森林的財(cái)產(chǎn)整體性與民法的制度變革

周 莊 ，胡美靈

（中南林業(yè)科技大學(xué) a政法學(xué)院，b馬克思主義學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410004）

森林的財(cái)產(chǎn)整體性與民法的制度變革

周 莊a，胡美靈b

（中南林業(yè)科技大學(xué) a政法學(xué)院，b馬克思主義學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410004）

森林是一項(xiàng)整體財(cái)產(chǎn)。應(yīng)當(dāng)全面把握森林資源總價(jià)值，科學(xué)量度森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，對(duì)森林總價(jià)值進(jìn)行公平合理分配?！睹穹ǖ洹窇?yīng)當(dāng)將森林作為一項(xiàng)整體財(cái)產(chǎn)對(duì)待，結(jié)合黨的十八大以來有關(guān)自然資源和國土空間管理的精神，建立起適應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)綜合管理要求的森林財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)。同時(shí)，還需借鑒國際上成熟的可持續(xù)森林生態(tài)系統(tǒng)管理經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)生態(tài)保護(hù)地役權(quán)制度，以理順農(nóng)村集體所有的森林和國家生態(tài)建設(shè)所需生態(tài)用地之間的財(cái)產(chǎn)法律關(guān)系。

森林；整體財(cái)產(chǎn)；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值；生態(tài)保護(hù)地役權(quán)；民法典

我國現(xiàn)行有效的法律文本中，對(duì)森林權(quán)利的界定是比較模糊的。概括起來，森林權(quán)利大體包括三類：一是《物權(quán)法》中規(guī)定的森林不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，二是《森林法》《森林法實(shí)施條例》規(guī)定的林權(quán)，三是《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的林地承包經(jīng)營權(quán)。上述法律文本各說各話，缺乏內(nèi)在邏輯聯(lián)系，未能形成完善的森林物權(quán)體系，不能滿足當(dāng)前生態(tài)系統(tǒng)綜合管理和國土空間管理的實(shí)際需要。文章在學(xué)術(shù)界現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行法律文本中的森林資源權(quán)利進(jìn)行梳理，并結(jié)合黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會(huì)有關(guān)自然資源和國土空間管理的有關(guān)論述，嘗試提出一個(gè)適應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)綜合管理要求的森林財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)。

一、森林應(yīng)當(dāng)被視為整體財(cái)產(chǎn)

根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織給定的定義，凡是生長(zhǎng)著任何大小的林木為主體的植物群落，不論其是否采伐，具有生長(zhǎng)木材或者其他的林產(chǎn)品的能力，并且能夠影響氣候變化和水文狀況，或者能夠?yàn)閯?dòng)物提供棲息地的土地，就稱之為森林。[1]根據(jù)這一定義，森林應(yīng)當(dāng)被看做是一項(xiàng)整體的財(cái)產(chǎn)，而不應(yīng)當(dāng)將森林拆分為森林、林木和林地三項(xiàng)財(cái)產(chǎn)。從生態(tài)學(xué)的角度看，森林也是存在于一定區(qū)域內(nèi)的以樹木或者其他的木本植物為主體的群落生態(tài)系統(tǒng)，既包括林地、樹木以及其他的林地植物，也包括棲息于森林環(huán)境中的動(dòng)物等。這個(gè)意義上的森林也是一個(gè)整體概念。因此，在《民法典》中，應(yīng)當(dāng)首先設(shè)計(jì)出一個(gè)整體的森林概念，將由森林組成的某一特定區(qū)域的森林生態(tài)系統(tǒng)看做一項(xiàng)整體財(cái)產(chǎn)，在《森林法》等法律禁止采伐林木的情形下，可將森林作為整體財(cái)產(chǎn)對(duì)待。上述特定區(qū)域的森林生態(tài)系統(tǒng)包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、自然保護(hù)區(qū)等以森林為主體部分的生態(tài)系統(tǒng)，其一般只能作為旅游資源開發(fā)，此時(shí)，森林是以“森林景觀”這一整體財(cái)產(chǎn)被利用的，而不是森林中任何一項(xiàng)具體財(cái)產(chǎn)。同時(shí)，集體所有的森林被作為國家級(jí)公益林、地方級(jí)公益林對(duì)待時(shí)，森林不能采伐，而是作為生態(tài)效益載體出現(xiàn)的，也應(yīng)當(dāng)看做是一種整體財(cái)產(chǎn)。

