良好的行政倫理支撐。倘若執(zhí)政道德嚴(yán)重失范，人們的價(jià)值認(rèn)同便難以達(dá)成，社會(huì)的內(nèi)聚力也會(huì)銳減，從而影響執(zhí)政合法性。行政倫理可以有效規(guī)范行政行為，理順政府權(quán)力與公民權(quán)利間的倫理關(guān)系，在整個(gè)社會(huì)形成共同的價(jià)值觀念與精神追求，為政府公信力的構(gòu)筑營(yíng)造良好的“軟環(huán)境”。同時(shí)，行政倫理也有助于我國(guó)現(xiàn)代公共精神的塑造，政府公職人員的行為及其道德境界，直接影響社會(huì)的倫理風(fēng)貌，成為人們規(guī)范自身行為的方向標(biāo)，這對(duì)整個(gè)社會(huì)達(dá)成諒解、形成共識(shí)、協(xié)調(diào)行動(dòng)、增進(jìn)民眾信任，具有現(xiàn)實(shí)意義。

（三）行政倫理是凝聚民心、激發(fā)民智、匯集民力的決定性因素。行政倫理問(wèn)題內(nèi)含了政府權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的問(wèn)題，即執(zhí)政者與公眾關(guān)系的問(wèn)題。行政倫理是公民評(píng)判現(xiàn)有權(quán)力系統(tǒng)是否具有合法性的基礎(chǔ)。作為執(zhí)政黨，能否在政治舞臺(tái)上站穩(wěn)腳跟，關(guān)鍵要取信于民。執(zhí)政黨行政倫理狀況的每一次變化，都會(huì)引起民眾的信念、心理、精神狀態(tài)甚至政治態(tài)度的轉(zhuǎn)向。

黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，既是公共政策的執(zhí)行者，亦是公共利益的維護(hù)者，他們?cè)谶\(yùn)用權(quán)力的過(guò)程中，其道德意識(shí)、道德情感、道德意志和道德行為等行政倫理要素都會(huì)在政策執(zhí)行過(guò)程中展現(xiàn)出來(lái)。一旦行政倫理生態(tài)失衡，政府信任危機(jī)就難以避免，社會(huì)不和諧的因素便會(huì)急劇上升。所以孔子在《論語(yǔ)》中強(qiáng)調(diào)，“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”，“上好禮，則民莫敢不敬；上好義，則民莫敢不服；上好信，則民莫敢不用情。”習(xí)近平同志也指出，人心是最大的政治，“人民是我們黨的工作的最高裁決者和最終評(píng)判者。如果自詡高明、脫離了人民，或者凌駕于人民之上，就必將被人民所拋棄” 〔5 〕。此可謂“得民心者得天下，失民心者失天下?！币话愣裕h風(fēng)正則干群和，干群和則凝聚民心，其執(zhí)政基礎(chǔ)就會(huì)堅(jiān)如磐石。政府如果在行政倫理和執(zhí)政道德上出了問(wèn)題，權(quán)力與權(quán)利的平衡便會(huì)打破，長(zhǎng)此以往，政府公信力的構(gòu)筑自然就是一句空話(huà)。

行政倫理還是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、營(yíng)造政治和諧的重要因素。行政倫理其目的也即是厘清權(quán)力道德邊界，強(qiáng)調(diào)權(quán)力與權(quán)利共融、權(quán)利與義務(wù)對(duì)等。在執(zhí)政過(guò)程中，如果整個(gè)政治系統(tǒng)政風(fēng)清明，領(lǐng)導(dǎo)干部極富道德責(zé)任感，公共權(quán)力的權(quán)威性與至善性也會(huì)得以凸顯，執(zhí)政合法性也會(huì)得到構(gòu)筑。

二、政府公信力下降凸顯的行政倫理問(wèn)題

今天，公民對(duì)政府的信任度與滿(mǎn)意度日趨下降已成為世界性問(wèn)題，在影響政府公信力的諸多因素中，行政倫理因素尤應(yīng)引起世人的關(guān)注。事實(shí)上，政府公信力的流失都是與行政倫理的缺失同時(shí)出現(xiàn)的，甚至毫不夸張地說(shuō)，政府信任危機(jī)說(shuō)到底也是政府道德危機(jī)。在我國(guó)政府公信力流失的諸多因素中，行政倫理因素依然不可忽視，行政倫理的缺失無(wú)疑是對(duì)我國(guó)政府公信力的致命打擊。

