中國共產(chǎn)黨對(duì)協(xié)商民主形式的探索

柏劍波

摘 要：21世紀(jì)初，“協(xié)商民主”的理論被介紹到中國后引起了廣泛共鳴，人們希望通過這一理論來為中國特色的民主尋找一般性與普適性的支持。但西方語境下的“協(xié)商民主”有其特定內(nèi)涵，不能簡單移植，要立足于自身歷史與現(xiàn)實(shí)的政治資源發(fā)展中國特色的協(xié)商民主理論。中國共產(chǎn)黨對(duì)“協(xié)商民主”的實(shí)踐探索貫穿于革命、建設(shè)、改革各個(gè)時(shí)期，本文對(duì)歷史上出現(xiàn)過的與現(xiàn)實(shí)中存在的“協(xié)商民主”形式做了梳理、分析與總結(jié)。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；制度；中國共產(chǎn)黨

中圖分類號(hào)：D621 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）36-0005-02

20世紀(jì)80年代以來，“協(xié)商民主”作為一種區(qū)別于傳統(tǒng)自由民主與代議民主的民主解釋范式在西方國家興起。從其內(nèi)涵上來說，它是西方古典協(xié)商理念的復(fù)興；從其現(xiàn)實(shí)性上來說，它是對(duì)多元主義主導(dǎo)下的民主理念與實(shí)踐的修正。羅爾斯、哈貝馬斯、科恩等都是協(xié)商民主的積極倡導(dǎo)者。規(guī)范意義上的“協(xié)商民主”有著明顯的西方內(nèi)生性特征，是自由民主發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。將西方協(xié)商民主的概念引入中國并與中國共產(chǎn)黨的政治理論與政治實(shí)踐相結(jié)合，形成中國特色的協(xié)商民主理論，有利于中國民主政治的發(fā)展。從歷史上來看，中國共產(chǎn)黨對(duì)協(xié)商民主的探索與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作一直具有緊密的聯(lián)系。本文圍繞兩條線索展開：一條是中國共產(chǎn)黨對(duì)協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)形式的探索經(jīng)驗(yàn)，另一條是形式背后的理論基礎(chǔ)，也可以說是中國共產(chǎn)黨的協(xié)商民主思想，后者是前者的靈魂。

一、民主革命時(shí)期

（一）聯(lián)席會(huì)議

“聯(lián)席會(huì)議”的設(shè)想在1922年6月15日中共中央發(fā)表的《對(duì)于時(shí)局的主張》中首次提出，“中國共產(chǎn)黨的方法，是要邀請(qǐng)國民黨等革命的民主派及革命的社會(huì)主義各團(tuán)體開一個(gè)聯(lián)席會(huì)議，在上列原則的基礎(chǔ)上共同建立一個(gè)民主主義的聯(lián)合戰(zhàn)線……”[1]中共“二大”在此基礎(chǔ)上明確提出了召開廣泛的各黨派團(tuán)體“政治代表會(huì)議”，這里的“代表會(huì)議”實(shí)質(zhì)上是延續(xù)的“聯(lián)席會(huì)議”的思路。“聯(lián)席會(huì)議”在隨后的第一次國共合作中被賦予實(shí)施，它包括“國共”兩黨的聯(lián)席會(huì)議和群團(tuán)協(xié)會(huì)的聯(lián)席會(huì)議?！墩睃h務(wù)第一決議案》對(duì)聯(lián)席會(huì)議的人員構(gòu)成、議題范圍、代表任期等做了具體的規(guī)定，“組織國民黨與共產(chǎn)黨之聯(lián)席會(huì)議，以國民黨代表五名，共產(chǎn)黨代表三名組織之；本會(huì)議之議題范圍，除為審查兩黨黨員妨礙合作之行動(dòng)、言論及兩黨黨員之糾紛問題外，還要協(xié)定兩黨有連帶關(guān)系之各種重要事件……聯(lián)席會(huì)議之代表任期一年”[2]。群團(tuán)協(xié)會(huì)的聯(lián)席會(huì)議更具有地方性，主要在平民代表而非黨派代表之間進(jìn)行，大多以協(xié)調(diào)各種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)訴求為主題，同時(shí)也是中國共產(chǎn)黨在城市開展工人運(yùn)動(dòng)的方式之一。

“聯(lián)席會(huì)議”在中國共產(chǎn)黨的設(shè)想中是建立民主統(tǒng)一戰(zhàn)線進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“聯(lián)合政府”的預(yù)備環(huán)節(jié)，它立足于“一大”之后中共中央對(duì)于中國革命性質(zhì)和目標(biāo)新認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)之上，成為第一次國共合作的重要制度平臺(tái)，在實(shí)踐過程中同時(shí)含有政治協(xié)商和社會(huì)協(xié)商兩方面的內(nèi)容?！奥?lián)席會(huì)議”隨著第一次國共合作的破裂而終止，但其所涉及的“黨派合作”一直是中國“協(xié)商民主”的基本內(nèi)容。

