新電力體制改革下普遍服務(wù)的內(nèi)涵與外延探討

陳建華

[摘 要] 一方面，“放開兩頭，管住中間”的新一輪電力體制改革將進一步放大電力普遍服務(wù)的供需困境和監(jiān)管難度。另一方面，盡管電力普遍服務(wù)早在2002年已經(jīng)寫入中國的政府文件和相關(guān)法規(guī)，但就“什么是電力普遍服務(wù)”這個最基本的問題而言至今都沒有明確。通過溯源普遍服務(wù)，推演中國電力普遍服務(wù)，基于新電改背景，界定中國電力普遍服務(wù)的內(nèi)涵與外延，以此為競爭環(huán)境下電力普遍服務(wù)供給規(guī)制提供理論支撐和政策指導(dǎo)。

[關(guān)鍵詞] 新電力體制改革；普遍服務(wù)；電力普遍服務(wù)；內(nèi)涵與外延

[中圖分類號] F123.9 [文獻標(biāo)識碼] B

一、問題的提出

2015年3月15日《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)[2015]9號）頒布，其基調(diào)為“四放開、一獨立、一加強”，即輸配以外的經(jīng)營性電價放開、新增配電業(yè)務(wù)放開、售電放開、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計劃放開，交易平臺相對獨立，加強監(jiān)管。顯然，“放開兩頭，管住中間”的改革方案在進一步促進電力行業(yè)競爭、提高電力行業(yè)運營效率和降低電力使用成本方面又邁出了重要的一步，這標(biāo)志著我國電力體制改革邁入新階段。

可以預(yù)見，由于電力產(chǎn)品的準公共產(chǎn)品屬性，隨著發(fā)用電計劃的放開，電力普遍服務(wù)的供給困境和監(jiān)管難度將進一步放大。另一方面，中國到底還有多少無電戶，至今也沒有一個官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如果按照政府的貧困線1劃分，目前大約有4000萬左右貧困人口，如果按照世界銀行每人每日1.25美元的貧困線標(biāo)準2，中國的貧困人口將更多，這些數(shù)字都意味著電力普遍服務(wù)的需求缺口。然而，盡管電力普遍服務(wù)早在2002年已經(jīng)寫入中國的政府文件和相關(guān)法規(guī)，但就“什么是電力普遍服務(wù)”這個最基本的問題而言，無論是中國政府還是電力監(jiān)督委員會的官方文件至今都沒有明確。因此，溯源普遍服務(wù)，推演中國電力普遍服務(wù)，基于新電改背景，界定中國電力普遍服務(wù)的內(nèi)涵與外延，為競爭環(huán)境下電力普遍服務(wù)供給規(guī)制提供理論支撐和政策指導(dǎo)，這無疑具有重要的理論價值和實踐意義。

二、普遍服務(wù)的源起與演變

“普遍性”是一個經(jīng)常被用作哲學(xué)或者政治學(xué)上的概念，通常可以理解為一個國家能夠公正平等、一視同仁地對待其全體國民。由“普遍性”衍生出的“普遍服務(wù)”（Universal Service），無論是作為一個理念，還是作為一項義務(wù)，最早都是在電信領(lǐng)域內(nèi)誕生和出現(xiàn)。按照學(xué)界的主流觀點，普遍服務(wù)一詞，則是二十世紀初在美國電信事業(yè)形成獨占的過程中，為了重新實現(xiàn)在美國電話市場中的獨家壟斷經(jīng)營優(yōu)勢，由美國電話電報公司（American Telephoneand Telegraph Company，AT&T）總裁Theodore Newton Vail于1907年在該公司的年度報告書中提出的一句著名口號，即“一種政策、一個系統(tǒng)、普遍服務(wù)”（OnePolicy，One System，Universal Service）3。由以上源起可知，普遍服務(wù)的用意原本是指“欲以同一技術(shù)與服務(wù)水平，提供全國統(tǒng)一服務(wù)的經(jīng)營目標(biāo)，以避免市場混亂，用戶無法獲得公平、合理的服務(wù)情況發(fā)生”4。直到1913年AT&T公司迫于美國司法部壓力，被迫承諾承擔(dān)在全美普及電話服務(wù)的義務(wù)，“普遍服務(wù)”這時才真正上升為一種提供公共服務(wù)過程中的義務(wù)原則和責(zé)任規(guī)范。有關(guān)普遍服務(wù)的概念正式出現(xiàn)于官方資料，則始于1934年的《美國電信法》。在此法的第一條中明文規(guī)定“電信事業(yè)的經(jīng)營，應(yīng)以充分的設(shè)備及合理的資費，盡所有可能，提供美國全體國民，普及的有線及無線的通信服務(wù)”5。而此規(guī)定也成為美國聯(lián)邦通訊傳播委員會（Federal Communication Committee，F(xiàn)CC）在制定有關(guān)網(wǎng)絡(luò)互連等普遍服務(wù)政策或行政命令的授權(quán)法源6，甚至在當(dāng)時做出允許AT&T以長途電話與市話交叉補貼7的方式提供普遍服務(wù)，希望達到家家戶戶皆有電話（a telephone in every home）為其政策目標(biāo)，而其亦成為許多國家在普遍服務(wù)上共同的政策目標(biāo)。事實上除電信領(lǐng)域以外，在郵政、電力、民航、煤氣、鐵路、銀行等網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)，公民有權(quán)獲得相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)的普遍服務(wù)理念已經(jīng)被廣泛地承認和實踐，甚至轉(zhuǎn)化成了國際法和國內(nèi)法的強制形態(tài)。

