美國(guó)地理信息安全立法經(jīng)驗(yàn)與借鑒

錢(qián)寧峰　李蕓

摘 要 美國(guó)地理信息安全立法經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史演變過(guò)程。其大致分為兩種類(lèi)型：一是國(guó)家安全意義上的地理信息安全立法；二是信息安全意義上的地理信息安全立法。美國(guó)地理信息安全立法具有獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)：首先，明確地理信息安全機(jī)構(gòu)的法律地位；其次，將情報(bào)安全和信息安全予以區(qū)別立法；再次，注重安全需要與公民權(quán)利保護(hù)之間的關(guān)系；最后，詳細(xì)規(guī)定地理信息安全的司法審查內(nèi)容。當(dāng)前我國(guó)《測(cè)繪法》修訂已經(jīng)將地理信息安全擺在首位，借鑒美國(guó)地理信息安全立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善相關(guān)立法具有重要意義。

關(guān)鍵詞 美國(guó) 地理信息安全 立法經(jīng)驗(yàn)

隨著地理信息產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，地理信息安全成為國(guó)家安全的重要組成部分。2014年，《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《測(cè)繪法》”）修訂納入國(guó)家安全立法體系，并于12月底形成了《測(cè)繪法》修正案草案初稿，2015年形成《測(cè)繪法》修正案上報(bào)稿。此外，該項(xiàng)目已列入國(guó)務(wù)院2015年立法工作計(jì)劃一檔項(xiàng)目。

國(guó)家測(cè)繪地理信息局：《國(guó)家測(cè)繪地理信息局2015年立法工作計(jì)劃》，http：//www.sbsm.gov.cn/article/tzgg/201505/20150500026263.shtml.2015年7月15日，國(guó)務(wù)院法制辦公室正式下發(fā)關(guān)于《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法修正案（征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)的通知。

國(guó)務(wù)院法制辦公室：《國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于〈中華人民共和國(guó)測(cè)繪法修正案（征求意見(jiàn)稿）〉公開(kāi)征求意見(jiàn)的通知》，http：//www.chinalaw.gov.cn/article/cazjgg/201507/20150700399994.shtml.從修訂條文來(lái)看，其重心是地理信息安全。基于此，地理信息安全通過(guò)《測(cè)繪法》修訂將得以法治化。由于地理信息安全立法在我國(guó)是一項(xiàng)全新的課題，因此，有必要借鑒他國(guó)地理信息安全立法經(jīng)驗(yàn)。本文試圖對(duì)美國(guó)地理信息安全立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探析，旨在為當(dāng)前我國(guó)地理信息安全立法提供有益的參考。

一、 美國(guó)地理信息安全法治化的歷史進(jìn)程

在美國(guó)法律體系中，以“安全”為名稱(chēng)的法律數(shù)量非常龐大。根據(jù)2012年美國(guó)國(guó)家情報(bào)主任辦公室公布的《情報(bào)界法律參考書(shū)》所列舉的文件，其中國(guó)會(huì)通過(guò)的以“安全”為名稱(chēng)的法律就有《1947年國(guó)家安全法》、《1959年國(guó)家安全局法》、《2002年國(guó)土安全法》、《1994年反情報(bào)和安全促進(jìn)法》、《聯(lián)邦信息安全管理法》。

Office of the Director of National Intelligence，IC Legal Reference Book 2012， http：//www.dni.gov/index.php/about/organization/ic-legal-reference-book-2012.“安全”一詞在美國(guó)立法中的使用是存在差異的，如“國(guó)家安全”、“國(guó)土安全”、“信息安全”等等。這說(shuō)明立法者雖然常常使用“安全”一詞，但其含義卻并不統(tǒng)一，而需要根據(jù)法律來(lái)確定。在這種情況下，要認(rèn)識(shí)美國(guó)地理信息安全法治化，就必須首先確定美國(guó)立法者所界定的“地理信息安全”的本意。由于美國(guó)眾多安全立法并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)性的地理信息安全法律，因此，美國(guó)地理信息安全所涉及的立法領(lǐng)域是非常廣泛的。從美國(guó)立法來(lái)看，地理信息安全立法主要分為以下兩種類(lèi)型：

