規(guī)范PPP運(yùn)行，避免劣幣驅(qū)逐良幣

張璐晶

“這是迄今為止我參加過的討論P(yáng)PP內(nèi)容最專業(yè)的一場(chǎng)會(huì)議?！?015年12月18日，第十五屆中國經(jīng)濟(jì)論壇在北京人民日?qǐng)?bào)社舉辦，其中關(guān)于“如何讓PPP落地生根”的討論引發(fā)場(chǎng)上嘉賓和場(chǎng)下觀眾的熱議，談起參會(huì)感言，一位與會(huì)者這樣告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者。

“推廣運(yùn)用PPP，既涉及到理念、觀念的轉(zhuǎn)變，又涉及到體制機(jī)制的變革，這本身就是一個(gè)難活，也是一個(gè)細(xì)活。”在中國經(jīng)濟(jì)論壇開幕致辭中，財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌如是表述。

也是同一天，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，是適應(yīng)國際金融危機(jī)發(fā)生后綜合國力競(jìng)爭(zhēng)新形勢(shì)的主動(dòng)選擇，是適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的必然要求。

史耀斌副部長(zhǎng)表示，“十三五”規(guī)劃建議強(qiáng)調(diào)，在適當(dāng)擴(kuò)大總需求的同時(shí)，要加強(qiáng)供給側(cè)的改革，推廣PPP模式就是公共服務(wù)、供給機(jī)制的配合，很多的項(xiàng)目關(guān)系到重大的國計(jì)民生，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。

財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心副主任焦小平也表示，在中國新一輪改革中，PPP是一種以供給側(cè)改革為主、需求拉動(dòng)為輔的體制機(jī)制創(chuàng)新。

如何讓PPP落地生根，讓掌聲熱烈而持久？除了主管部門的頂層設(shè)計(jì)外，地方政府的官員們?nèi)绾卧趯?shí)際工作中推行PPP？社會(huì)資本如何參與？

史耀斌副部長(zhǎng)：中國用2年時(shí)間走完了發(fā)達(dá)國家十幾年的PPP道路

新常態(tài)下財(cái)政收入的增速明顯下降，地方融資平臺(tái)的規(guī)范轉(zhuǎn)型也迫在眉睫。

2015年12月22日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議上作了國務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報(bào)告，確定了2015年地方政府債務(wù)限額為16萬億元并完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制。

對(duì)于下一步的工作安排，樓繼偉在報(bào)告中指出，鼓勵(lì)地方將有收入來源的項(xiàng)目，通過移交—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式進(jìn)行改造，運(yùn)用多種方式化解政府債務(wù)。

根據(jù)財(cái)政部的初步統(tǒng)計(jì)，全國各地公布推薦的PPP項(xiàng)目有6650個(gè)，計(jì)劃投資額8.7萬億元，涵蓋了道路交通、環(huán)境保護(hù)、城市公共事業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域。

“中國用兩年的時(shí)間走完了發(fā)達(dá)國家十幾年的道路，項(xiàng)目的數(shù)量多，質(zhì)量也穩(wěn)步提高，制度的體系初見成效?！笔芬蟾辈块L(zhǎng)表示。

不過史耀斌副部長(zhǎng)也并未回避在PPP探索階段仍然存在著一些困難和亟待破題解決的難點(diǎn)。比如說，當(dāng)前地方政府通過平臺(tái)公司融資的渠道被切斷了，因此有的地方政府迫于危機(jī)驅(qū)動(dòng)，采取明股實(shí)債、保本回購等，不是真正的PPP模式，也啟用了一些項(xiàng)目進(jìn)行變相融資。這樣做的后果不但沒有起到推動(dòng)PPP模式的作用，反而加大了地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

作為積極推進(jìn)PPP的省份之一，四川省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)陳書平告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，從財(cái)政部門角度來講，四川考慮的是PPP模式在實(shí)踐當(dāng)中如何可持續(xù)。為了確保這樣的目標(biāo)，四川在PPP項(xiàng)目選擇標(biāo)準(zhǔn)上必須嚴(yán)格，包括付費(fèi)基礎(chǔ)、權(quán)責(zé)關(guān)系以及后續(xù)運(yùn)維當(dāng)中的一些利益關(guān)系，規(guī)范程序，從項(xiàng)目的角度準(zhǔn)備、識(shí)別到采購，以及后續(xù)維護(hù)，在程序上必須嚴(yán)格按照相關(guān)的規(guī)定來進(jìn)行推進(jìn)。