（二）“三三制”抗日民主政權(quán)

“三三制”政權(quán)是毛澤東在陜甘寧邊區(qū)建立的共產(chǎn)黨員、進(jìn)步勢(shì)力、中間勢(shì)力各占三分之一的政權(quán)體制。以1940年3月中共中央發(fā)出由毛澤東起草的《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》為開端，1941年2月陜甘寧邊區(qū)各級(jí)政府首先根據(jù)這一原則進(jìn)行了改選，到1942年基本實(shí)現(xiàn)。“抗日民主統(tǒng)一戰(zhàn)線”的提出是“三三制”政權(quán)的理論基礎(chǔ)，其目的是發(fā)展進(jìn)步勢(shì)力，爭取中間勢(shì)力，孤立頑固勢(shì)力。與“聯(lián)席會(huì)議”相比，“三三制”政權(quán)將“協(xié)商”的理念從黨派合作的層面上升到政權(quán)體制層面，實(shí)施時(shí)間長、制度形式更加完備，為新民主主義國家政權(quán)的建立提供了理論依據(jù)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和組織基礎(chǔ)。據(jù)此，有學(xué)者將“三三制”政權(quán)看作是中國政治協(xié)商民主制度的雛形。從國家政權(quán)的角度來說，“三三制”政權(quán)是中共第一次面對(duì)權(quán)力分享的問題，“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與多黨派共同參與”成為中共解決這一問題的基本方式。這種政權(quán)架構(gòu)的特點(diǎn)在于：一方面，多黨合作可以為政權(quán)體系提供政治支持，擴(kuò)大政權(quán)的合法性基礎(chǔ)；另一方面，即使所有其他黨派聯(lián)合起來也不足以對(duì)掌握軍事力量的中共形成有效制約。

抗戰(zhàn)時(shí)期的“國民參政會(huì)”和1946年召開的重慶“政治協(xié)商會(huì)議”是國民黨主導(dǎo)下的政治協(xié)商實(shí)踐，雖然中國共產(chǎn)黨也是重要的參與者之一，但不再列入討論范圍。中共的“協(xié)商民主”思想從發(fā)端開始就與“統(tǒng)一戰(zhàn)線”理論緊密地結(jié)合在一起，甚至可以說“協(xié)商民主”思想蘊(yùn)含在“統(tǒng)一戰(zhàn)線”思想之中?！敖y(tǒng)一戰(zhàn)線”帶有鮮明的馬克思主義色彩，是“階級(jí)斗爭”前提下的“階級(jí)聯(lián)合”，經(jīng)典馬克思主義理論家將其視為革命的策略。這就意味著對(duì)于中共來說，所謂的“協(xié)商民主”始終是手段而不是目的。但與此同時(shí)，受“辛亥革命”民主共和傳統(tǒng)的影響，建立真正的民主共和國是中共在民主主義革命時(shí)期的目標(biāo)。在革命過程中，政治協(xié)商的概念深入人心，成為重要的政治合法性的來源，從民主黨派“痛下決心，奉協(xié)商為至高無上的原則”[3]的呼吁中可見一斑，這為其后政治協(xié)商制度的延續(xù)埋下了伏筆。

二、“協(xié)商建國”與社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期

（一）“人民政協(xié)制度”的確立

1949年9月21日至30日，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議的召開標(biāo)志著人民政協(xié)制度的誕生。人民政協(xié)制度是歷史必然性與歷史偶然性共同作用的產(chǎn)物。在最初的“五一口號(hào)”中，中共并沒有將中國人民政治協(xié)商會(huì)議制度化的打算，政治協(xié)商會(huì)議只是召集人民代表大會(huì)的前奏，然后由人大選舉產(chǎn)生中央人民政府，它具有兩個(gè)特點(diǎn)：“小規(guī)模”與“臨時(shí)性”。在“五一口號(hào)”發(fā)布后的一年中，中共在軍事形勢(shì)上的急劇發(fā)展使得情況發(fā)生了根本性的變化，中共中央接受了東北一些民主人士的建議，由政協(xié)直接代行人大的職責(zé)。人民政協(xié)能夠成為一項(xiàng)制度被確立，其直接原因是斗爭的戰(zhàn)略需要和東北民主人士的臨時(shí)動(dòng)議。