作為一項(xiàng)整體財(cái)產(chǎn)，具有自身的顯著特征：

第一，森林生態(tài)系統(tǒng)中的森林、林木、林地等要素之間具有相互依存性。在同一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)當(dāng)中，森林、林木、林地是密不可分的一個(gè)整體。首先，林地是森林、林木存在的前提，是單株的林木和成片的森林的存續(xù)載體，林木以及林木組成的森林附著在林地上，離開林地不可能有林木、森林。其次，顧名思義，林地是生長(zhǎng)森林和林木的土地。沒有森林和林木的情形，只是法律概念上的林地，也可以存在，但這種存在是暫時(shí)的。宜林荒山、荒地一旦被規(guī)劃為林地，在法律上就屬于林地了，在改變土地規(guī)劃之前，不能改做他用，也不能長(zhǎng)期閑置不造林。有林地上的森林成熟以后進(jìn)行林木采伐作業(yè)，必須先申請(qǐng)采伐許可，在采伐許可證規(guī)定采伐的方式是皆伐方式的情況下，林地上的林木全部被采伐，這是林地上暫時(shí)沒有林木了，但是，采伐后留下的伐根或者母樹會(huì)生長(zhǎng)出新的幼林，林地很快會(huì)再次自然成林，或者林地經(jīng)營者在采伐后法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成更新造林的義務(wù)，采伐跡地即恢復(fù)為有林地。最后，森林是林木的集合體，離不開若干單株的林木。一片森林總是由單株的喬木、灌木、竹子等組成，并成為野生動(dòng)植物的棲息地。因此，森林是集合物，由多項(xiàng)要素集合為一項(xiàng)整體財(cái)產(chǎn)。

第二，森林具有其他自然物所不能替代的多種功能。森林的功能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是森林為人類提供各種林產(chǎn)品，發(fā)揮出財(cái)產(chǎn)功能；二是森林是資源庫、基因庫、蓄水庫、碳貯庫和能源庫，是陸地上最重要的也是自然界功能最完善的生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)于維護(hù)自然界的生態(tài)平衡和改善人類的生存環(huán)境具有決定性作用。后者的財(cái)產(chǎn)性尚未為傳統(tǒng)民法所確認(rèn)。

第三，森林具有稀缺性。在地球表面，林地是有限的，并非所有的土地都可以作為林地使用，因此，林地的供給具有稀缺性。林地靠長(zhǎng)期的自然力作用形成，人類目前尚無技術(shù)能力創(chuàng)造出和自然形成的林地的功能一樣的林地。

第四，森林能夠自我增值。森林屬于可再生的自然資源，在良好的氣候條件和立地條件下，森林依靠土地的自然生產(chǎn)力不斷生長(zhǎng)和增值。

第五，森林提供的生態(tài)服務(wù)是公共產(chǎn)品，具有公益性。特別是對(duì)于國家公益林、地方公益林等依靠國家行政權(quán)力劃定的用于發(fā)揮生態(tài)效益的公益林，人們不需要通過等價(jià)交換，便能享受其提供的生態(tài)效益。[2]

上述特點(diǎn)，決定了森林財(cái)產(chǎn)的整體性?！睹穹ǖ洹沸枰O(shè)計(jì)出一個(gè)整體的森林概念，作為一項(xiàng)整體財(cái)產(chǎn)對(duì)待。

