對開展領導干部自然資源資產責任審計的思考

馬玉紅 宋寶中 張鋒

一、關于開展領導干部自然資源資產責任審計的內涵和意義

（一）關于領導干部自然資源資產責任審計的內涵

1.領導干部自然資源資產責任審計不能局限于地方。以省級審計機關為例，就是除了要審計下屬市、縣以外，還要對同級具有自然資源資產管理、生態(tài)環(huán)境保護等職責的部門、單位開展審計，如環(huán)保、國土、林業(yè)、水利等部門。

2.領導干部自然資源資產責任審計不能局限于政府。開展領導干部自然資源資產責任審計的關鍵詞是“責任”?，F(xiàn)實中，一些“唯GDP”的地方關于招商引資、實施重大項目等重大決策，并非當地政府能確定，往往要經過黨委決策。一旦決策失誤，如果只追究政府領導責任的確顯失公平。需要強調的是，在領導干部自然資源資產責任審計中，除了黨政部門，一些依托自然資源資產發(fā)展、或許會對當地生態(tài)環(huán)境帶來侵害的國有企事業(yè)單位千萬不能遺漏。

3.領導干部自然資源資產責任審計不能局限于離任。審計工作不能只進行事后監(jiān)督，要充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的防范、預警功能，防患于未然。自然資源資產管理、環(huán)境保護中如果出現(xiàn)問題，經常會對人民群眾的生命、健康、財產直接造成侵害，所以審計機關要積極開展事前、事中審計，盡量防止、減少出現(xiàn)問題的風險，將損失降到最低。

所以，領導干部自然資源資產責任審計的內涵，應該是指審計機關獨立對本級相關職能部門和下級地方黨委、政府以及國有企事業(yè)單位主要領導干部任職過程中履行自然資源資產管理、生態(tài)環(huán)境保護等職責情況獨立進行事前、事中、事后審查的一種審計監(jiān)督活動。

（二）開展領導干部自然資源資產責任審計的意義

一是認真踐行黨的群眾路線教育實踐活動，推動生態(tài)文明建設的需要。生態(tài)文明建設是民意所在民心所向。習總書記指出，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉，是人民群眾對生態(tài)文明最樸素的理解和對環(huán)境保護最起碼的訴求。審計系統(tǒng)要以心系民生、為民造福的深厚情懷，將領導干部自然資源資產責任審計作為踐行黨的群眾路線教育實踐活動的載體，積極開展領導干部自然資源資產責任審計，加強對土地、礦產等自然資源，以及大氣、水、固體廢棄物等污染治理和環(huán)境保護情況的審計，與其他行業(yè)、部門群策群力，著力解決好人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的生態(tài)環(huán)境問題，為人民群眾創(chuàng)造良好的生產生活環(huán)境。

二是促進領導干部樹立科學的發(fā)展觀、政績觀，促進經濟持續(xù)健康發(fā)展的需要。生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀、藍天白云青山綠水，是美麗中國的“標配”，更是經濟社會長遠發(fā)展的最大本錢。當前我國環(huán)境問題產生的根本原因就在于我們沿襲了多年的粗放發(fā)展模式。要實現(xiàn)經濟持續(xù)健康發(fā)展，必須從根本上改變粗放型發(fā)展方式和建設模式，加快轉變經濟發(fā)展方式，努力提高經濟增長的質量和效益。作為經濟、社會發(fā)展的主導者，領導干部的理念和思路決定著一個地方、一個單位、一個企業(yè)發(fā)展的模式和方向。對領導干部實行自然資源資產責任審計，有利于促進領導干部樹立科學的發(fā)展觀、政績觀，促進領導干部更新理念、完善決策，使其在任職過程中高度重視自然資源資產管理、生態(tài)環(huán)境保護方面存在的問題，促進當地經濟持續(xù)健康發(fā)展。

三是審計部門履行職責，發(fā)揚敢于擔當的審計精神的需要。審計工作不僅要監(jiān)督檢查財政、財務收支的真實、合法、效益，還要著力反映公共資金使用、公共權力運行和公共部門履職盡責情況，促進理好財、用好權、盡好責。各級審計機關要敢擔當、勇創(chuàng)新、早轉型，將領導干部自然資源資產責任審計與經濟責任審計、績效審計緊密結合起來，及時揭露和查處浪費資源資產、破壞生態(tài)環(huán)境的問題，推動自然資源資產合理配置、高效使用，提高自然資源資產使用效率，助推形成以資源養(yǎng)資源、發(fā)展資源產業(yè)的良性循環(huán)。以此為契機，拓展審計領域，深化審計內涵，擴大審計影響，實現(xiàn)雙贏和多贏。

二、當前開展領導干部自然資源資產責任審計的困局

（一）領導干部自然資源資產責任審計的理念還未能被多數人所接受

從該理念的提出，到目前逐步展開的理論探討和試審探索，大多數人也就是停留在概念而已。且不說外部的被審計單位，就審計系統(tǒng)自身內部，也有一個逐步理解、接受的過程。所以，有必要進一步加大對領導干部自然資源資產責任審計的輿論宣傳力度，鼓勵展開積極的理論探討鉆研，為開展這項工作營造氛圍、掃清阻力。

