美國(guó)大學(xué)和學(xué)院治理結(jié)構(gòu)與特征研究

莊麗君

摘 要：大學(xué)治理是利益相關(guān)者參與大學(xué)重大決策的結(jié)構(gòu)和過(guò)程。美國(guó)大學(xué)和學(xué)院的治理結(jié)構(gòu)與制度安排對(duì)其高等教育的發(fā)展有著重要促進(jìn)作用。自殖民地時(shí)期，美國(guó)高校就創(chuàng)建了由外界人士組成的董事會(huì)來(lái)管理學(xué)校。如今，董事會(huì)制度已成為美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的基石。隨著以校長(zhǎng)為代表的行政管理系統(tǒng)的日漸發(fā)展和成型，以及以教師評(píng)議會(huì)為代表的教師學(xué)術(shù)權(quán)力的復(fù)位和回歸，美國(guó)高校形成了“共同治理”的基本模式。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；大學(xué)和學(xué)院治理；董事會(huì)；校長(zhǎng)；教師評(píng)議會(huì)

大學(xué)治理是指利益相關(guān)者參與大學(xué)重大決策的結(jié)構(gòu)和過(guò)程，涉及大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的配置與行使。大學(xué)治理的制度安排和效率對(duì)大學(xué)自身乃至本國(guó)高等教育的發(fā)展具有重要的影響，美國(guó)高等教育的強(qiáng)盛與其獨(dú)特的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是密不可分的。

一、美國(guó)高校治理結(jié)構(gòu)的歷史演進(jìn)

美國(guó)學(xué)院和大學(xué)治理模式是在殖民地時(shí)期奠定的，當(dāng)時(shí)采用的學(xué)術(shù)法人和外行董事會(huì)制度一直延續(xù)至今，并對(duì)美國(guó)高等教育的發(fā)展與強(qiáng)大產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。殖民地時(shí)期形成并不斷鞏固的外行董事會(huì)和校長(zhǎng)治理結(jié)構(gòu)，確保了高校的靈活性和持久性，為美國(guó)高等教育今日的成就奠定了基礎(chǔ)。

（一）殖民地時(shí)期：以董事會(huì)為主導(dǎo)的學(xué)院治理結(jié)構(gòu)

殖民地學(xué)院主要借鑒了英國(guó)牛津?qū)W院（今名牛津大學(xué)）和劍橋?qū)W院（今名劍橋大學(xué)），荷蘭、蘇格蘭和愛(ài)爾蘭高校，以及歐洲大陸和英格蘭高級(jí)中學(xué)的管理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式[1]。這些學(xué)院移植了牛津?qū)W院和劍橋?qū)W院的“學(xué)院制”和法人結(jié)構(gòu)，借鑒日內(nèi)瓦學(xué)院、萊頓大學(xué)、愛(ài)丁堡大學(xué)、都柏林大學(xué)的外行董事會(huì)模式，設(shè)立了由外界人士組成的董事會(huì)來(lái)管理學(xué)校。殖民地學(xué)院的董事會(huì)制度包括雙重委員會(huì)結(jié)構(gòu)和單一董事會(huì)制度兩種模式，董事皆由校外人士擔(dān)任。9所殖民地學(xué)院中，哈佛學(xué)院（今名哈佛大學(xué)）、威廉·瑪麗學(xué)院和羅得島學(xué)院（今名布朗大學(xué)）采用雙重委員會(huì)管理結(jié)構(gòu)，其他6所學(xué)院采用單一董事會(huì)管理模式。隨后建立的絕大多數(shù)美國(guó)高校都仿效耶魯學(xué)院（今名耶魯大學(xué)）的單一董事會(huì)制度。因此，單一董事會(huì)制度逐漸演變?yōu)槊绹?guó)高校治理的主導(dǎo)模式。

董事們來(lái)自校外，往往既無(wú)時(shí)間也無(wú)興趣去管理學(xué)校，而學(xué)院的教師通常年紀(jì)較輕且經(jīng)常變動(dòng)，難以勝任管理崗位[2]，因此，衍生了美國(guó)高校的行政首腦制度，即董事會(huì)遴選并授權(quán)大學(xué)校長(zhǎng)作為代理人來(lái)管理學(xué)校的日常事務(wù)，執(zhí)行董事會(huì)的各項(xiàng)政策，大學(xué)校長(zhǎng)沒(méi)有任期限制。殖民地學(xué)院的規(guī)模一般都很小，因此，校長(zhǎng)熟諳校內(nèi)所有事務(wù)。

（二）南北戰(zhàn)爭(zhēng)后：以校長(zhǎng)為主導(dǎo)的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)