在中國經(jīng)濟(jì)論壇開幕致辭中，財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌談到，推廣PPP模式是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。

2015年11月26日，四川省舉行“政府與社會(huì)資本合作”項(xiàng)目推介會(huì)暨簽約儀式，發(fā)布了756個(gè)PPP項(xiàng)目，估算總投資近7000億元;現(xiàn)場(chǎng)簽約44個(gè)項(xiàng)目，總投資超1500億元。

“在政府與社會(huì)資本關(guān)系界定上，必須找到一個(gè)很好的平衡點(diǎn)，既保證政府支付能力可持續(xù)，同時(shí)也要保證社會(huì)資本合理收益。”陳書平說。

焦小平表示，PPP融資要以社會(huì)資本為主，政府發(fā)揮輔助性作用。新《預(yù)算法》的實(shí)施要求政府傳統(tǒng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，也就是說，要把政府信用與項(xiàng)目商業(yè)信用進(jìn)行嚴(yán)格隔離管理。

“一定要把政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)隔離開。一般來講，政府拿錢建立基金，以有限責(zé)任擔(dān)保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，不能再走傳統(tǒng)融資平臺(tái)老路?！苯剐∑秸f，“2014年以后，如果還說PPP僅僅是一種融資手段，那是一種不全面和不正確的理解?！?h3>一個(gè)PPP案例引發(fā)“低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)”、“劣幣驅(qū)逐良幣”大討論

公開透明一直是PPP實(shí)施領(lǐng)域中非常重要的原則。由于這一時(shí)期對(duì)于PPP領(lǐng)域的熱度持續(xù)升溫，關(guān)于“低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)”和“信息公開”成為業(yè)內(nèi)熱議的話題。

近日，某市的污水處理PPP項(xiàng)目最后中標(biāo)方的報(bào)價(jià)分別為另外兩家報(bào)價(jià)的四分之一和六分之一不到，如此“低價(jià)”，引發(fā)業(yè)內(nèi)關(guān)于“低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)”、“劣幣驅(qū)逐良幣”的討論。

一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，雖然該項(xiàng)目的最終競(jìng)標(biāo)價(jià)格遠(yuǎn)低于當(dāng)前污水處理的普遍價(jià)格，但由于并未參與該項(xiàng)目，以上數(shù)字未經(jīng)官方正式渠道核實(shí)，同時(shí)，也考慮到市場(chǎng)空間、企業(yè)戰(zhàn)略等綜合因素，所以無法僅就污水處理價(jià)格得出“惡意低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)”的判斷。但該爭(zhēng)議已經(jīng)觸及PPP的一個(gè)核心問題，即PPP項(xiàng)目的信息公開，尤其是采購前后及采購過程的信息公開。

對(duì)于“低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)”的問題，四川大學(xué)商學(xué)院教授、世界銀行PPP項(xiàng)目顧問陳傳告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，英國國際發(fā)展部（DFID）對(duì)物有所值所秉持的一個(gè)基本觀點(diǎn)是物有所值并不意味著只做最便宜的事情，而是需要更好地理解驅(qū)動(dòng)成本的因素，以確保在最低成本之下得到期待的質(zhì)量?！耙誀奚|(zhì)量為代價(jià)的低成本并不能帶來物有所值?！?/p>

亞洲開發(fā)銀行（下稱“亞行”）高級(jí)項(xiàng)目官員肖光睿告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，在多邊開發(fā)銀行政府項(xiàng)目采購和PPP交易指引中“透明性（transparent）”是最重要的基本原則之一。亞行的每一個(gè)項(xiàng)目履約過程中的進(jìn)度報(bào)告、績(jī)效報(bào)告和獨(dú)立第三方的外部監(jiān)測(cè)報(bào)告以及最終的項(xiàng)目完工報(bào)告均在亞行官網(wǎng)披露。