一是國(guó)家安全意義上的地理信息安全立法。此種立法類(lèi)型嚴(yán)格來(lái)說(shuō)屬于國(guó)家安全立法的范圍。盡管美國(guó)于1947年就制定了國(guó)家安全法，但是地理信息安全在國(guó)家安全立法中的確立卻經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的演變過(guò)程。自1996年美國(guó)正式成立國(guó)家圖像與繪圖局以后，地理信息才開(kāi)始納入國(guó)家安全立法之中。2001年“9·11”事件以后，布什總統(tǒng)于2003年11月24日簽署了《2004年財(cái)政年度國(guó)防授權(quán)法》，批準(zhǔn)將國(guó)家圖像與繪圖局更名為“國(guó)家地理空間情報(bào)局”。

黃愛(ài)武：《戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)家安全法律制度研究》，北京：法律出版社，2011年，第98頁(yè)。其結(jié)果是，《1947年國(guó)家安全法》專(zhuān)門(mén)規(guī)定了地理信息安全的有關(guān)條款，如第100條的國(guó)家地理空間情報(bào)局的國(guó)家使命、第702條國(guó)家地理空間情報(bào)局的工作文件。由于《1947年國(guó)家安全法》所涉及的地理信息安全側(cè)重于地理信息情報(bào)，因此，國(guó)家安全意義上的地理信息安全立法在本質(zhì)上是地理信息情報(bào)立法。

二是信息安全意義上的地理信息安全立法。由于通常將地理信息作為信息類(lèi)型之一，因此，地理信息安全立法也往往從信息安全角度來(lái)認(rèn)識(shí)的。在美國(guó)立法中，信息安全立法與國(guó)家安全立法始終是分開(kāi)進(jìn)行的。為此，美國(guó)于2002年專(zhuān)門(mén)制定了《聯(lián)邦信息安全管理法》，該法“在充分認(rèn)識(shí)信息安全對(duì)于美國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全利益重要性的基礎(chǔ)上，要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定并實(shí)施適用于本機(jī)構(gòu)的信息安全計(jì)劃，保障聯(lián)邦信息和信息系統(tǒng)安全”

楊碧瑤、王鵬：《從〈聯(lián)邦信息安全管理法案〉看美國(guó)信息安全管理》，載《保密科學(xué)技術(shù)》2012年第8期，第37頁(yè)。。雖然美國(guó)已經(jīng)制定有專(zhuān)門(mén)的信息安全管理法律，但是美國(guó)立法者還是針對(duì)地理信息安全進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)立法。1996年9月23日，美國(guó)頒布了《國(guó)家圖像與繪圖局法》，從立法層面上將地理信息安全納入國(guó)家安全法律體系之中。該法共15條，分為任務(wù)和授權(quán)、圖像圖表和大地測(cè)繪產(chǎn)品、人員管理、定義四個(gè)分章。

Office of the Director of National Intelligence， IC Legal Reference Book 2012， http：//www.dni.gov/index.php/about/organization/ic-legal-reference-book-2012.從該法立法內(nèi)容來(lái)看，其主要涉及到地理信息產(chǎn)品保護(hù)。這種保護(hù)既涉及國(guó)家安全保護(hù)，也涉及信息安全保護(hù)。由于《1947年國(guó)家安全法》已經(jīng)涉及對(duì)地理信息情報(bào)的保護(hù)，因此，《1996年國(guó)家圖像與繪圖局法》側(cè)重于地理信息的利用問(wèn)題，因?yàn)樵摻M織“主要服務(wù)于國(guó)防、軍事、國(guó)土安全、情報(bào)任務(wù)及自然災(zāi)害和人道主義危機(jī)應(yīng)急處置等領(lǐng)域”

霍伯承、張明祥：《美國(guó)地理空間情報(bào)局的未來(lái)發(fā)展概述》，載《測(cè)繪通報(bào)》2010年增刊，第398頁(yè)。。這種立場(chǎng)彰顯了《1996年國(guó)家圖像與繪圖局法》在本質(zhì)上是信息安全立法。

由此可見(jiàn)，若仔細(xì)辨析美國(guó)地理信息安全立法，其根據(jù)立法對(duì)象的差異劃分為兩種立法類(lèi)型：涉及國(guó)家安全的地理信息納入國(guó)家安全立法之中，而涉及信息安全的地理信息納入信息安全立法之中。這種立法技術(shù)反映了地理信息所涉及的安全領(lǐng)域是有本質(zhì)差異的。當(dāng)然，盡管美國(guó)不少立法并沒(méi)有明確提及地理信息，但是國(guó)家地理空間情報(bào)局作為一個(gè)政府機(jī)構(gòu)必然要承擔(dān)諸多立法所賦予的安全管理職責(zé)。

二、 美國(guó)地理信息安全立法基本經(jīng)驗(yàn)