然而，時至今日，普遍服務(wù)的概念仍然缺乏一致性的定義。經(jīng)濟學(xué)文獻中通常把普遍服務(wù)界定為普遍服務(wù)義務(wù)（Universal Service Obligation：USO），主要指為供給商為所有用戶提供可承受價格的高質(zhì)量基本服務(wù)的義務(wù)（Valletti，2000；Cremer，Gasmi & Laffont，2001），或者以基準價格水平、確保對一個國家或地區(qū)內(nèi)的所有國民提供一定質(zhì)量服務(wù)的義務(wù)（Hultkrantz，2005）。顯然，經(jīng)濟學(xué)對普遍服務(wù)的定義給基準價格、提供服務(wù)質(zhì)量、覆蓋人群的精確集合等界定留出了空間，但是并沒有完全清晰地表達出普遍服務(wù)的內(nèi)容，更多的只是確定了普遍服務(wù)的原則、或者普遍服務(wù)需要滿足的原則（Rapp，1996）。如果單從字面上進行理解，普遍服務(wù)至少要遵循普遍性原則和非歧視性原則兩大原則：（Chone，F(xiàn)lochel & Perrot，2000；Cremer，Gasmi & Laffont，2001；Hultkrantz，2005）。其中，普遍性原則是指網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該覆蓋整個市場，每個消費者都應(yīng)該能夠平等地接入網(wǎng)絡(luò)，哪怕是對于高成本地區(qū)消費者所制定的價格水平很可能要低于為其服務(wù)的成本費用；非歧視性原則意味著不管消費者處于什么地理位置、連接成本是多少，都應(yīng)該給所有的消費者制定同樣的價格水平，供給商不能對不同類型用戶和不同地理位置實行價格歧視，普遍服務(wù)旨在保證服務(wù)在時間、尤其是空間上的連續(xù)性，這實際上是普遍性的另一個方面，即在給定的領(lǐng)土上為每個地方提供同樣質(zhì)量要求的服務(wù)（Rapp，1996）。目前，最為明確、也最被廣泛接受的普遍服務(wù)定義來自于2006年國際經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）ICCP報告書中對于普遍服務(wù)的概？界定“任何人在任何地方任何時候都能以承擔(dān)得起的價格享受產(chǎn)品服務(wù)，而且服務(wù)質(zhì)量和資費一視同仁”8。OECD還將上述普遍服務(wù)概念分為以下三個要素進行詳細說明：①可及性（Availability），即不論民眾居于何地工作，其服務(wù)的價格、水平或是質(zhì)量應(yīng)該是相同的，也就是說，居住在鄉(xiāng)村或是偏遠地區(qū)的民眾不會受到影響；②可負擔(dān)性（Affordability），即在進行服務(wù)上的使用時不會造成消費者的負擔(dān)，尤其是社會弱勢群體的使用；③非歧視性（Accessibility），即不論是特殊、行動不便或是傷殘的民眾皆可使用服務(wù)，其亦不會阻礙服務(wù)上的使用（OECD，2006：10）。endprint