二、森林的整體財(cái)產(chǎn)價(jià)值

在傳統(tǒng)觀念中，當(dāng)人們提到森林，一下子想到的是在森林中采伐木材和進(jìn)行戶外娛樂休閑活動(dòng)，但這只是森林的利用性價(jià)值。實(shí)際上，森林生態(tài)系統(tǒng)為人類提供了眾多的非物質(zhì)利益，包括從事旅游、休閑、審美、宗教活動(dòng)以及教育的場(chǎng)所和機(jī)會(huì)。森林所提供的的這些服務(wù)功能，可以促進(jìn)人類身心健康，增強(qiáng)人們的文化歸屬感和地域歸屬感，豐富植物學(xué)、生物學(xué)、歷史學(xué)等自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)知識(shí)。[3]國外的研究者一般傾向于將森林總價(jià)值分為兩個(gè)大類，即利用價(jià)值和非利用價(jià)值。所謂利用價(jià)值，是指一種商品或服務(wù)滿足人們需要或者喜好的能力，既包括直接利用價(jià)值，即采伐森林、非消耗性的野營、徒步旅行、觀鳥等，也包括間接利用價(jià)值，即水土保持、調(diào)節(jié)氣候等。所謂非利用價(jià)值，是指森林的遺產(chǎn)價(jià)值、生物價(jià)值和選擇價(jià)值。遺產(chǎn)價(jià)值是保持森林為未來世代的人類的娛樂休閑之用的，生物價(jià)值是保存基因庫，而選擇價(jià)值是為了將來的娛樂休閑活動(dòng)等機(jī)會(huì)。[4]當(dāng)今世代的人類從森林中獲得的利用價(jià)值只是部分利用價(jià)值，即直接利用價(jià)值；而利用價(jià)值中的間接利用價(jià)值，其用途在于為當(dāng)今世代的人類提供良好的生活環(huán)境。而非利用價(jià)值是保留給未來世代的人類的森林價(jià)值。森林給人類帶來的利益中的生態(tài)利益，對(duì)目前的人類而言是一種更為重要的利益，已經(jīng)成為不可或缺的共同利益。[5]因此，我國在制定《民法典》時(shí)應(yīng)當(dāng)握森林的總價(jià)值，全面衡量森林提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，然后對(duì)森林的財(cái)產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行合理分配。[6]

對(duì)于森林的整體財(cái)產(chǎn)價(jià)值的規(guī)定，國外的立法中已有比較成功的先例。例如，1960年美國的《多用途可持續(xù)利用法》首次將森林資源的多種用途平等對(duì)待，肯定了森林資源的戶外休閑、林木采伐、山體保護(hù)、水資源保護(hù)、野生動(dòng)物棲息地等用途。該法實(shí)施后，森林的多種功能在美國得到了充分發(fā)揮。[7]1964年的美國《荒野保護(hù)法》，將美國國有天然林全部納入了人類只能充當(dāng)過客的國家荒野保護(hù)體系。該法要求對(duì)尚未修建道路的國有林區(qū)進(jìn)行評(píng)估，然后將這些無道路的國有林區(qū)變成野生動(dòng)物的棲息地，不再修路和開發(fā)。[8]1968年的美國《天然林及河流風(fēng)景區(qū)法》將一批重要的具有獨(dú)特意義的河流劃入天然林區(qū)、風(fēng)景林區(qū)和游憩林區(qū)，使得這些河流得到了很好的保護(hù)，保持其原生態(tài)面貌。在我國，黨的十八大以來高度關(guān)注森林的多種用途，中央提出了生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)方案，中央領(lǐng)導(dǎo)層形成了山水林田湖是一個(gè)生命共同體的共識(shí)。將中央的精神貫徹到民事立法中的結(jié)果，就意味著要對(duì)我國的森林實(shí)施多種用途的森林生態(tài)系統(tǒng)管理，要將森林作為一項(xiàng)整體財(cái)產(chǎn)對(duì)待。因此，《民法典》的制定當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)的制度變革，調(diào)整有關(guān)森林民事立法的條款，以順應(yīng)我國生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代潮流。

三、《民法典》應(yīng)確認(rèn)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的財(cái)產(chǎn)屬性