通常來(lái)說(shuō)，“當(dāng)代美國(guó)法律最主要的淵源是立法”

王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，北京：中國(guó)法制出版社，1995年，第4頁(yè)。。雖然美國(guó)地理信息安全立法可以劃分為國(guó)家安全立法和信息安全立法，但是這里所討論的立法主要是美國(guó)國(guó)會(huì)制定的法律。從立法角度來(lái)看，有必要重點(diǎn)關(guān)注《1947年國(guó)家安全法》和《1996年國(guó)家圖像與繪圖局法》所涉及的地理信息安全條款。盡管其專(zhuān)門(mén)涉及地理信息的法律條款并不多，但是體現(xiàn)了地理信息安全立法的獨(dú)特性。

首先，明確地理信息安全機(jī)構(gòu)的法律地位。國(guó)家地理空間情報(bào)局是美國(guó)地理信息安全機(jī)構(gòu)。其不僅是國(guó)家安全機(jī)構(gòu)，也是信息安全機(jī)構(gòu)。根據(jù)《1947年國(guó)家安全法》規(guī)定，國(guó)家地理空間情報(bào)局隸屬于國(guó)防部，是美國(guó)情報(bào)界的重要成員。根據(jù)該法第105條（b）第二項(xiàng)規(guī)定，國(guó)防部長(zhǎng)通過(guò)國(guó)家地理空間情報(bào)局（除總統(tǒng)或國(guó)家安全委員會(huì)另行指定的情況以外），利用情報(bào)界的適當(dāng)陳述，確保國(guó)防部?jī)?nèi)有效統(tǒng)一組織的持續(xù)運(yùn)作，以便履行圖像搜集的任務(wù)、協(xié)調(diào)圖像處理和利用活動(dòng)、確保圖像及時(shí)傳送給經(jīng)授權(quán)的接收人，并且不受任何其他法律規(guī)定的限制，如規(guī)定圖像情報(bào)和地理空間信息的技術(shù)架構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)，并確保遵守此類(lèi)架構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)，并且開(kāi)發(fā)和處理圖像情報(bào)和地理空間信息相關(guān)的通用系統(tǒng)。

黃愛(ài)武：《戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)家安全法律制度研究》，北京：法律出版社，2011年，第285-286頁(yè)。因此，國(guó)家地理空間情報(bào)局在國(guó)家安全層面上是軍事機(jī)關(guān)。而根據(jù)《1996年國(guó)家圖像與繪圖局法》規(guī)定，國(guó)家地理空間情報(bào)局則是地理信息安全管理機(jī)構(gòu)。該法主要針對(duì)圖像、圖表和大地測(cè)繪產(chǎn)品。其第二分章分為以下內(nèi)容：圖像、圖表和書(shū)籍；導(dǎo)航圖表；圖像、圖表和航空出版物的出售價(jià)格以及營(yíng)利使用；和外國(guó)、國(guó)際組織、非政府組織和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)交換圖像、圖表和大地測(cè)繪數(shù)據(jù)；圖像、圖表和大地測(cè)繪數(shù)據(jù)：公共利用和免除條款；民事活動(dòng)禁止；由國(guó)家圖像解析中心優(yōu)先支持或者關(guān)注的工作文件：撤銷(xiāo)公開(kāi)披露的授權(quán)。

Office of the Director of National Intelligence， IC Legal Reference Book 2012， http：//www.dni.gov/index.php/about/organization/ic-legal-reference-book-2012.其顯然主要涉及地理信息領(lǐng)域的信息安全問(wèn)題。由此可見(jiàn)，國(guó)家地理空間情報(bào)局本身也負(fù)責(zé)地理信息情報(bào)之外的地理信息管理。正是通過(guò)這兩部法律，美國(guó)明確了國(guó)家地理空間情報(bào)局統(tǒng)一負(fù)責(zé)國(guó)家安全和信息安全兩個(gè)方面的職責(zé)。