美國(guó)獨(dú)立以后，戰(zhàn)爭(zhēng)所引發(fā)的財(cái)政困境使得“大學(xué)需要經(jīng)營(yíng)并具有一定的規(guī)模和預(yù)算”的理念迅速傳播開(kāi)來(lái)，這對(duì)美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)了重要的影響。盡管董事會(huì)從法律地位來(lái)說(shuō)依然是美國(guó)高校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但隨著高校規(guī)模的擴(kuò)大、管理職能的增加以及學(xué)科的分化，大學(xué)校長(zhǎng)改變了以往集牧師、教師和管理者諸多角色于一身的傳統(tǒng)身份，轉(zhuǎn)而全身心地專(zhuān)注于大學(xué)的行政事務(wù)。19世紀(jì)下半葉以后，校長(zhǎng)逐漸在大學(xué)治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，越來(lái)越多的大學(xué)校長(zhǎng)進(jìn)入董事會(huì)，成為董事會(huì)的當(dāng)然成員（Ex Officio Member），董事會(huì)賦予校長(zhǎng)一部分權(quán)力。

另一方面，隨著大學(xué)教師逐漸從教授多種科目的短期助教轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期從事特定專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域教學(xué)和研究的全職教授，他們?cè)诖髮W(xué)治理結(jié)構(gòu)中取得了學(xué)術(shù)事務(wù)治理權(quán)。大學(xué)教師的學(xué)術(shù)事務(wù)治理權(quán)主要通過(guò)教師評(píng)議會(huì)得以確立和實(shí)施。教師評(píng)議會(huì)制定頒發(fā)畢業(yè)證書(shū)和授予學(xué)位的標(biāo)準(zhǔn)，享有增加或者刪減課程、聘任教師等權(quán)力。雖然董事會(huì)擁有最后的決定權(quán)，但是新教師的聘任必須由院系推薦提名。

（三）二戰(zhàn)以后：共同治理結(jié)構(gòu)的確立與盛行

二戰(zhàn)后，教授權(quán)力的增長(zhǎng)是美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)最為顯著的變化之一。隨著民權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起以及高等教育權(quán)利保障政策的逐步確立，大學(xué)教師和學(xué)生要求參與學(xué)校治理的呼聲更加強(qiáng)烈。集體談判制度的出現(xiàn)不僅維護(hù)了教師的權(quán)益，而且改變了美國(guó)高校原有的治理模式。大學(xué)教師不僅控制著課程、教學(xué)、研究等領(lǐng)域的學(xué)術(shù)治理權(quán)，而且開(kāi)始參與大學(xué)管理，董事會(huì)逐漸設(shè)立教師成員代表席位。1966年發(fā)布的《學(xué)院與大學(xué)治理聲明》（Statement on Government of Colleges and Universities）指出，董事會(huì)、行政管理部門(mén)和教師之間應(yīng)該相互依賴(lài)、理解和溝通。大學(xué)的重大決策既需要首創(chuàng)精神，又需要學(xué)校全體人員的參與；校內(nèi)各群體在不同事務(wù)上具有不同權(quán)重的發(fā)言權(quán)，誰(shuí)對(duì)具體事務(wù)負(fù)有首要責(zé)任誰(shuí)最有發(fā)言權(quán)。教師對(duì)課程安排、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、教學(xué)方法、學(xué)術(shù)研究、教師隊(duì)伍發(fā)展等學(xué)術(shù)事務(wù)負(fù)有首要責(zé)任，因此，對(duì)上述學(xué)術(shù)事務(wù)，董事會(huì)或其授權(quán)的校長(zhǎng)只在特殊環(huán)境下享有最終決定權(quán)，且必須征求教師的意見(jiàn)和建議。該聲明建議，大學(xué)在校、院、系各個(gè)層面都建立教師參與學(xué)校治理的組織機(jī)構(gòu)。由此，美國(guó)大學(xué)和學(xué)院“共同治理”（Shared Governance）的基本模式得到確立，董事會(huì)、以校長(zhǎng)為首的行政管理人員、教師共同參與學(xué)校管理。2002年的調(diào)查顯示，美國(guó)絕大多數(shù)高校采用了共同治理結(jié)構(gòu)，約90%的四年制大學(xué)和學(xué)院建立了參與學(xué)校治理的教師評(píng)議會(huì)[3]。教師評(píng)議會(huì)日益成為美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中不可或缺的重要組成部分。

