論建立和推行檔案行政權力清單制度

吳雁平

摘 要：文章就“權力清單”的概念，權力清單制度的基本含義，檔案行政權力的來源、分類，不同隸屬及體制下檔案行政權力清單制度的建立，推行檔案行政權力清單的主要任務等問題展開探討。

關鍵詞：檔案行政權力;權力清單;權力清單制度

黨的十八屆三中全會提出要推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《意見》），對推行權力清單制度的工作目標、主要任務、組織實施等提出總體要求。實行權力清單制度是我國依法行政的關鍵步驟。作為政府機關之一的檔案行政管理部門，必然要建立和推行權力清單制度，因此，探討建立和推行檔案行政權力清單制度就具有很強的現(xiàn)實意義。

1? “權力清單”的概念

學術界和實務界對“權力清單”的概念，至今還沒有形成一致的定義。從權力清單及其與行政法關系的角度，有學者認為：“權力清單是指以文本形式出現(xiàn)的，對行政系統(tǒng)的行政權，包括機構體系的權力范疇、職能部門的職能范疇等予以明確列舉并成為依據(jù)的行政法文件。權力清單與我國行政法治的完善有著非常密切的聯(lián)系。”^[1]從這個角度我們可以明了“權力清單”的性質(zhì)。從對行政權力規(guī)制的角度，有學者認為“權力清單本質(zhì)上是對行政法律法規(guī)中有關行政權能的細化、整合和集中，它進一步明確了行政權的范圍并將政府權力置于陽光下，具有控制和規(guī)范行政權的作用和價值?！?sup>[2]從這個角度我們可以明了“權力清單”的作用與目的。從行事規(guī)則與權力劃分的角度，有學者認為：“權力清單類似于一種業(yè)務手冊或辦事指南、行政準則，目的在于厘清公權力與私權利的邊界，方便社會公眾，也便于行政管理和行政執(zhí)法?！?sup>[3]從這個角度我們可以明了“權力清單”的范式與體例要求。

除了上述不同角度的表述之外，有學者認為：“從運行方式上看，權力清單就是把各級政府管理部門擁有的所有權力進行匯總統(tǒng)計，并將這些匯總結果以網(wǎng)絡、公開欄等載體公之于眾，讓權力接受社會的監(jiān)督。從邊界劃分上來看，權力清單就是厘清各部門的職責和權力邊界，優(yōu)化權力運行流程，‘曬出權力家底，實現(xiàn)決策公開、權力公開和責任公開。從優(yōu)化方向上來看，權力清單就是讓職權配置要更加優(yōu)化;職權邊界要更加清晰;職權運行要更加公開;職權監(jiān)管要更加到位?！?sup>[4]

總之，作為一種授權與控權制度，權力清單體現(xiàn)的是依法行政、權責一致、陽光行政的理念與原則。

2? 權力清單制度的基本含義

黨的十八屆四中全會提出了“權責法定”的要求，即各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。四中全會還提出行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定;推行權力清單制度，體現(xiàn)了法治政府對行政主體行使權力的要求。

任進認為：“所謂權力清單制度，是指政府及其部門或其他主體在對其所行使的公共權力進行全面梳理基礎上，將職權目錄、實施主體、相關法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進行列舉，并公之于眾?！?sup>[5]田進、卓文婧、朱利平認為：“權力清單制度就是指政府及其職能部門依法以清單公開的形式對行政權力事項進行清理，鎖定職權邊界、責任及流程的一種權力制約機制。權力清單的制定主體是政府，清理對象是行政權力事項，形式是清單及公開，作用是厘清鎖定已有職權的邊界、責任及流程?！?sup>[6]

權力清單制度，就是要通過對政府、市場、社會之間，各級政府之間、政府各部門之間權力邊界的準確界定，解決好分權問題，并非簡單地對政府行政權力的梳理與公布。權力清單制度有利于推進政府治理現(xiàn)代化、加強政府自身建設;有利于厘清政府與市場權責邊界、促進簡政放權;有利于推動政府全面正確履行職能、建設服務型政府;有利于規(guī)范權力運行、建設法治政府和廉潔政府。