（一）行政主體價(jià)值失衡影響民眾對(duì)政府的信任。一般而言，行政主體的道德對(duì)整個(gè)社會(huì)風(fēng)尚均具有引導(dǎo)、示范與擴(kuò)散效應(yīng)，對(duì)政府行政人員而言，他們肩負(fù)著維護(hù)公共利益的責(zé)任，這一公共行政的精髓，注定了政府行政人員其道德境界理應(yīng)有更高的追求。然而，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)家行政人員中也出現(xiàn)了價(jià)值選擇困惑和危機(jī)，直接影響到民眾對(duì)政府的信任。具體表現(xiàn)在：一是個(gè)人價(jià)值湮沒(méi)職業(yè)價(jià)值。誠(chéng)然，政府行政人員有提高自身生活質(zhì)量、追求個(gè)人利益的正當(dāng)訴求，但因其與公共權(quán)力相連，公共利益觀念、服務(wù)意識(shí)就是他們的核心價(jià)值。但現(xiàn)代社會(huì)，主導(dǎo)價(jià)值消解，新的價(jià)值尚未形成，部分行政人員難以賦予自身某些行為的意義，也很難找到工作的價(jià)值感，這都影響到民眾對(duì)政府的信任與認(rèn)可。據(jù)調(diào)查，有39.6%的行政人員并未體驗(yàn)到工作的歸屬感，28.2%的人認(rèn)為付出與工資回報(bào)不公平。因自身工作未按時(shí)完成，不樂(lè)意加班的比例達(dá)48.1%。 〔6 〕194現(xiàn)實(shí)表明，部分政府行政人員的職業(yè)價(jià)值與職業(yè)歸屬湮沒(méi)于個(gè)體價(jià)值之中，缺乏為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)和服務(wù)觀念。二是工具價(jià)值吞噬目的價(jià)值。國(guó)家利益至上是政府行政人員的道德責(zé)任，但由于部分公職人員過(guò)度凸顯個(gè)人價(jià)值，淡漠國(guó)家和集體利益，有的甚至為了追逐個(gè)人利益而放棄自己的信仰，為一己私利不擇手段損害公共利益，嚴(yán)重削弱了政府公信力。據(jù)調(diào)查，政府行政人員世俗化傾向相當(dāng)嚴(yán)重，不少人把目光聚焦在工具理性與經(jīng)濟(jì)理性上，失去了職業(yè)本身的目的價(jià)值。調(diào)查顯示，絕大多數(shù)政府行政人員認(rèn)為，活著是為了家人和自己，為了國(guó)家和社會(huì)的比例僅為3.7%?！? 〕194誠(chéng)然，愛(ài)家、為家、顧家也是一種美德。但行政人員把主要精力均置于“家”中，過(guò)分淡化“國(guó)家”觀念，對(duì)政府公信力也是一種致命的打擊。三是經(jīng)濟(jì)價(jià)值勝過(guò)政治價(jià)值。伴隨現(xiàn)代化的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)與效率成為評(píng)估政策標(biāo)準(zhǔn)尺度，事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)與效率并非是政府唯一的價(jià)值追求，在許多政府機(jī)構(gòu)的管理中，公平比效率更重要。倘若因?yàn)榻?jīng)濟(jì)主義忽略了公共行政對(duì)公平價(jià)值的捍衛(wèi)，公共行政與公職人員也將偏離正義的軌道，民眾對(duì)政府的信任也將削弱。伴隨經(jīng)濟(jì)價(jià)值的凸顯，行政人員的政治使命則有所淡化。行政人員選擇在政府機(jī)關(guān)工作，源于工作穩(wěn)定、待遇優(yōu)厚的比重已達(dá)73.1%，而為了實(shí)現(xiàn)理想抱負(fù)和人生價(jià)值的比重只有14.0%。 〔6 〕194