在給出大致定義之后，明確普遍服務(wù)應(yīng)該包含哪些內(nèi)容，則是一個更加復(fù)雜的政治和經(jīng)濟問題。其中可能涉及到三個主要因素（Panzar，2000）：網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的強度、提供網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的成本以及再分配目標(biāo)。從經(jīng)濟的視角看，只有包含了顯著的網(wǎng)絡(luò)外部性，這個服務(wù)內(nèi)容才應(yīng)該包含在普遍服務(wù)之內(nèi)。反過來說，網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的重要性取決于技術(shù)成熟的程度及其普及率。然而，關(guān)于哪些具體服務(wù)應(yīng)該被包含在普遍服務(wù)之內(nèi)，存在許多爭論。OECD（1995：25）認為，雖然至今也沒有明確的界線，但普遍服務(wù)的供給內(nèi)容會隨社會經(jīng)濟的成熟度、科技的進步、社會價值觀的不同而有所改變。20世紀80年代后，由于各國紛紛推行國際化、自由化、民營化等放松規(guī)制政策，導(dǎo)致許多大型的獨占公營事業(yè)陸續(xù)解體，如電力、電信、鐵路、郵政等。而如此的結(jié)構(gòu)性變化也直接影響了長久以來所維持的普遍服務(wù)供給系統(tǒng)。過去，獨占的公營事業(yè)藉由內(nèi)部交叉補貼來維持普遍服務(wù)的供給，也就是同一事業(yè)以其獲利的業(yè)務(wù)或部門來補貼虧損的業(yè)務(wù)或部門。然而，伴隨放松規(guī)制政策的實施，原本獨占的市場因競爭的導(dǎo)入而發(fā)生改變，過去獨占且獲利高的業(yè)務(wù)因競爭者的加入而必然降低其獲利率，從而造成補貼業(yè)務(wù)的困難，而普遍服務(wù)之類的虧損業(yè)務(wù)在競爭導(dǎo)入的機制下則乏人問津。在此情況下，如要繼續(xù)確保民眾享有普遍服務(wù)的權(quán)利，則恐怕難以由單一業(yè)者負責(zé)供給和維持。因此，普遍服務(wù)的供給概念逐漸從過去由公共部門或公營事業(yè)來供給和維持的思考模式，傾向于由新舊業(yè)者一起共同負擔(dān)。20世紀90年代后，伴隨科技的進步，以低廉的價格來享受精致、高質(zhì)量服務(wù)的可能性逐漸增加，也因而出現(xiàn)將精細、高質(zhì)量服務(wù)的供給也應(yīng)納入普遍服務(wù)供給范圍內(nèi)的要求。所謂精細、高質(zhì)量服務(wù)，是相對于普遍服務(wù)的一般性與簡單化而言，系因應(yīng)個人或團體高度需求的個性化服務(wù)。以電信事業(yè)為例，普遍服務(wù)的供給內(nèi)容從過去的電話服務(wù)擴展至提高學(xué)校及公立圖書館的連網(wǎng)普及率，擴大數(shù)據(jù)通信至小區(qū)，使全國國民不論所居何處，均得以合理價格寬帶上網(wǎng)。由此可推知，在互聯(lián)網(wǎng)時代，甚或21世紀，有關(guān)普遍服務(wù)的內(nèi)容，應(yīng)已不再局限于傳統(tǒng)的基本服務(wù)。而其服務(wù)的供給范圍，在國民所得和人民生活水平提升之際，也會隨之?dāng)U大。

總結(jié)以上所述可知，隨著時代的演進和市場需求的變化，有關(guān)普遍服務(wù)概念和供給內(nèi)容似乎也逐漸產(chǎn)生改變。以電信事業(yè)為例，最初普遍服務(wù)的概念是源于電話服務(wù)的利用可能性，其服務(wù)的供給對象包括地理上和經(jīng)濟上的弱者；然而，隨著電信市場結(jié)構(gòu)的改變，競爭者的加入、互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)達和需求的多樣化，普遍服務(wù)的供給范圍從過去基本的電信電話服務(wù)，而擴大到互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，其供給對象也不再局限于地理上和經(jīng)濟上的弱者，而拓展至滿足社會全體的需求，其供給質(zhì)量也從簡單、一般性向精細、個性化提升。因此，有關(guān)普遍服務(wù)的內(nèi)容有從早期的強調(diào)“地理上和經(jīng)濟上的弱者”的微觀性普遍服務(wù)，逐漸擴展至強調(diào)“滿足社會全體需求”的宏觀性普遍服務(wù)概念的趨勢9。