簡言之，權力清單制度是政府及其部門或其他主體以“清權、確權、配權、曬權和制權”為核心內(nèi)容的權力革命，其實質(zhì)是給行政職權打造一個透明的制度籠子，為行政機關依法行政提供基本依據(jù)，也為企業(yè)、公民提供便利條件。^[7]

3? 檔案行政權力的來源

按照“權責法定”的要求，“國家各層級各單位、部門的權力應有法律、行政法規(guī)、規(guī)章、‘三定方案等規(guī)范性文件的明確規(guī)定”。^[8]據(jù)此，各級檔案行政管理部門的檔案行政權力亦由法律、行政法規(guī)、規(guī)章、“三定”方案等規(guī)范性文件規(guī)定。也就是說，檔案行政權力來自這些規(guī)定的授權。例如：《憲法》第107條規(guī)定了縣級以上地方行政機關所行使的近十項行政權力，如行政執(zhí)行權、公務員管理權、行政規(guī)則形成權、行政預測權等。^[9]這類權力屬于地方行政機關的“共有”權力。再如：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《檔案館通則》分別規(guī)定了國家檔案局、地方各級人民政府、地方各級檔案行政管理機關、國家綜合檔案館、機關企事業(yè)單位檔案工作者所擁有的不同檔案行政管理或檔案管理方面的“專業(yè)”權力。例如，《檔案法》第六條規(guī)定了各級檔案行政管理機關的行政監(jiān)督和指導權?！稒n案館通則》第三條規(guī)定了國家綜合檔案館檔案管理方面的“專業(yè)”權力。此外，地方各級人大制定的地方檔案法規(guī)、國務院各部委辦制定的規(guī)章、省級檔案行政管理機關制定的規(guī)范性文件及地方政府制定的“三定”方案中亦規(guī)定有“共有”權力和“專業(yè)”權力。例如，《河南省檔案管理條例》第十一條規(guī)定了檔案行政管理機關的行政登記權。

“政府權力合法性來源具有唯一性，就是法律法規(guī)的明確授權?！?sup>[10]建立“權力清單”，就是要依法確定權力，要按照“職權法定”原則，梳理檔案行政權力的來源。不但要理清現(xiàn)有檔案行政行為的法源（法律法規(guī)和規(guī)范性文件授權），更要認真取消沒有法律法規(guī)和規(guī)范性文件授權的行政權力，真正做到“法無授權不可為”，“法定職責必須為”。

4? 檔案行政權力的分類

檔案行政系統(tǒng)行使的行政權力以及與這些權力相關的行政行為，按照2004年最高人民法院頒布的《最高人民法院關于規(guī)范行政案件案由的通知》（以下簡稱《通知》）的劃分，可分成行政處罰、行政強制、行政裁決、行政確認、行政登記、行政許可、行政批準、行政命令、行政復議、行政撤銷、行政檢查、行政合同、行政獎勵、行政補償、行政執(zhí)行、行政受理、行政給付、行政征用、行政征購、行政征收、行政劃撥、行政規(guī)劃、行政救助、行政協(xié)助、行政允諾、行政監(jiān)督、其他行政行為27種。

如果按行政立法權、行政執(zhí)法權、行政司法權和行政內(nèi)部管理權來劃分：“在行政立法權中，包括行政立法行為及制定其他行政規(guī)范性文件;在行政執(zhí)法權中，包括行政許可、行政給付、行政征收、行政征用、行政獎勵、行政處罰、行政處分、行政強制措施、行政強制執(zhí)行;在行政司法權中，包括行政復議、行政調(diào)解、行政裁決等;在行政內(nèi)部管理權中，包括行政處分、財務支配、物資采購等權力?！?sup>[11]在《通知》中雖然沒有列出行政指導權力，但是，隨著依法行政的推進和服務型行政執(zhí)法建設，行政指導越來越引起重視，大多數(shù)省區(qū)都按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強法治政府建設的意見》要求，制定了《全面推行行政指導工作的意見》，如《河南省全面推進依法行政工作領導小組辦公室關于印發(fā)全省推行行政指導工作的意見的通知》（豫依法行政領辦〔2014〕85號），并專門出臺了《河南省行政指導工作規(guī)范》。