近年來，我國在國家生態(tài)建設(shè)中確立了天然林保護(hù)、退耕還林、風(fēng)沙源治理、防護(hù)林建設(shè)、野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)等重點(diǎn)工程，其范圍涵蓋了全國，取得了較明顯的成效。在此過程中，很多地方已將廣大農(nóng)村地區(qū)的集體所有的森林被整體劃入“國家公益林”范圍。而且，隨著國家生態(tài)文明建設(shè)的步步推進(jìn)，越來越多的地方政府也將集體所有的森林納入“地方公益林”范圍，而這些森林屬于集體所有由農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營，且林木所有權(quán)已經(jīng)通過集體林權(quán)制度改革落實(shí)到農(nóng)戶，明確由農(nóng)民個(gè)人所有，并頒發(fā)了林權(quán)證。但是，其財(cái)產(chǎn)功能的發(fā)揮和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使，卻受到了行政法上的嚴(yán)格限制。而針對(duì)“集體林”因這些限制而受到的財(cái)產(chǎn)損失，卻至今沒有民法上的救濟(jì)方案，只是通過《森林法》規(guī)定了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，而且操作性不強(qiáng)，隨意性很大。目前林業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中的所謂森林生態(tài)效益補(bǔ)償，主要是通過國家的有限財(cái)政撥款實(shí)施，國家的財(cái)政撥款有限，具體落實(shí)到農(nóng)戶手中的補(bǔ)償金比實(shí)際的林地租金要低得多，體現(xiàn)不了森林生態(tài)服務(wù)的實(shí)際價(jià)值，也彌補(bǔ)不了林權(quán)所有者的財(cái)產(chǎn)損失。這不符合民法制度設(shè)計(jì)的基本公平觀，應(yīng)通過民法典的修改切實(shí)加以解決。

美國在生態(tài)建設(shè)中十分重視民法手段的運(yùn)用，其經(jīng)驗(yàn)值得參考借鑒。例如，1993年開始實(shí)施的美國西北林業(yè)計(jì)劃，整合科學(xué)與管理實(shí)現(xiàn)了一體化的適應(yīng)性管理。在森林生態(tài)系統(tǒng)管理中，美國建立了跨部門、跨地區(qū)的合作、協(xié)調(diào)和協(xié)商機(jī)制。作為計(jì)劃實(shí)施者的第三方是科學(xué)家組織，他們通過與各方主體合作的方式，獲得了完整的土地管理權(quán)，從而能夠擁有一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，使得林業(yè)計(jì)劃成功實(shí)施。美國還推廣一個(gè)與各州合作的森林遺產(chǎn)項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目是一個(gè)完全自愿的項(xiàng)目，通過從私有林地獲得部分利益，從而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。項(xiàng)目鼓勵(lì)和支持各州通過簽訂生態(tài)保護(hù)地役權(quán)合同的方式，在不征收私有財(cái)產(chǎn)的前提下，通過協(xié)商使森林的財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移到另一方手中。生態(tài)保護(hù)地役權(quán)限制森林開發(fā)的，要求私有林主實(shí)施可持續(xù)林業(yè)，保護(hù)森林的非財(cái)產(chǎn)價(jià)值。地役權(quán)歸州林務(wù)局或者州林業(yè)局長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的其他部門所有，私有林主獲得的經(jīng)費(fèi)資助，必須服務(wù)于戶外休閑娛樂活動(dòng)等公共目標(biāo)。私有林主需要制定一個(gè)多用途森林經(jīng)營計(jì)劃并納入生態(tài)保護(hù)地役權(quán)合同中，才能獲得項(xiàng)目資助。聯(lián)邦政府資助75%，其他的25%來自于私人、州政府和地方。[9]顯然，這已經(jīng)不是像我國這樣的操作起來十分隨意的行政法上的森林生態(tài)效益補(bǔ)償，而是一種民法意義上的平等、等價(jià)的交易機(jī)制。

我國目前的《物權(quán)法》表面上建立了完整的林權(quán)制度體系，既包括國家的森林、林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)，也包括集體的森林、林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)，還包括個(gè)人的林木所有權(quán)、以家庭為單位的林地承包經(jīng)營權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人、企業(yè)通過招標(biāo)、拍賣等方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)。而實(shí)際上，如果仔細(xì)考察《物權(quán)法》的條文，則可發(fā)現(xiàn)，我國根本不存在一個(gè)物權(quán)法上的林權(quán)體系。雖然《物權(quán)法》第48條、第58條、第60條均將“森林”、“山嶺”、“土地”等自然資源并列為國家或者集體所有權(quán)的客體，但這并不能說明《物權(quán)法》已將“森林”、“山嶺”、“土地”規(guī)定為并列的不動(dòng)產(chǎn)?！段餀?quán)法》第124條、第125條、第126條中出現(xiàn)的“林地”，第48條、第58條、第60條中出現(xiàn)的“森林”，第126條中出現(xiàn)的“林木”等表述，其實(shí)是十分隨意的，而且《物權(quán)法》第127條對(duì)“林權(quán)證”的表述有一個(gè)大的前提，即“林權(quán)證”是規(guī)定在第十一章土地承包經(jīng)營權(quán)之下的權(quán)利證明，實(shí)質(zhì)上是林地承包經(jīng)營權(quán)證。這與《森林法》及其實(shí)施條例對(duì)“林權(quán)證”的內(nèi)涵和用途的界定完全不是一回事。[10]