三、中國電力體制改革與電力普遍服務(wù)的引入

回顧中國電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程可知，電力普遍服務(wù)其實是電力體制改革過程中引入的“全新”理念10。

2002年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（國發(fā)[2002]5號），將“負責(zé)監(jiān)督社會普遍服務(wù)政策的實施”明確納入了新設(shè)立的國家電力監(jiān)管委員會的規(guī)制范疇。這是首次在有關(guān)電力行業(yè)的政策上出現(xiàn)普遍服務(wù)概念，同時也意味著國家正式明確電力企業(yè)承擔(dān)著普遍服務(wù)義務(wù)。

2003年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家電力監(jiān)管委員會職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2003]7號）再次明確國家電力監(jiān)管委員會“負責(zé)監(jiān)督電力社會普遍服務(wù)政策的實施，研究提出調(diào)整電力社會普遍服務(wù)政策的建議”，具體由電監(jiān)會供電監(jiān)管部“根據(jù)國家有關(guān)政策制定電力普遍服務(wù)計劃并監(jiān)督實施”11。

2005年，《關(guān)于公布“電力業(yè)務(wù)許可證管理規(guī)定”的令》（電監(jiān)會9號令）規(guī)定，申請供電類電力業(yè)務(wù)許可證的，必須“承諾履行電力社會普遍服務(wù)義務(wù)”，提供履行電力社會普遍服務(wù)義務(wù)的承諾書12。

2005年，《電力企業(yè)信息報送規(guī)定》（電監(jiān)會第13號令）規(guī)定，從事供電業(yè)務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)報送“提供電力社會普遍服務(wù)的情況”13。

2007年，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)電力體制改革工作小組關(guān)于“十一五”深化電力體制改革實施意見的通知》（國辦發(fā)〔2007〕19號）提出“制定、實施農(nóng)村電力社會普遍服務(wù)政策”14。

2009年，《供電監(jiān)管辦法》（電監(jiān)會27號令，自2010年1月1日起施行）進一步明確，電力規(guī)制機構(gòu)對供電企業(yè)履行電力社會普遍服務(wù)義務(wù)的情況實施規(guī)制，供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定履行電力社會普遍服務(wù)義務(wù)，依法保障任何人能夠按照國家規(guī)定的價格獲得最基本的供電服務(wù)15。

當(dāng)然，如果從內(nèi)涵一致性角度，在中國現(xiàn)行的電力法律、法規(guī)及相關(guān)政策中，對于電力普遍服務(wù)可以說也有部分規(guī)定。比如，《中華人民共和國電力法》第八條“國家?guī)椭头龀稚贁?shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)”，第二十六條“供電營業(yè)區(qū)內(nèi)的供電營業(yè)機構(gòu)，對本營業(yè)區(qū)內(nèi)的用戶有按照國家規(guī)定供電的義務(wù)；不得違反國家規(guī)定對其營業(yè)區(qū)內(nèi)申請用電的單位和個人拒絕供電”，第四十一條“對同一電網(wǎng)內(nèi)的同一電壓等級、同一用電類別的用戶，執(zhí)行相同的電價標(biāo)準”16。此外，國家還頒發(fā)文件，確定了對少數(shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)村電力建設(shè)采取重點扶持，以及對農(nóng)村用電價格按保本保利原則確定、城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價等政策。

四、新電改下電力普遍服務(wù)的內(nèi)涵與外延

盡管電力普遍服務(wù)如上述早在2002年已經(jīng)寫入中國的政府文件和相關(guān)法規(guī)，但是，對于電力普遍服務(wù)的定義，即什么是電力普遍服務(wù)？無論是中國政府還是電力監(jiān)督委員會的官方文件至今都沒有明確。

現(xiàn)有研究文獻引用的關(guān)于中國電力普遍服務(wù)的定義，基本上出自2003年時任國家電力監(jiān)管委員會副主席宋密在《積極推進電力體制改革，構(gòu)建新形勢下的電力社會普遍服務(wù)體系》一文中的提法，即“電力社會普遍服務(wù)包括三層含義：一是可獲得性，即無論何時何地，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫诫娏Φ姆?wù)；二是非歧視性，即所有用戶都應(yīng)當(dāng)被同等對待；三是可承受性，即服務(wù)的價格應(yīng)當(dāng)為大多數(shù)用戶所能夠承受”17。endprint