其次，將情報(bào)安全和信息安全予以區(qū)別立法。正如前述，美國(guó)通過(guò)《1947年國(guó)家安全法》和1996年《國(guó)家圖像與繪圖局法》分別針對(duì)地理信息領(lǐng)域的情報(bào)安全和信息安全分開(kāi)立法。根據(jù)《1947年國(guó)家安全法》第110條規(guī)定，除《美國(guó)法典》第10篇第442條中規(guī)定的國(guó)防部任務(wù)外，國(guó)家地理空間情報(bào)局還應(yīng)支持國(guó)務(wù)院以及國(guó)防部以外其他美國(guó)部門(mén)和機(jī)構(gòu)的成像要求；中央情報(bào)局局長(zhǎng)應(yīng)制定管理國(guó)家地理空間情報(bào)局按照第a款搜集國(guó)家情報(bào)的要求和優(yōu)先權(quán)；中央情報(bào)局局長(zhǎng)應(yīng)制定和實(shí)施國(guó)家情報(bào)主任和國(guó)防部長(zhǎng)共同決定的審查和修改國(guó)家地理空間情報(bào)局職責(zé)中所發(fā)現(xiàn)缺陷所必需的計(jì)劃和政策，以完成分配的國(guó)家使命，包括對(duì)所有來(lái)源研判和生成過(guò)程的支持。國(guó)家情報(bào)主任與國(guó)防部長(zhǎng)應(yīng)就此類(lèi)計(jì)劃和政策的制定和實(shí)施進(jìn)行協(xié)商。就前一句項(xiàng)下國(guó)家情報(bào)主任和國(guó)防部長(zhǎng)將進(jìn)行協(xié)商的問(wèn)題，國(guó)防部長(zhǎng)應(yīng)獲得參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的建議。

黃愛(ài)武：《戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)家安全法律制度研究》，北京：法律出版社，2011年，第298頁(yè)。這就明確了情報(bào)安全是國(guó)家安全立法的對(duì)象。而在信息立法方面，美國(guó)專(zhuān)門(mén)制定《聯(lián)邦信息安全管理法》，該法適用于國(guó)家地理空間情報(bào)局這個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)。根據(jù)2013年修訂后的《聯(lián)邦信息安全管理法》規(guī)定，其對(duì)聯(lián)邦信息政策協(xié)調(diào)、信息技術(shù)接收責(zé)任以及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了修改。在信息安全方面，其涉及目的、定義、主任授權(quán)和職責(zé)、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)責(zé)任、年度獨(dú)立評(píng)估、國(guó)家安全系統(tǒng)、分發(fā)授權(quán)。在信息技術(shù)責(zé)任方面，其涉及聯(lián)邦信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)責(zé)任。在標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)方面，其涉及計(jì)算機(jī)標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目、信息安全和隱私權(quán)咨詢(xún)委員會(huì)。

Office of the Director of National Intelligence，IC Legal Reference Book 2012， http：//www.dni.gov/index.php/about/organization/ic-legal-reference-book-2012.該法偏重于對(duì)信息安全技術(shù)立法。此外，《1996年國(guó)家圖像與繪圖局法》對(duì)地理信息利用進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，則偏重于信息安全內(nèi)容立法。由此可見(jiàn)，在立法對(duì)象上，美國(guó)地理信息安全立法對(duì)國(guó)家安全和信息安全的區(qū)分是非常明確的。即使針對(duì)信息安全，信息安全設(shè)施技術(shù)立法和信息利用安全立法也是作了相應(yīng)的區(qū)分。

再次，注重安全需要與公民權(quán)利保護(hù)之間的關(guān)系。美國(guó)立法常常關(guān)注公民權(quán)利保護(hù)。在美國(guó)公民權(quán)利保護(hù)立法中，安全需要與公民權(quán)利保護(hù)的平衡始終是立法關(guān)注的焦點(diǎn)。例如，《信息自由法》就涉及到地理信息安全問(wèn)題?！啊缎畔⒆杂煞ā芬?guī)定的第九項(xiàng)豁免是：‘（9）有關(guān)礦井的地質(zhì)和地球物理信息及數(shù)據(jù)，包括地圖。國(guó)會(huì)在起草《信息自由法》之初，并沒(méi)有考慮豁免9的內(nèi)容。礦井的信息保護(hù)，放在豁免4即企業(yè)的商業(yè)秘密信息豁免中解決。在立法聽(tīng)證過(guò)程中，石油企業(yè)提出石油井的有關(guān)數(shù)據(jù)具有很高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這類(lèi)信息需要受到嚴(yán)格保護(hù)。在石油企業(yè)的強(qiáng)烈要求下，國(guó)會(huì)特意增加了這一豁免條款。迄今為止，各行政機(jī)關(guān)援引豁免9的案例并不多見(jiàn)，涉及豁免9的訴訟也很少發(fā)生，因此豁免9的范圍邊界目前仍不清楚。目前能夠做出的結(jié)論是，豁免9既不是根據(jù)礦井的類(lèi)型來(lái)定義，也不是根據(jù)信息的類(lèi)型來(lái)定義。”