（二）行政倫理規(guī)范滯后引發(fā)政府信任問(wèn)題。近年來(lái)，我們?cè)谏鐣?huì)建設(shè)和國(guó)家治理方面取得了不少成就，也積累了諸多經(jīng)驗(yàn)，與政府行政人員相關(guān)的各種規(guī)章制度和倫理規(guī)范建設(shè)取得了顯著成效，各類(lèi)權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制也相繼建立并逐步完善。但與時(shí)代發(fā)展的要求相比，行政倫理規(guī)范仍顯滯后，導(dǎo)致政府與公民溝通不暢，行政人員的積極性并未充分發(fā)揮，引發(fā)了諸多政府信任問(wèn)題。具體表現(xiàn)在兩方面：一是行政倫理規(guī)范零散。當(dāng)前，有關(guān)行政人員的倫理規(guī)范文件不少，但大都比較零散和模糊。《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》應(yīng)該是相對(duì)完整的行政倫理規(guī)范性文件，它對(duì)公務(wù)員考核錄用和培訓(xùn)、任免、獎(jiǎng)懲、權(quán)利與義務(wù)等均作了較為全面的闡釋?zhuān)鰞?nèi)容大多是指導(dǎo)性的，缺乏明確而具體的量化指標(biāo)，在實(shí)際操作中隨意性較大，存在著執(zhí)行偏差和執(zhí)行乏力現(xiàn)象。目前，我國(guó)行政倫理規(guī)范并不系統(tǒng)、在操作中仍存在主觀色彩太濃、職務(wù)升降機(jī)制尚未真正落實(shí)、行政人員考核流于形式化和表面化、獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全及行政倫理規(guī)范監(jiān)控不嚴(yán)等問(wèn)題，這些難免會(huì)沖擊民眾對(duì)政府的信任。特別是政府在應(yīng)對(duì)現(xiàn)代危機(jī)管理中，由于長(zhǎng)期缺乏可操作性的統(tǒng)一的行政倫理規(guī)范指導(dǎo)，政府行政人員往往怠慢公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，抱著“大事化小，小事化了”的心理，貽誤最佳處理時(shí)機(jī)，影響危機(jī)管理工作的順利開(kāi)展，使民眾對(duì)政府失去信心。二是行政規(guī)則政出多門(mén)，隨意多變。現(xiàn)代社會(huì)，政府決策應(yīng)廣泛征集民意，讓公眾了解其施政理念，才能贏得公眾的理解和信任。但遺憾的是，部分政府部門(mén)并未考慮到政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性和統(tǒng)一性，“政出多門(mén)、互相矛盾”。有的地方政府只偏好短期行為，制定政策時(shí)既不從實(shí)際出發(fā)，又不考慮政策的持續(xù)性與預(yù)見(jiàn)性，僅僅滿(mǎn)足于本屆政府的任期。在實(shí)際工作中，出現(xiàn)“新官不理舊事”“一屆政府一套政策”等怪象；有的地方政府則隨意承諾，出爾反爾，前后矛盾，政策多變，根本不按協(xié)議、政策辦事，而是因個(gè)人偏好行事，違背了政策的“合約”性與嚴(yán)肅性，民眾無(wú)所適從，人們對(duì)政府履約必然缺乏信心。

（三）行政倫理行為的失范挫傷政府公信力。行政倫理行為失范是對(duì)政府公信力的致命打擊。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，市場(chǎng)交換原則深入人心，部分政府行政人員個(gè)人私欲也逐漸膨脹，混淆“官場(chǎng)”與“市場(chǎng)”的界限，利用制度漏洞，置行政倫理的規(guī)范與原則不顧，將“官場(chǎng)”變“市場(chǎng)”，把市場(chǎng)規(guī)則引入公共行政領(lǐng)域，公共權(quán)力蛻變?yōu)闈M(mǎn)足私欲的工具，失范行為和腐敗現(xiàn)象頻繁發(fā)生，嚴(yán)重挫傷了政府公信力。當(dāng)前，我國(guó)行政倫理失范行為名目繁多，形式多樣，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是權(quán)力尋租抑或“權(quán)力設(shè)租”。政府行政人員利用手中的公共權(quán)力竊取公共資源，為自身謀取私利，以損害民眾和國(guó)家利益換取個(gè)人利益最大化，如以權(quán)謀私、權(quán)錢(qián)交易、索賄受賄、賣(mài)官鬻爵、貪污腐敗等。當(dāng)前我國(guó)反腐敗過(guò)程中出現(xiàn)的家族式腐敗、塌方式腐敗、區(qū)域性腐敗、系統(tǒng)性腐敗及小官巨貪現(xiàn)象，如不徹底根治，將直接導(dǎo)致政府公信力的喪失。二是虛報(bào)浮夸，弄虛作假。部分行政人員做事不切實(shí)際，不關(guān)心民眾疾苦，夸夸其談，整天潛心于所謂的“官場(chǎng)之道”“升官之道”。有的政府行政人員為完成上級(jí)確定的工作任務(wù)，應(yīng)付檢查，玩弄“數(shù)字游戲”，虛報(bào)政績(jī)，而對(duì)關(guān)鍵要害問(wèn)題卻遮遮掩掩，閃爍其辭，采用回避態(tài)度甚至封鎖、控制真實(shí)消息。有的政府行政人員為了套取國(guó)家資金，虛報(bào)項(xiàng)目，夸大實(shí)情，虛列開(kāi)支，用渾水摸魚(yú)手段巧奪公共資源，造成國(guó)有資產(chǎn)和政府公信力的雙重流失。三是逃避責(zé)任，相互推諉。在現(xiàn)實(shí)中有的行政人員熱衷于形式主義，不思進(jìn)取，沒(méi)有擔(dān)當(dāng)精神。為了個(gè)人私利或“功名”，全然忘記了自己的使命與擔(dān)當(dāng)，對(duì)自己有利的事?tīng)?zhēng)著干，對(duì)自身不利的事則互相推諉，踢皮球，不敢承擔(dān)自身應(yīng)有的責(zé)任，官僚主義十足，導(dǎo)致工作效果和效率非常低下。有的領(lǐng)導(dǎo)干部違反社會(huì)公德，借考察之名和工作之需，游山玩水、吃喝玩樂(lè)，有的整天沉迷于燈紅酒綠之中，引起群眾嚴(yán)重不滿(mǎn)。行政倫理失范行為，挑戰(zhàn)了公共行政的正義性，使政府喪失群眾的支持，最終導(dǎo)致政府公信力的喪失。