5? 不同隸屬及體制下檔案行政權力清單制度的建立

《意見》中就權力清單實施范圍規(guī)定：地方各級政府工作部門作為地方行政職權的主要實施機關，是這次推行權力清單制度的重點。

全國檔案機構歸屬不一、性質(zhì)有別，有些省屬于政府行政序列，有些省屬于黨委序列;有些實行的是“局館合一”模式，有些實行的是局館分立的模式，亦有的是檔案、黨史、地方志三合一模式;有些是行政機構，有些是事業(yè)單位。這種情況下，檔案機構是否應當建立檔案行政權力清單呢？答案是肯定的。

雖然《通知》中列舉的42種行政管理范圍中沒有明確列入檔案行政管理，但是，《意見》明確規(guī)定：依法承擔行政職能的事業(yè)單位、垂直管理部門設在地方的具有行政職權的機構等，也應推行權力清單制度。按照《意見》的這一規(guī)定，檔案機構，無論其隸屬、體制有什么差異，只要承擔檔案行政職能，就應當建立權力清單，實行權力清單制度。所不同的是，檔案行政管理機構在不同情況下，權力有所不同，需要根據(jù)各自承擔行政職能的具體情況，梳理其中的檔案行政權力，而不是簡單類比與照搬照抄。

6? 推行檔案行政權力清單制度的主要任務

《意見》將推行權力清單制度的主要任務歸納為：全面梳理現(xiàn)有行政職權;大力清理調(diào)整行政職權;依法律法規(guī)審核確認;優(yōu)化權力運行流程;公布權力清單;建立健全權力清單動態(tài)管理機制;積極推進責任清單工作;強化權力監(jiān)督和問責八個方面。具體來講，“應當從權源上依法核定權力、從邊界上依法界定權限范圍、從流程上依法規(guī)范運行三個方面著手，實現(xiàn)權力合法、權限明晰、運行規(guī)范、責任到位”。 ^[12]

6.1? 從權力的源頭上依據(jù)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件來核定檔案行政權力。按照“權責一致”的要求，以現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)范性文件（包括各級地方檔案機構的“三定”方案）為依據(jù)，從檔案行政權力源頭上正本清源，明確檔案機構的權力源自何處、負有哪些職責，對檔案行政權力的來源進行全面、系統(tǒng)的規(guī)范與確認，切實保證檔案行政權力的來源合法。在此基礎上編制檔案行政權力清單，明確各種檔案行政職權的名稱、類別、內(nèi)容、行使主體和法律法規(guī)依據(jù)，真正做到讓檔案行政權力部門“法無授權不可為”“法定職責必須為”，讓市場主體“法無禁止即可為”。

按照《意見》的要求，行政權力清理范圍應做到權力單位和權力種類全覆蓋。針對各級政府及其部門的所有職權，開展厘權、清權和確權工作。編制檔案行政權力清單應當遵循“誰行使誰清理”的原則，全面梳理各級檔案機構目前所行使的行政職權與事權。從每一個具體行使檔案行政職權的機構、部門、崗位入手，認真清理本機構、本部門、本崗位的行政權力。在重點做好檔案行政審批、檔案行政處罰、檔案行政備案等檔案行政權力的清理工作之外，要對檔案行政指導、檔案行政檢查、檔案行政項目立項、檔案行政資金劃撥、檔案接收、檔案鑒定、檔案開放利用等主要崗位的檔案行政權力進行梳理。