肖光睿表示，當(dāng)前的PPP咨詢市場(chǎng)嚴(yán)重供不應(yīng)求，各類新建和轉(zhuǎn)型的咨詢機(jī)構(gòu)涌入市場(chǎng)，復(fù)制和抄襲同類項(xiàng)目文件，大幅拉低咨詢項(xiàng)目?jī)r(jià)格，加劇本已混亂的PPP咨詢市場(chǎng)的混亂競(jìng)爭(zhēng)。

財(cái)政部推出PPP頂層規(guī)范“殺手锏”

如何從頂層設(shè)計(jì)層面規(guī)范PPP發(fā)展和監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度？一個(gè)覆蓋全國的統(tǒng)一高效的綜合信息平臺(tái)構(gòu)想呼之欲出。

2015年12月28日，全國財(cái)政工作會(huì)議在北京召開，同一天，財(cái)政部正式發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》，明確綜合信息平臺(tái)是全國PPP項(xiàng)目信息的管理和發(fā)布平臺(tái)。要求在2016年1月15日前，地方各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同相關(guān)部門完成現(xiàn)有PPP項(xiàng)目信息的錄入、上報(bào)工作。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者從財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心獲悉，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維搭建PPP綜合信息平臺(tái)，旨在實(shí)現(xiàn)全國PPP項(xiàng)目的線上、線下監(jiān)管同步，降低行政監(jiān)管成本和市場(chǎng)交易成本，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行效率;政府可以更充分獲取和運(yùn)用信息，加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量、成本和價(jià)格監(jiān)管，提升國家治理能力;可以促進(jìn)信息披露，保障公眾知情權(quán)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，對(duì)PPP項(xiàng)目參與各方形成有效監(jiān)督和約束，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，促進(jìn)PPP市場(chǎng)科學(xué)、規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展。

業(yè)內(nèi)也對(duì)此平臺(tái)的推出表示了極大的關(guān)注，并將其中的“監(jiān)督檢查”稱為“殺手锏”，即省、市、縣級(jí)財(cái)政部門在項(xiàng)目庫中上傳的PPP項(xiàng)目信息不真實(shí)、不準(zhǔn)確、不規(guī)范、不完整的，將不予采用。原則上，國家級(jí)和省級(jí)示范項(xiàng)目、各地PPP年度規(guī)劃和中期規(guī)劃項(xiàng)目均需從PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目庫中篩選和識(shí)別。未納入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任。

肖光睿告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，財(cái)政部建設(shè)的PPP綜合信息平臺(tái)對(duì)于PPP模式在中國的推廣，堪稱又一個(gè)里程碑事件。綜合信息平臺(tái)長(zhǎng)期將為一直存在爭(zhēng)議的物有所值VFM定量評(píng)價(jià)奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，同時(shí)，也為PPP項(xiàng)目信息準(zhǔn)確、及時(shí)和有效公開提供了可能。

肖光睿表示，這套系統(tǒng)應(yīng)該能幫助各級(jí)財(cái)政部門依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過分級(jí)授權(quán)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息的填報(bào)、審核、查詢、統(tǒng)計(jì)和分析。由此，所有的PPP項(xiàng)目信息及其準(zhǔn)備和實(shí)施過程中的動(dòng)態(tài)進(jìn)展，將納入PPP主管部門的全過程監(jiān)督之中。當(dāng)項(xiàng)目部分信息涉及商業(yè)機(jī)密和知識(shí)產(chǎn)權(quán)不便向公眾公開的時(shí)候，PPP主管部門可以掌握相關(guān)信息并進(jìn)行評(píng)估，保障公共利益，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。

另外，為了充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的價(jià)值，該系統(tǒng)可以考慮通過專項(xiàng)授權(quán)的方式向?qū)W術(shù)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)或者其他專業(yè)機(jī)構(gòu)全部或者部分開放，并且，也可以與有能力的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，對(duì)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行獨(dú)立驗(yàn)證、整理分析并進(jìn)行進(jìn)一步數(shù)據(jù)工具開發(fā)。