二、當(dāng)前美國(guó)高校共同治理的制度安排

共同治理是美國(guó)高校的顯著特征之一，要實(shí)現(xiàn)有效的共同治理，最重要的原則就是對(duì)不同群體的責(zé)任和權(quán)力做出合理、清晰的界定。董事會(huì)雖然享有法定的最高權(quán)力，但以校長(zhǎng)為首的行政管理系統(tǒng)和以教師評(píng)議會(huì)為代表的學(xué)術(shù)管理系統(tǒng)通過(guò)分權(quán)制衡，與董事會(huì)形成了相互制約又彼此依賴(lài)的關(guān)系，三方各負(fù)其責(zé)、相互依存，使美國(guó)高校在尊重學(xué)術(shù)自由和服務(wù)社會(huì)的前提下自治運(yùn)行。

（一）董事會(huì)的職責(zé)與權(quán)力

董事會(huì)制度是美國(guó)高校治理結(jié)構(gòu)的基石[4]。它是致力于維護(hù)高校與外部利益相關(guān)者以及內(nèi)部管理層之間關(guān)系的保護(hù)機(jī)制，也是一種內(nèi)在的監(jiān)督機(jī)制[5]。正是董事會(huì)的存在，使美國(guó)大學(xué)既獨(dú)立于外部政府的嚴(yán)密控制，又免于受內(nèi)部某一主體的控制，并在大學(xué)內(nèi)外各利益相關(guān)者之間保持適當(dāng)?shù)钠胶狻６聲?huì)既履行其受托人職責(zé)，又能促進(jìn)學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略發(fā)展。

董事會(huì)是美國(guó)高校的法定代表機(jī)構(gòu)和最高決策機(jī)構(gòu)，其權(quán)力通常在創(chuàng)立該校的特許狀或?qū)W校章程中加以規(guī)定。董事會(huì)可以將自己的部分權(quán)力授予校長(zhǎng)、行政人員和教師，但應(yīng)該保留提出質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的權(quán)力，當(dāng)其斷定被授權(quán)者的決策或建議與高校的使命、名譽(yù)和財(cái)務(wù)狀況不一致時(shí)，可以取消這些決策和建議。有些權(quán)力必須由董事會(huì)來(lái)行使，而不能授予個(gè)人或者群體，一般來(lái)說(shuō)，主要包括以受托的方式持有學(xué)校的財(cái)產(chǎn)并使受益人利益最大化，聘任和評(píng)估校長(zhǎng)，監(jiān)督學(xué)校相關(guān)機(jī)構(gòu)的管理工作，審批預(yù)算，籌集資金，管理捐贈(zèng)，確保足夠的物質(zhì)設(shè)施，監(jiān)控教育項(xiàng)目，審批長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，在大學(xué)與社會(huì)之間發(fā)揮“橋梁”與“緩沖器”的作用，確保大學(xué)的自治[6]。美國(guó)高校的董事會(huì)根據(jù)大學(xué)特定的需要，建立常設(shè)委員會(huì)監(jiān)督學(xué)校各方面的運(yùn)作，有時(shí)基于某些特定目的臨時(shí)任命特別委員會(huì)。聘任和評(píng)估校長(zhǎng)是董事會(huì)的首要責(zé)任，理想情況下每年評(píng)估一次，評(píng)估內(nèi)容主要是校長(zhǎng)的工作表現(xiàn)，目的是幫助校長(zhǎng)更有效地開(kāi)展工作，這也是校長(zhǎng)對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)的一種表現(xiàn)。

（二）校長(zhǎng)的職責(zé)與權(quán)力

美國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)是董事會(huì)的代理人，依據(jù)董事會(huì)的授權(quán)成為學(xué)校的首席行政長(zhǎng)官，對(duì)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和管理大學(xué)的運(yùn)作，對(duì)外代表學(xué)校。具體來(lái)說(shuō)是，確保學(xué)校在符合董事會(huì)的政策和學(xué)術(shù)規(guī)范的前提下高效運(yùn)轉(zhuǎn)；維持學(xué)?，F(xiàn)有資源并開(kāi)發(fā)新資源；對(duì)學(xué)校絕大部分非學(xué)術(shù)性活動(dòng)具有最終管理權(quán)；爭(zhēng)取外界對(duì)學(xué)校的理解與支持。為有效實(shí)現(xiàn)董事會(huì)制定的政策和目標(biāo)，校長(zhǎng)組建包括教務(wù)長(zhǎng)和副校長(zhǎng)在內(nèi)的高級(jí)管理團(tuán)隊(duì)，拓展和履行校長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)和管理職能，并在高級(jí)管理團(tuán)隊(duì)下設(shè)立職能辦公室，開(kāi)展具體的管理和服務(wù)工作。