三、基于行政倫理的政府公信力構(gòu)建路徑

在行政倫理建設(shè)和政府公信力提升方面，學(xué)界從理性化、制度化、技術(shù)化等方面提出了諸多獨(dú)到的建議，這對(duì)深入研究政府公信力有著極為重要的價(jià)值。筆者認(rèn)為，從行政倫理視域提升公信力視角看，當(dāng)前我們特別要重視解決制度倫理設(shè)計(jì)、行政倫理法制化和行政倫理評(píng)估等問(wèn)題。

（一）制度倫理設(shè)計(jì)：提升政府公信力的必然選擇。在行政倫理和信任政府建設(shè)中，制度設(shè)計(jì)的倫理導(dǎo)向極為重要。鄧小平就此也曾指出：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！?〔7 〕333

受傳統(tǒng)人倫關(guān)系影響，國(guó)人一旦談及人性，就會(huì)有意無(wú)意想到“人性之善”，人為抬高政府公職人員的道德境界，并以“最佳情形”或“道德圣賢”理論進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。這種將主觀先驗(yàn)與美好愿景作為“事實(shí)前提”的制度安排，如水中月、霧中花，不僅其本身缺乏“強(qiáng)抗體”與應(yīng)變力，還在官場(chǎng)上造就了大批道貌岸然、具有雙重人格的偽君子，他們連起碼的道德底線(xiàn)都難以維系，又何談行政倫理水平。其結(jié)果無(wú)疑極大地影響了政府形象，挫傷了政府公信力。對(duì)政府公職人員人性的理解，我們雖不否定其“道德人”的一面，但也應(yīng)承認(rèn)“經(jīng)濟(jì)人”的一面。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者也均接受公共選擇理論針對(duì)行政官員“經(jīng)濟(jì)人”的設(shè)定。公共選擇理論認(rèn)為，作為代理人的政府及其官員并非天然地、永恒地代表公共利益，它有可能只是其組成成員實(shí)現(xiàn)偏好的工具，會(huì)在憲法實(shí)際準(zhǔn)許的任何約束之內(nèi)，行走在公民控制的“波濤”之間，追求它的收入最大化?！? 〕331可見(jiàn)，在行政倫理建構(gòu)中，制度與體制的倫理導(dǎo)向問(wèn)題至關(guān)重要，而制度創(chuàng)新是提高行政倫理功效實(shí)效性和提升政府公信度的必然選擇。