在初步的檔案行政權力清單形成之后，要以檔案行政權力清單為依據(jù)，由各級檔案政策法規(guī)機構對照、審核、梳理歸類每一項檔案行政職權的具有授權性質(zhì)或委托性質(zhì)的法律、法規(guī)、規(guī)章、“三定”方案、具有法律效力的規(guī)范性文件，明確該項檔案行政權力的來源。對具有授權性質(zhì)的各級規(guī)范性文件，要進行合法性審查。明確這些文件制定的法律、法規(guī)、規(guī)章、“三定”方案依據(jù)，以保證該規(guī)范性文件的合法性。對違反或不符合法律、法規(guī)、規(guī)章、“三定”方案的規(guī)范性文件，應當予以清理并廢止，對于“法外授權”的情形，更要予以堅決清理，沒有合法性依據(jù)的檔案行政權力一律取消。

6.2? 從范圍上依據(jù)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件來界定權限。依據(jù)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件來界定權限，就是針對一些檔案行政機構的部門和崗位過大的檔案行政自由裁量權，要依法依規(guī)制定檔案行政自由裁量權基準，對各項檔案行政自由裁量權力的行使范圍、條件、標準等進行細化和量化，分檔設限，縮小檔案行政自由裁量權的彈性空間。對高度概括性的檔案行政授權依據(jù)進行具體細化，明確具體檔案行政職權的行使范圍;對于容易濫用的重要檔案行政權力應當進行嚴格規(guī)范。同時對同類檔案行政權力進行合理性界定，而后視需要合并或撤銷。

6.3? 從流程上依據(jù)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件來規(guī)范運行。依據(jù)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件規(guī)范權力運行流程是檔案行政權力清單的最為重要的內(nèi)容之一。檔案行政運行流程包括檔案行政權力運行的條件、程序、期限等各個方面，是對檔案行政權力行使主體行為過程的規(guī)范。規(guī)范流程要按照減少層次、優(yōu)化流程、提高效能、方便辦事的原則，制定并公開本機構、本部門、本崗位的檔案行政權力運行流程圖。一要規(guī)范檔案行政權力行使的條件。明確行使檔案行政權力所應具備的主體、適用情形等條件。二要規(guī)范檔案行政權力行使的程序和期限。重點規(guī)范職權行使涉及公民、法人合法檔案權益的程序期限設置。要重點對以下兩個方面進行流程設計：

其一，完善檔案行政執(zhí)法程序，建立檔案行政執(zhí)法全過程記錄制度。明確具體檔案行政執(zhí)法操作流程，重點規(guī)范檔案行政許可、檔案行政處罰、檔案行政強制、檔案行政征收、檔案行政檢查、檔案行政指導等執(zhí)法行為。嚴格執(zhí)行重大檔案行政執(zhí)法決定法制審核制度。完善檔案行政執(zhí)法評議考核機制，全面落實檔案行政執(zhí)法責任制。

其二，進一步健全檔案行政審批流程。在檔案行政審批權限明確后，對確定的檔案行政審批項目，建立起標準明確、程序嚴密、運作規(guī)范、制約有效、權責分明的檔案行政審批流程，將之納入建立的檔案行政審批事項目錄清單中。做好目錄清單中檔案行政審批流程的編制公布、動態(tài)管理工作，調(diào)整變動檔案行政審批事項，要同步調(diào)整檔案行政審批事項目錄清單和流程安排。檔案行政審批權應當全部進入政務大廳實行“一站式”審批辦理，自覺接受輿論和社會監(jiān)督。

7? 結語

我們要實行依法治檔，檔案行政管理要依法行政，加快檔案法治建設，落實檔案行政權力清單是必不可少的。檔案行政權力清單制度建設本身還有很多需要分析和研究的問題，推行并落實檔案行政權力清單制度更是任重道遠。我們需要循序漸進，在探索中逐步實施，在實施中逐步探索，不斷總結經(jīng)驗教訓，以推動檔案行政權力清單制度的良性發(fā)展，使之成為一項完善并真正能夠發(fā)揮實效的重要制度。

* 本文為2013年度國家社科基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）的階段成果。

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（作者單位：開封市檔案局? 來稿日期：2015-08-16）