近年來(lái)，隨著大學(xué)與政府和社會(huì)的聯(lián)系日益密切，以及州政府教育經(jīng)費(fèi)的削減，美國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)將大量的日常管理工作交給教務(wù)長(zhǎng)，以便將更多的時(shí)間用于公共事務(wù)和籌集經(jīng)費(fèi)。美國(guó)教育委員會(huì)（American Council on Education）開(kāi)展的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自2001年以來(lái)，大學(xué)校長(zhǎng)絕大部分時(shí)間用于籌集經(jīng)費(fèi)、統(tǒng)籌預(yù)算、維護(hù)社會(huì)關(guān)系和制定戰(zhàn)略規(guī)劃[7]。其中，2012年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)用于籌集經(jīng)費(fèi)的時(shí)間最多，其次是問(wèn)責(zé)與評(píng)價(jià)，資本運(yùn)作花費(fèi)的時(shí)間排在第3位[8]?？梢?jiàn)，籌集經(jīng)費(fèi)在美國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)的工作中占據(jù)著重要地位，其主要原因是美國(guó)高校從殖民地學(xué)院起，就是植根于當(dāng)?shù)氐臋C(jī)構(gòu)，依賴(lài)學(xué)費(fèi)、捐贈(zèng)以及財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，美國(guó)高校的校長(zhǎng)從一開(kāi)始就不得不以創(chuàng)業(yè)者的形象出現(xiàn)。[9]

（三）教師評(píng)議會(huì)的職責(zé)與權(quán)力

教師評(píng)議會(huì)是教師代表和學(xué)校行政管理機(jī)構(gòu)交流的主渠道，是校長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)和副校長(zhǎng)的重要咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。在董事會(huì)授權(quán)下，教師評(píng)議會(huì)代表全體教師參與學(xué)校治理，發(fā)揮重要的咨詢(xún)、審議和立法職能。教師評(píng)議會(huì)對(duì)有關(guān)大學(xué)發(fā)展事宜的所有決定享有建議權(quán)，在課程、教學(xué)、學(xué)術(shù)研究、教師晉升和終身教職評(píng)定、教師學(xué)術(shù)休假、績(jī)效工資，以及與教育過(guò)程相關(guān)的學(xué)生生活等領(lǐng)域負(fù)有首要責(zé)任。通常來(lái)說(shuō)，教師評(píng)議會(huì)由教授或以教授為主的學(xué)術(shù)人員組成，包括當(dāng)然成員和選舉產(chǎn)生的成員兩大類(lèi)，其中選舉產(chǎn)生的成員是主體（一般由教師組成），這確保了學(xué)術(shù)共同體對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的有效控制。

教師評(píng)議會(huì)參與學(xué)校共同治理，主要包括院系和學(xué)校兩個(gè)層面，其中管理的重心在院系層面。校級(jí)教師評(píng)議會(huì)的主要職責(zé)是制定全校的學(xué)術(shù)政策，審核學(xué)院的教師聘用、考核和職稱(chēng)晉升名單，認(rèn)可、批準(zhǔn)和監(jiān)督課程，就預(yù)算和行政事務(wù)向校長(zhǎng)提出建議，確保校內(nèi)教育資源的高效使用等。與校級(jí)教師評(píng)議會(huì)相比，院系教師評(píng)議會(huì)負(fù)責(zé)的事務(wù)更多，權(quán)力也更突出，幾乎包攬了學(xué)院的全部事務(wù)：制定研究生和本科生的學(xué)位要求及課程設(shè)置；審核新的學(xué)位和課程；監(jiān)督學(xué)院行政管理；任命和留用教師、評(píng)定職稱(chēng)和終身教職；確定教師工作量；評(píng)審與發(fā)放學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金，制定教師獎(jiǎng)勵(lì)政策。無(wú)論校級(jí)還是院系教師評(píng)議會(huì)，通常都設(shè)立常設(shè)委員會(huì)和特別委員會(huì)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)相關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)。這些委員會(huì)都是學(xué)校或?qū)W院的服務(wù)性組織，不是行政機(jī)構(gòu)，教師在大學(xué)章程及其細(xì)則的條款下，都有義務(wù)自愿參加。