休謨認(rèn)為，任何政府制度的設(shè)計(jì)和出臺(tái)，均應(yīng)把每個(gè)人都視為無(wú)賴(lài)，并以消極的防御觀作為基本依歸。波普也針對(duì)政府之惡衍生的危險(xiǎn)性提出“最小痛苦原則”，主張?jiān)O(shè)計(jì)合理有效的制度，防止“利維坦”對(duì)公民權(quán)利的侵蝕，為此他設(shè)計(jì)出“自由主義剃刀”。認(rèn)為政府只是一種危險(xiǎn)的“必要的罪惡：如無(wú)必要，它的權(quán)力不應(yīng)增加。可以把這一原則稱(chēng)為‘自由主義剃刀（類(lèi)似奧卡姆剃刀，即那條著名的原則：如無(wú)必要，實(shí)體或本質(zhì)不應(yīng)增加）” 〔9 〕499。只有完善的制度倫理才能破解我國(guó)因行政倫理問(wèn)題而導(dǎo)致的政府信任問(wèn)題。

在我國(guó)，制度倫理規(guī)范作為一種外在約束力是集體理性的升華，它能最普遍地約束各級(jí)行政官員。我們?cè)诮o予制度頂層設(shè)計(jì)時(shí)，必須堅(jiān)持公平公正原則，一視同仁地對(duì)待所涉及的人和事，既要給政府公職人員注入內(nèi)在動(dòng)力，又要防止其違法亂紀(jì)。在制度構(gòu)造中，還應(yīng)充分體現(xiàn)倫理之精神，為政府公職人員倫理品質(zhì)成長(zhǎng)和道德境界提升開(kāi)創(chuàng)條件，也使民眾在行政倫理的感召和感化中增長(zhǎng)對(duì)政府信任的力量。

（二）行政倫理法制化：構(gòu)筑政府公信力的有效舉措。行政倫理法制化也是制度倫理建設(shè)的一個(gè)重要方面。作為一種制度安排，行政倫理法制化系指在立法、執(zhí)法以及法律監(jiān)督體系中滲透?jìng)惱硪蛩?，將部分行政倫理上升到?guó)家意志高度，制定專(zhuān)門(mén)的行政倫理法典，使政府公職人員行政倫理行為具有法律效力。關(guān)于行政倫理立法問(wèn)題，我國(guó)學(xué)界分歧比較大。贊成者認(rèn)為，行政倫理法制化可以發(fā)揮法律以“剛”濟(jì)“柔”的品性，以強(qiáng)化道德的制約功能；反對(duì)者則認(rèn)為，倫理和立法有明顯界限，行政倫理法制化模糊了倫理與法律的界限，其結(jié)果就是將倫理問(wèn)題變?yōu)榉蓡?wèn)題了。

誠(chéng)然，法律和倫理有著不同的發(fā)展邏輯，如道德涉及的領(lǐng)域和范圍比法律廣，法律的調(diào)控力度比倫理強(qiáng)。然而，二者又是相互聯(lián)結(jié)的，在某種程度上說(shuō)，法律是道德規(guī)則的外化，在依法治國(guó)的過(guò)程中，法律可以成為強(qiáng)制的道德，道德則是自覺(jué)的法律。因而，切不可將行政倫理法制化誤讀為“道德無(wú)用論”抑或“法律萬(wàn)能論”。我們強(qiáng)調(diào)行政倫理法制化僅限于以法濟(jì)德，強(qiáng)化行政倫理對(duì)政府的約束功能，遏制政府不作為或亂作為，以拯救政府信任問(wèn)題。

事實(shí)上，行政倫理立法并非將所有道德問(wèn)題法制化，其范圍僅限于極少部分底線(xiàn)倫理的立法，它“實(shí)際上是一種集體性的道德裁決，是行政過(guò)程中建立起來(lái)的最低道德標(biāo)準(zhǔn)” 〔2 〕130。從實(shí)踐看，現(xiàn)代國(guó)家日益關(guān)注行政倫理的立法問(wèn)題，通過(guò)行政倫理立法所釋放的強(qiáng)制力來(lái)維護(hù)道德的崇高性和敬畏心已成為世界各國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)。早在上個(gè)世紀(jì)80年代初，瑞典就出臺(tái)了《國(guó)家公務(wù)員行為條例》《違法違規(guī)處分條例》《貪污賄賂行政處分實(shí)施專(zhuān)款》等專(zhuān)門(mén)法令，將部分行政倫理問(wèn)題法制化，通過(guò)法律來(lái)強(qiáng)化倫理對(duì)權(quán)力的制約，有效遏制了權(quán)力腐敗的滋生，提升了政府的公信度。這一做法得到了世界各國(guó)的效仿，如美國(guó)有《公務(wù)員道德法》，加拿大有《加拿大公務(wù)員利益沖突與離職后行為法》，日本有《國(guó)家公務(wù)員道德法》，韓國(guó)有《韓國(guó)公職人員道德法》，新加坡有《公務(wù)員懲戒規(guī)則》，英、法、德、荷等諸多國(guó)家也都先后頒布了類(lèi)似的行政倫理法典并取得了良好成效。為了提高倫理立法的時(shí)效性，確保相關(guān)法律得以實(shí)施，有些國(guó)家還設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的行政倫理機(jī)構(gòu)，對(duì)政府官員進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)。如意大利設(shè)立了“審議庭”，日本設(shè)有由各界著名人士組成的“行政監(jiān)理委員會(huì)”，美國(guó)設(shè)有“政府道德辦公室” 〔10 〕。這些做法對(duì)提升政府公職人員的道德素養(yǎng)，構(gòu)建信任政府具有借鑒意義。