由于第一屆中國人民政治協(xié)商會(huì)議成為建國會(huì)議，使得“精英協(xié)商”成了中華人民共和國政權(quán)合法性的初始來源，共和國從建立伊始就打下了“協(xié)商”的烙印，即使隨后中共推動(dòng)的“三大改造”改變了中國社會(huì)的性質(zhì)，也沒能將其抹去?！叭嗣裾f(xié)”最終成為中國協(xié)商民主最重要也是最基本的實(shí)現(xiàn)形式，但它最初仍然是作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的身份得以保留。

（二）最高國務(wù)會(huì)議

1954年憲法第43條規(guī)定：“中華人民共和國主席在必要的時(shí)候召開最高國務(wù)會(huì)議，并擔(dān)任最高國務(wù)會(huì)議主席。最高國務(wù)會(huì)議由中華人民共和國副主席、全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長、國務(wù)院總理和其他有關(guān)人員參加。”此后直到1975年憲法取消為止，最高國務(wù)會(huì)議共召開了20次，其中毛澤東召集過15次，劉少奇召集過5次。最高國務(wù)會(huì)議發(fā)揮著國家機(jī)關(guān)間的聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和與非執(zhí)政黨進(jìn)行溝通的政治性合作組織的功能，與同時(shí)期的人民政協(xié)相比，它更具有高層協(xié)商的色彩。最高國務(wù)會(huì)議具有開放性的特征，與會(huì)者規(guī)模和范圍通常容納了社會(huì)各方面政治力量，如著名的第十一次（擴(kuò)大）最高國務(wù)會(huì)議與會(huì)人數(shù)達(dá)到1 800多人，有621名政協(xié)委員被邀請(qǐng)參加，還有一千多名來自社會(huì)各方面的人士。由于國家主席的個(gè)人權(quán)威，最高國務(wù)會(huì)議的意見往往成為最后的決定。因此，最高國務(wù)會(huì)議雖然在性質(zhì)上屬于“行政會(huì)議”，但隨著“人民政協(xié)”代行全國人大職權(quán)的結(jié)束，最高國務(wù)會(huì)議在民主協(xié)商領(lǐng)域發(fā)揮著比“人民政協(xié)”更加重要的實(shí)際功能。

（三）“神仙會(huì)”

“神仙會(huì)”是1959年12月到1962年9月，在“人民政協(xié)”中出現(xiàn)的一種特殊的會(huì)議方式，在廬山舉行，有半開會(huì)半療養(yǎng)的性質(zhì)。中國共產(chǎn)黨將“神仙會(huì)”運(yùn)用在與民主黨派、社會(huì)團(tuán)體以及社會(huì)各界的協(xié)商中，用意在于緩和當(dāng)時(shí)由“左”的錯(cuò)誤所造成的中國共產(chǎn)黨與社會(huì)各界的緊張關(guān)系?！吧裣蓵?huì)”輕松活潑的會(huì)議氛圍和采用的“三自方針”（自己提出問題、自己分析問題、自己解決問題）、“三不主義”（不抓辮子、不打棍子、不戴帽子），對(duì)政治協(xié)商工作的開展具有很強(qiáng)的借鑒意義。

新中國成立之后，中國共產(chǎn)黨開始從執(zhí)政黨的角度開始對(duì)“協(xié)商民主”進(jìn)行思考，在相關(guān)的制度設(shè)計(jì)中也體現(xiàn)了協(xié)商的精神，但是開展“協(xié)商民主”的動(dòng)力已經(jīng)大大減弱，這源于中共始終將“協(xié)商民主”作為一種斗爭策略的認(rèn)識(shí)，“協(xié)商民主”在很大程度上偏重于協(xié)商，缺少對(duì)民主價(jià)值關(guān)照，“民主這個(gè)東西，有時(shí)看起來是目的，實(shí)際上，只是一種手段”[4]。人民政協(xié)制度的保留、最高國務(wù)會(huì)議、“神仙會(huì)”等協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式在很大程度上體現(xiàn)為領(lǐng)袖個(gè)人的價(jià)值偏好，不具有穩(wěn)定性。盡管毛澤東和黨的其他領(lǐng)導(dǎo)人在一些重要論著和場合多次強(qiáng)調(diào)民主思想，例如，提出要形成又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志，又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑的政治局面等。但是由于缺少對(duì)“民主”價(jià)值的實(shí)際尊奉以及忽視制度建設(shè)，在“左”傾錯(cuò)誤愈演愈烈之后，中國“協(xié)商民主”的發(fā)展進(jìn)程實(shí)際上陷入停滯。