三、美國(guó)高校治理的特征與啟示

（一）分權(quán)與制衡

美國(guó)高校的內(nèi)部管理權(quán)力被董事會(huì)、以校長(zhǎng)為首的行政管理體系和以教師評(píng)議會(huì)為代表的學(xué)術(shù)管理體系分別掌管，三方各司其責(zé)，分權(quán)制衡。董事會(huì)對(duì)高校進(jìn)行宏觀(guān)治理，首要責(zé)任是聘任和評(píng)估校長(zhǎng)；以校長(zhǎng)為首的行政管理體系對(duì)學(xué)校的非學(xué)術(shù)性事務(wù)進(jìn)行具體管理，執(zhí)行董事會(huì)的決策；教師評(píng)議會(huì)代表教師對(duì)學(xué)校的學(xué)術(shù)事務(wù)享有立法權(quán)，對(duì)其他事務(wù)享有咨詢(xún)和建議權(quán)。在權(quán)力關(guān)系上，董事會(huì)將許多權(quán)力委托給校長(zhǎng)，但校長(zhǎng)要對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，接受董事會(huì)的監(jiān)督、任免與評(píng)估，這一制度設(shè)計(jì)既保證了校長(zhǎng)權(quán)力的充分發(fā)揮，又限制了校長(zhǎng)權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張；教師評(píng)議會(huì)在學(xué)術(shù)事務(wù)上具有立法權(quán)，這使教師能最大程度地避免行政權(quán)力的干擾，而校長(zhǎng)是教師評(píng)議會(huì)的當(dāng)然成員，且教師評(píng)議會(huì)的重大決策需經(jīng)董事會(huì)最終審核，該制度又保證了教師學(xué)術(shù)權(quán)力的合理運(yùn)用。

（二）學(xué)術(shù)自由與有效治理

有效的治理實(shí)踐和學(xué)術(shù)自由是密不可分的。治理結(jié)構(gòu)雖不能保證學(xué)術(shù)自由，但如果在學(xué)術(shù)事務(wù)上教師不具有首要權(quán)力，那么這種不合理的治理結(jié)構(gòu)將危及學(xué)術(shù)自由?？梢哉f(shuō)，盡管學(xué)術(shù)自由不是有效治理的充分條件，但它卻是有效治理的必要條件。美國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的演變與發(fā)展歷史，顯示了大學(xué)教師在學(xué)校治理，尤其是在學(xué)術(shù)事務(wù)中權(quán)力和作用的變化，從無(wú)到有、從弱到強(qiáng)。美國(guó)高校董事會(huì)制度產(chǎn)生的一個(gè)重要原因是殖民地時(shí)期大學(xué)教師并未成為一個(gè)自治的專(zhuān)業(yè)團(tuán)體，因此，學(xué)校的治理和管理權(quán)限都交予董事會(huì)及其代理人校長(zhǎng)。隨著大學(xué)教師日益專(zhuān)業(yè)化和數(shù)量的不斷增加，在美國(guó)大學(xué)教授協(xié)會(huì)等專(zhuān)業(yè)組織和大學(xué)教師的共同努力下，董事會(huì)及其校長(zhǎng)將課程、教學(xué)、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、教師聘用和職稱(chēng)晉升、入學(xué)和學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)、教師待遇和工作條件、教育資源管理等學(xué)術(shù)事務(wù)的立法權(quán)和決策權(quán)交給廣大教師的代表——教師評(píng)議會(huì)，有效維護(hù)和保證了學(xué)術(shù)自由，使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策不受短期管理和政策變更的影響。

（三）大學(xué)自治與外界適度參與

與歐洲高校相比，美國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)擁有更多的權(quán)力，當(dāng)美國(guó)高校的規(guī)模日益增大且需要一個(gè)龐大的官僚機(jī)構(gòu)來(lái)管理時(shí)，美國(guó)高校的行政管理體系設(shè)計(jì)確保了管理人員只對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，而不是對(duì)教師專(zhuān)業(yè)組織或州政府負(fù)責(zé)。通過(guò)聘任管理人員，以校長(zhǎng)為中心的行政管理體系有效維護(hù)了美國(guó)高校的自治。另一方面，以校外非學(xué)術(shù)人員為主體的董事會(huì)制度既為外界影響高校提供了途徑和通道，又避免了外部對(duì)學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的直接干預(yù)。校長(zhǎng)和教師對(duì)高校的發(fā)展負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但大學(xué)校長(zhǎng)可能過(guò)多地受制于一些更直接、更急迫的具體事務(wù)，教師可能更多地局限于特定的學(xué)科和專(zhuān)業(yè)，以校外人士為主體的董事會(huì)代表了社會(huì)的利益訴求，在高校與社會(huì)之間發(fā)揮“橋梁”和“緩沖器”的作用，使高校既不受外界的完全控制，也不受內(nèi)部共同體成員的獨(dú)自支配，持續(xù)積極應(yīng)對(duì)社會(huì)的需要和變化。

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編輯 呂伊雯 校對(duì) 潘雅