在現(xiàn)實(shí)生活中，由于人性之缺陷和認(rèn)識(shí)水平的制約，政府公職人員很難通過(guò)道德自律確保權(quán)力的正確行使，道德自律這種軟約束必須通過(guò)法律“硬性”的救濟(jì)才能切實(shí)高效地發(fā)揮其應(yīng)有功效。因而，行政倫理立法是我國(guó)行政倫理建設(shè)不可忽視的方面，也是提升我國(guó)政府公信力的一大舉措。它為政府公職人員行政活動(dòng)提供了道德準(zhǔn)繩，為懲罰破壞底線(xiàn)倫理的行政行為提供了法律依據(jù)，通過(guò)這種制度化的倫理準(zhǔn)則，不斷增進(jìn)民眾對(duì)黨和政府的信任。當(dāng)然，行政倫理法制化也并非是一勞永逸的舉措，它為人們僅提供原則性指導(dǎo)，在具體實(shí)踐操作中仍有難度，這些均還需進(jìn)一步研究并完善。

（三）行政活動(dòng)倫理評(píng)估：提升政府公信力的“突破口”。政府行政活動(dòng)評(píng)估是構(gòu)建行政倫理、提升政府公信力的“突破口”和“利器”，其實(shí)踐意義與理論價(jià)值得到理論界的普遍認(rèn)可。行政倫理評(píng)估就是在政策執(zhí)行與反饋中，讓公眾參與其中，使政府與公眾在協(xié)調(diào)、管理和信息互動(dòng)中處于良性合作狀態(tài)，以此塑造政府優(yōu)良的道德形象。

政府信任不僅需要行政官員的倫理自覺(jué)，它還需要民眾的理解、支持與合作，行政活動(dòng)評(píng)估反映了民意的價(jià)值訴求。民意系民眾集體意愿的總稱(chēng)，是我們政府信任的試金石和政府與民眾溝通的紐帶。當(dāng)前，民眾對(duì)政府的信任不僅取決于政府為民眾做了多少事，完成了多少具體任務(wù)，而且還取決于政府與民眾溝通的程度?，F(xiàn)實(shí)生活中，諸多對(duì)政府的誤解與質(zhì)疑因政府與民眾溝通不暢抑或缺乏民意基礎(chǔ)引起。行政活動(dòng)評(píng)估通過(guò)民意測(cè)評(píng)了解民眾對(duì)政府及其公共政策的評(píng)價(jià)，為信任政府的構(gòu)建提供了新的動(dòng)力。它既提升了政府聲望，鞏固其執(zhí)政合法性；又可將民眾的價(jià)值訴求迅速反饋給政府，推進(jìn)政府創(chuàng)新；還可在民眾的監(jiān)督下完善失信懲罰機(jī)制，規(guī)避失信行為和減少政府失信的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。

行政倫理評(píng)估也是民意評(píng)估，是關(guān)于行政倫理狀況和政府信任度的評(píng)估，深受政府重視。在國(guó)外，英國(guó)、美國(guó)、新西蘭、韓國(guó)、日本等西方國(guó)家均將政府行政評(píng)估作為推動(dòng)政府改革、強(qiáng)化行政倫理、獲取民眾信任的重要舉措。有的國(guó)家還引入道德賞罰機(jī)制，設(shè)立了行政倫理咨詢(xún)?cè)u(píng)議機(jī)構(gòu)，把行政倫理狀況也納入行政評(píng)估中，作為公職人員任免、升降的重要依據(jù)。如美國(guó)眾議院就設(shè)有眾議院倫理委員會(huì)，并將行政倫理評(píng)議和倫理鑒定與公務(wù)員的職位升降掛鉤，賞善罰惡，形成良好的行政倫理導(dǎo)向，為政府公信力的構(gòu)筑奠定民眾基礎(chǔ)。