未來的《民法典》應(yīng)當(dāng)改變這一立法現(xiàn)狀。除了應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)建立林權(quán)制度以外，還需要進(jìn)一步確認(rèn)作為一個(gè)整體財(cái)產(chǎn)的森林為社會(huì)提供的生態(tài)服務(wù)的財(cái)產(chǎn)屬性。在承認(rèn)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是公共福利和公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)確立生態(tài)保護(hù)地役權(quán)制度，來平衡集體所有的森林、私人所有的林木和承包林地與國家生態(tài)建設(shè)所需生態(tài)用地之間的財(cái)產(chǎn)法律關(guān)系。生態(tài)保護(hù)地役權(quán)這一法律制度可以理順不同地區(qū)之間的生態(tài)法律關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)公平。

[1]周訓(xùn)芳.生態(tài)文明、國土綠化與相關(guān)立法[J].江西社會(huì)科學(xué),2012(7)：149-152.

[2]周訓(xùn)芳.關(guān)鍵術(shù)語的法律解釋對(duì)林業(yè)法實(shí)施的影響[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010, 4(3)：1-5.

[3]Millennium Ecosystem Assessment.Ecosystems and Human Well-being：Synthesis[M].Island Press, Washington, DC.,2005.5.

[4]John Asafu-Adjaye, Environmental Economics for Non-Economists[M].Singapore：World Scientific, 2000.

[5]廖建祥,周 莊.湖南省國土資源生態(tài)保護(hù)紅線的劃定與實(shí)施[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015, 9(3)：13-16.

[6]David N Bengston.Changing forest values and ecosystem management[J].Society & Natural Resources, 1994,(6)：529.

[7]Anthony Godfrey.The Ever-Changing View— A History of the National Forests in California[M].USDA：USDA Forest Service Publishers, 2005.

[8]Mark L.Watson.Habitat Fragmentation and the Effects of Roads on Wildlife and Habitats[M].New Mexico：Conservation Services Division, New Mexico Department of Game and Fish, 2005.

[9]Texas Forest Service.Texas Statewide Forest Resource Strategy[M].Texas：The Texas A&M University System, 2012.

[10]周訓(xùn)芳,諸 江.“林權(quán)證”的法律文本演變與權(quán)利證明范圍[J].江西社會(huì)科學(xué),2014(3)：142-147.

The Integraty of Forest Property and the System Reform of Civil Law

ZHOU Zhuanga, HU Mei-lingb
（a.Politic and Law School; b.Marxism School, Central South University of Forest & Technology, Changsha 410004, Hunan, China）

Forest should be managed as an integrated property.It’s ecological service function should be measured scientifically and it’s whole value should be distributed fairly and reasonably.the civil code shall treat forest as an integrated property and establish a legal system of forest property right for meeting the requirements of integrated ecosystem management.Meanwhile, on the basis of taking international experience of forest ecosystem management,the future civil code need to design a legal system of conservation easement rights for balancing the legal relationship between rural collective, private-owned forest and ecological oriented land for state ecological construction.

forest; integrated property; ecosystem service value; easement of ecological protection; civil code

F205；D922.63

A

1673-9272(2016)03-0042-03

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.03.008 http：//qks.csuft.edu.cn

2016-04-08

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“美麗中國視域下的森林法創(chuàng)新研究”（13BFX134）。

周 莊，碩士研究生。

胡美靈，教授，碩士生導(dǎo)師；E-mail：397558554@qq.com。

周 莊，胡美靈.森林的財(cái)產(chǎn)整體性與民法的制度變革[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2016,10(3)：42-44, 60.

[本文編校：李浩慧]