（二）審計人員綜合素質難以適應領導干部自然資源資產責任審計的需要

目前資源環(huán)境審計人員知識結構單一，缺少既熟悉審計業(yè)務又了解自然資源資產專業(yè)知識的專業(yè)技術人才，自然資源資產責任審計中很難對自然資源資產管理、生態(tài)環(huán)境保護中存在的深層次問題進行科學分析和評估，這在一定程度上成為了制約領導干部自然資源資產責任審計迅速全面開展的短板。

（三）領導干部自然資源資產責任審計信息化水平較低

受西部欠發(fā)達地區(qū)被審計單位信息化程度較低等因素影響，領導干部自然資源資產責任審計信息化建設與傳統(tǒng)行業(yè)審計相比，存在全面數據獲取難度大、指標體系建立滯后等問題，這是領導干部自然資源資產責任審計擴大審計覆蓋面過程中不得不面對的現(xiàn)實問題。

（四）領導干部自然資源資產責任審計查出問題的披露、處理、追責難度較大

自然資源資產責任審計涉及部門單位較多，一些違規(guī)問題帶有明顯的政府行為色彩，導致本級審計機關在披露、處理、追責過程中顧慮較多，既害怕影響上級對本地的扶持，又害怕給當地帶來負面影響。審計中發(fā)現(xiàn)的問題披露多了當地政府不滿意，披露少了審計報告的質量又會大打折扣，難以對政府宏觀決策提供真實、科學的依據。

三、開展領導干部自然資源資產責任審計的設想

（一）統(tǒng)籌安排

按照自然資源資產責任審計工作一盤棋的思路，搞好與經責、財政、行政、投資、企業(yè)等其他審計的關系協(xié)調，抓好與經濟責任審計、績效審計的結合。在各級政府及相關部門領導的高度重視下，從審計項目計劃、具體組織實施、人員整合配置等方面通盤考慮，要按照先易后難、先小后大、有舍有得的思路，分級、分步逐步實施。審計過程中，要緊密關注并認真落實國家環(huán)保政策，對自然資源資產履職行為進行科學評價，有效遏制各種以破壞資源環(huán)境換取經濟增長的短視行為，促使各級政府和相關部門在綜合決策中不僅要考慮經濟發(fā)展需要，更要重視資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，更好地為穩(wěn)增長、促發(fā)展服務。

（二）盡快安排試審，逐步摸索實踐，同步開展課題研究

要以學習貫徹十八屆三中、四中全會精神和《國務院關于加強審計工作的意見》為契機，科學合理安排領導干部自然資源資產責任審計項目計劃，不斷拓展資源環(huán)境審計的廣度和深度。逐步實現(xiàn)對水污染防治、土地礦產資源保護、大氣污染治理審計的全覆蓋，探索開展對節(jié)能量、碳排放權、排污權、水權交易等資源有償使用、生態(tài)補償情況的審計。要不斷總結開展領導干部自然資源資產責任審計的好經驗，要借鑒國內外同行業(yè)或其他行業(yè)的好做法，同步開展政、產、學、研相結合的審計課題研究。盡快制定符合實際的領導干部自然資源資產責任審計辦法或審計指南，建立、完善領導干部自然資源資產責任審計評估指標體系，推動領導干部自然資源資產責任審計的規(guī)范化、制度化管理。

（三）著力提高審計人員綜合素質

要進一步強化對現(xiàn)有資源環(huán)境審計人員的培訓，在理論方面，既要加強審計專業(yè)知識培訓，也要強化統(tǒng)計學、計算機、法律、管理、環(huán)境學、社會科學相關知識的培訓；在實踐方面，要突出資源環(huán)境審計實務的培訓，建立自然資源資產責任審計基礎數據庫和信息平臺，積極推進計算機審計在領導干部自然資源資產責任審計中的運用，使審計人員能夠熟練掌握各種技術和技巧，能夠用科學的新觀點、新方法分析和解決審計查出的問題。同時審計機關還應積極探索領導干部自然資源資產責任審計外聘專家制度，加強審計人員對外交流力度，力爭盡快改變當前審計人員結構單一、專業(yè)知識匱乏的尷尬局面，迅速提高審計人員的綜合素質。

（四）加大對審計發(fā)現(xiàn)問題的披露力度和追責力度

當前我國經濟發(fā)展面臨不少矛盾和困難，自然資源資產領域長期累積的一些深層次問題不斷顯現(xiàn)。能否依法、嚴格、高效推進自然資源資產責任審計，所涉及和影響的不僅是資源環(huán)境領域，還涉及和影響依法治國和深化改革能否順利實施。各級審計機關要緊跟新時代，適應新常態(tài)，牢記新使命，通過積極地開展領導干部自然資源資產責任審計，嚴肅揭露和查處土地管理領域的重大違法違紀問題，助力建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，保護國有資產資源的安全完整，維護人民群眾的切身利益。

（作者單位：陜西省審計廳）