在當(dāng)代中國(guó)，實(shí)行政府行政活動(dòng)倫理評(píng)估也應(yīng)成為政府改革的新常態(tài)。在政治生活實(shí)踐中，通過(guò)行政活動(dòng)倫理評(píng)估夯實(shí)政府與公民信任的基礎(chǔ)，一是要敢于“問(wèn)計(jì)于民”。不論是行政倫理構(gòu)建還是政府公信力的提升，說(shuō)到底均是如何處理和改善政府與民眾間的關(guān)系，以贏得民眾信任和支持。誠(chéng)如福山所言：“信任是在一個(gè)社團(tuán)之中，成員對(duì)彼此常態(tài)、誠(chéng)實(shí)、合作行動(dòng)的期待，基礎(chǔ)是社團(tuán)成員共同擁有的規(guī)范以及個(gè)體隸屬那個(gè)社團(tuán)的角色?！?〔11 〕30格拉諾維特也提出用“共享式思維”構(gòu)建“內(nèi)嵌式”的理論模型，強(qiáng)調(diào)政府只有將自己嵌入到公眾的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，政府與公眾的信任關(guān)系才可奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)也曾談到了當(dāng)前我國(guó)行政活動(dòng)評(píng)估的必要性，認(rèn)為各地區(qū)、各部門(mén)要構(gòu)建常態(tài)化督查機(jī)制，加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)和工作協(xié)調(diào)，建立“第三方評(píng)估制度”。黨和政府代表的是公眾的共同利益，在我們政策制定和執(zhí)行過(guò)程中就應(yīng)征詢(xún)民眾意見(jiàn)，聽(tīng)證于民，問(wèn)計(jì)于民。二是要完善行政倫理評(píng)價(jià)機(jī)制。行政人員的行政活動(dòng)與社會(huì)對(duì)其行為的評(píng)價(jià)有著密切關(guān)系。在當(dāng)代中國(guó)，行政活動(dòng)的評(píng)估要避免兩種傾向，即用經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)取代倫理評(píng)價(jià)和用心理評(píng)價(jià)取代倫理評(píng)價(jià)。前者是將利潤(rùn)最大化錯(cuò)位于倫理評(píng)價(jià)所致，后者是把情感摻雜于倫理評(píng)價(jià)所致。在當(dāng)前，尤其重要的是要建立健全行政倫理監(jiān)督機(jī)制，完善行政倫理監(jiān)督的各項(xiàng)制度，加強(qiáng)行政倫理的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。充分發(fā)揮輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督的積極作用，尤其要推動(dòng)和健全新媒體時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)督。不給行政官員留下不道德行徑的間隙，使倫理自律在行政活動(dòng)中持續(xù)發(fā)酵，促進(jìn)行政人員行政道德人格的養(yǎng)成。三是要處理好政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)與政德評(píng)價(jià)的關(guān)系。在我國(guó)行政活動(dòng)評(píng)價(jià)和行政官員選拔時(shí)，既要看政績(jī)，更要看政德 〔10 〕。因?yàn)檎?jī)的取得和評(píng)價(jià)本身就是個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，任何政績(jī)均應(yīng)與社會(huì)整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益耦合，均應(yīng)以維護(hù)社會(huì)公平正義為前提，否則便會(huì)制造諸如“數(shù)字政績(jī)”“形象政績(jī)”等虛假政績(jī)，影響民眾關(guān)系，挫傷行政倫理與政府公信力。因此，在政績(jī)考評(píng)中，為防止政績(jī)的虛假性和非道德性，對(duì)政績(jī)?nèi)〉眠^(guò)程中的動(dòng)機(jī)和手段進(jìn)行評(píng)判和監(jiān)視顯得尤為重要。

當(dāng)然，政府公信力的改善和提升，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，并非單憑行政倫理就能夠破解。在此，只是提醒學(xué)界在熱衷于政府公信力的管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)探討的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)其進(jìn)行倫理觀照，不要忽視行政倫理在提升政府公信力中的價(jià)值。

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責(zé)任編輯 蘇玉娟