應(yīng)該說，這個關(guān)于電力普遍服務(wù)的定義基本上融入了網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)所應(yīng)具備的三大共性：其一是“普遍性”或“可獲得性”，對于那些希望得到并愿意付費的所有用戶，無論其在何時或者處于何地，都應(yīng)該保證其可以享受到基本的服務(wù)；其二是“非歧視性”或“平等性”，所有的普遍服務(wù)受眾對象，都沒有年齡、性別、職業(yè)、民族、地理上的差別，都可以機會均等地獲得普遍服務(wù)，并且不存在資費和標(biāo)準上的歧視，應(yīng)獲得一視同仁的待遇；其三是“可支付性”或“可承受性”，產(chǎn)品或服務(wù)的價格水平應(yīng)該限定在一個用戶可以承受的合理、適度范圍。

但是，考慮到放松規(guī)制與電力市場化改革所帶來的影響，電力普遍服務(wù)還需要在上述三大共性的基礎(chǔ)上特別強調(diào)“強制性”。這主要是對普遍服務(wù)供給者的一種強制義務(wù)或責(zé)任約束，是國家法律與政策要求企業(yè)必須做到的。事實上，對普遍服務(wù)供給商進行成本補貼，就是要求企業(yè)基于義務(wù)和責(zé)任為全體公民提供普遍可以接受的價格來滿足基本的生活用電需要。當(dāng)然，政府相關(guān)職能部門也必然實施規(guī)制，監(jiān)督普遍服務(wù)供給商的相關(guān)義務(wù)和責(zé)任的落實。

基于對上述電力普遍服務(wù)四個基本特征的認識和理解，筆者以為中國電力普遍服務(wù)的內(nèi)涵和外延可以這樣來界定：

在內(nèi)涵上，筆者贊成把電力普遍服務(wù)定義為“在授權(quán)的市場范圍（供給區(qū)域），電力供給商（供給主體）在其生產(chǎn)能力限度之內(nèi)（供給能力），必須向那些希望得到服務(wù)并愿意支付的所有消費者（供給對象），提供具有相同服務(wù)種類、資費、質(zhì)量等（供給標(biāo)準）的基本電力服務(wù)”。

在外延方面，筆者以為，電力普遍服務(wù)至少應(yīng)該包括如下三個方面的內(nèi)容：

第一，消費群體上的普遍服務(wù)。也就是說，電力普遍服務(wù)供給商在提供產(chǎn)品或服務(wù)時不能因為用戶所處區(qū)域和階層而對不同的消費群體實行有區(qū)別、歧視性對待。這一點對當(dāng)前電力普遍服務(wù)尤其重要，因為目前中國無電戶主要散落在偏遠山區(qū)甚至孤立的小島，電力普遍服務(wù)供給商在技術(shù)、經(jīng)濟條件成熟的前提下，必須將對這些無電戶實施電力普遍服務(wù)，絕對不能借以自然環(huán)境惡劣、用電量低、供電成本高、無利可圖等諸多借口。

第二，時間空間上的普遍服務(wù)。電力普遍服務(wù)供給商須盡最大努力保證一致、充足、持續(xù)的服務(wù)來滿足供給區(qū)域內(nèi)的普遍服務(wù)需求。必須在授權(quán)的市場范圍內(nèi)提供一致的普遍服務(wù)，“禁止挑肥揀瘦”，不能絕對不能以“超負荷”為由，任意中斷電力服務(wù)，相反，應(yīng)保持一定的“峰值能力”或“貯備能力”等。

第三，服務(wù)種類上的普遍服務(wù)。獲得特許經(jīng)營權(quán)的電力普遍服務(wù)供給商，絕對不能對高成本地區(qū)或低收入用戶進行任意中斷或停止提供基本電力服務(wù)種類，必須在該授權(quán)區(qū)域內(nèi)為消費者提供無差別的電力普遍服務(wù)種類。18

當(dāng)然，電力普遍服務(wù)在國內(nèi)尚屬新概念，其“供給內(nèi)容會隨社會經(jīng)濟的成熟度、科技的進步、社會價值觀的不同而有所改變”（OECD，1995：25），因此需要不斷探索。

[參 考 文 獻]

[1]OECD，2006 ， Rethinking universal service for a next generation network environment [EB/OL]. http：//www.oecd.org/searchResult/0，3400，en_2649_201185_1_1_1_1_1，00.html， 2008/5/5

[2]Angela J.Campbell，"Commentary：Universal Service Provisions：The"UGLY DUCKLING"of the 1996 Act"，29 Conn.L.Rev.189

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