三、中國特色社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期

“文化大革命”結(jié)束后，中共總結(jié)歷史教訓(xùn)，在執(zhí)政理念上確立了“民主是社會(huì)主義的本質(zhì)”的指導(dǎo)思想。1982年中共十二大明確指出：“建設(shè)高度的社會(huì)主義民主，是我們的根本目標(biāo)和根本任務(wù)之一?！盵5]中共中央在2006—2007年，正式提出了“協(xié)商民主”概念，并區(qū)分了選舉民主與協(xié)商民主兩種不同的社會(huì)主義民主實(shí)現(xiàn)形式[6]，這是理論上的重大突破。協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式也越來越呈現(xiàn)出制度化、體系化的趨勢(shì)。1989年中共中央頒布的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項(xiàng)基本政治制度，人民政協(xié)是實(shí)行這項(xiàng)基本政治制度的重要機(jī)構(gòu)。”這在“人民政協(xié)”的制度建設(shè)上具有劃時(shí)代意義。2005年中共中央又闡明了中共及民主黨派在人民政協(xié)內(nèi)政治協(xié)商的五種主要形式：“政協(xié)全體會(huì)議、常務(wù)委員會(huì)會(huì)議、主席會(huì)議、常務(wù)委員專題座談會(huì)、各專門委員會(huì)會(huì)議”[7]。

“協(xié)商民主”的實(shí)現(xiàn)形式一定要形成制度，這是從中國共產(chǎn)黨對(duì)“協(xié)商民主”實(shí)現(xiàn)形式的探索歷程中總結(jié)出來的基本經(jīng)驗(yàn)之一。當(dāng)前國家層面的協(xié)商民主除了人民政協(xié)的協(xié)商外還包括：執(zhí)政黨內(nèi)部協(xié)商、人民代表大會(huì)中的協(xié)商、中共與民主黨派的黨際協(xié)商、政府各部門間的協(xié)商等，應(yīng)該以制度化為方向?！叭嗣裾f(xié)”制度是國家層面協(xié)商民主的核心，對(duì)于人民政協(xié)的性質(zhì)，2004年《政協(xié)章程》（修正案）第一次做了完整表述：“中國人民政治協(xié)商會(huì)議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式?！睆闹锌梢钥闯觯叭嗣裾f(xié)”的首要定位仍然是執(zhí)政黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，但添加了“協(xié)商民主”的內(nèi)涵。

隨著社會(huì)主義基層民主建設(shè)，基層民主層面的協(xié)商民主主要通過以下形式實(shí)現(xiàn)：村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、居民會(huì)議、居民代表會(huì)議、企事業(yè)單位的職工代表大會(huì)，這些都是由有關(guān)法律規(guī)定的會(huì)議制度，但是偏重于決策層面，對(duì)于咨詢性的協(xié)商民主和協(xié)調(diào)性的協(xié)商民主還沒有形成確定的制度形式。任何一種政治制度都需要與之相適應(yīng)的政治文化相配合，否則，非但政治制度的功能不能得到有效發(fā)揮，甚至制度本身都有可能變質(zhì)、變味。協(xié)商民主的制度與協(xié)商民主的精神二者相輔相成、相互促進(jìn)，在完善協(xié)商民主制度的同時(shí)要注重公民協(xié)商民主精神的培育，實(shí)現(xiàn)二者的良性循環(huán)。

社會(huì)層面的協(xié)商民主在“聯(lián)席會(huì)議”時(shí)期就有所涉及，當(dāng)時(shí)國民黨控制區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體十分活躍，能夠有效代表不同行業(yè)階層的利益，由此中共萌生了倡導(dǎo)各社會(huì)團(tuán)體合作協(xié)商的思考，并付諸行動(dòng)。例如1927年5月16日至22日，在漢口商民協(xié)會(huì)舉行的“工商聯(lián)席會(huì)議”。目前，中國社會(huì)層面的協(xié)商民主實(shí)踐主要集中在政府與公民的協(xié)商層面，主要形式有公開聽證、協(xié)商對(duì)話、決策咨詢、電子政務(wù)等形式。但社會(huì)協(xié)商民主的精髓在于公民自治，也就是公民或者公民組織之間的協(xié)商。由于新中國成立后長期的“全能政府”模式導(dǎo)致中國社會(huì)發(fā)育不足，這種協(xié)商形式才剛剛起步，應(yīng)該注重給“非政府組織”以更大的發(fā)展空間。

最后是公共參與層面的協(xié)商民主，這是“協(xié)商民主”理念中對(duì)人民行使民主權(quán)利的切實(shí)關(guān)照，是人民主權(quán)的直接體現(xiàn)。從現(xiàn)在來看，主要通過網(wǎng)絡(luò)論壇、人大、政協(xié)會(huì)議公民代表的列席旁聽等零散形式實(shí)現(xiàn)。公共參與層面的協(xié)商民主應(yīng)該與人大代表的選舉民主共同發(fā)展，任重而道遠(yuǎn)。

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