“依法治檔”的探索、討論和現(xiàn)狀

康勝利

摘 ?要：針對(duì)十八屆四中全會(huì)再次提出和重點(diǎn)闡釋“依法治國(guó)”重大戰(zhàn)略，我國(guó)檔案事業(yè)法治化建設(shè)再次迎來(lái)一個(gè)新的機(jī)遇期這一關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，筆者對(duì)1987年《檔案法》頒布以來(lái)與“依法治檔”研究相關(guān)的文獻(xiàn)及其主要內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析和綜述，并就28年來(lái)“依法治檔”的研究狀況及其內(nèi)容做簡(jiǎn)要述評(píng)，得出目前學(xué)術(shù)界對(duì)“依法治檔”研究關(guān)注度較低，尚沒(méi)有形成比較完整的研究體系以及28年來(lái)“依法治檔”過(guò)程中存在的部分問(wèn)題竟然如出一轍，幾乎毫無(wú)改善等結(jié)論;同時(shí)，還提出許多被以往研究者所忽略的其他問(wèn)題，如民營(yíng)企業(yè)私有檔案保護(hù)存在法律空白等;目的在于方便學(xué)界日后進(jìn)行相關(guān)研究。

關(guān)鍵詞：檔案法;依法治檔;文獻(xiàn)綜述;研究現(xiàn)狀

1 “依法治檔”研究統(tǒng)計(jì)分析

筆者以“篇名”為檢索項(xiàng)，以“依法治檔”為檢索詞，以“中國(guó)知網(wǎng)”為檢索平臺(tái)，共檢索到相關(guān)文獻(xiàn)626篇，如圖1所示。

1.1 ?發(fā)表年度——文獻(xiàn)數(shù)量統(tǒng)計(jì)分析。一是從發(fā)表年度來(lái)看，對(duì)“依法治檔”這一問(wèn)題的研究始于1987年，之后雖有起伏但從未中斷。1987年正是《檔案法》頒布之際，花芝盛在《上海檔案》發(fā)表的《依法治檔》一文是至今能夠檢索到的第一篇研究“依法治檔”的文獻(xiàn)資料，他在文章中主要談了學(xué)習(xí)和宣傳《檔案法》的心得體會(huì)，可謂是“依法治檔”研究領(lǐng)域的開(kāi)山之作。同年申耀壽發(fā)表于《山西檔案》的《依法治檔路更寬》以詩(shī)歌的形式抒發(fā)了聆聽(tīng)《檔案法》頒布之后的振奮之情。二是從時(shí)間分布來(lái)看，1987年～2014年共28年間，文獻(xiàn)發(fā)表數(shù)量共出現(xiàn)過(guò)四次高峰。對(duì)四個(gè)高峰年份文獻(xiàn)主題和內(nèi)容分析比較，即可發(fā)現(xiàn)這四個(gè)年份均為《檔案法》頒布或?qū)嵤┲苣昙o(jì)念，如表1所示。

1.2 ?發(fā)文作者統(tǒng)計(jì)分析?！耙婪ㄖ螜n”研究文獻(xiàn)共涉及個(gè)人作者41人，其余署名為特約評(píng)論員或機(jī)構(gòu)等。在這41位個(gè)人作者中，除趙乃康（3篇）、陳忠海（3篇）、吳雁平（3篇）、舒國(guó)雄（2篇）、陳愛(ài)華（2篇）、丁成明（2篇）、王璽（2篇）、李建芳（2篇）、陳玉賢（2篇）、劉祖華（2篇）、鄧濤（2篇）、李春英（2篇）外，其余29人均只發(fā)表過(guò)1篇文章。可見(jiàn)，對(duì)這一問(wèn)題的研究缺乏系統(tǒng)性和持續(xù)性。持續(xù)關(guān)注這一問(wèn)題并連續(xù)發(fā)表3篇文章的共3人：太原市檔案局趙乃康主要對(duì)依法治檔的工作實(shí)踐和成果進(jìn)行了總結(jié);鄭州大學(xué)陳忠海和開(kāi)封市檔案局吳雁平就依法治檔這一問(wèn)題發(fā)表的文章較為連貫，具有較高的理論價(jià)值，同時(shí)他們還承擔(dān)了國(guó)家社科基金項(xiàng)目《檔案法立法思想與立法原則研究》（后期改為《依法治檔研究》），是少有的專門對(duì)“依法治檔”進(jìn)行深入研究的作者。另外，對(duì)這些文章的參考文獻(xiàn)進(jìn)行初步分析后發(fā)現(xiàn)，陳作明《依法治檔的內(nèi)涵》、舒國(guó)雄《關(guān)于依法治檔的幾個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題》、鄧濤《依法治檔的內(nèi)涵與重點(diǎn)》這三篇文章被引用和參考頻次最高，在“依法治檔”研究中具有較高代表性和影響力。

1.3 ?發(fā)文機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)分析。如表2所示，各級(jí)檔案局、館是研究“依法治檔”的主要力量，他們所撰寫的文獻(xiàn)數(shù)量約占75%，在“依法治檔”研究中具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì);高校和科研院所居其次，共撰寫研究文獻(xiàn)16篇，總量較少，但在內(nèi)容豐富性和理論性上略高于其他兩類文獻(xiàn)。由此可以看出，目前學(xué)界對(duì)“依法治檔”這一問(wèn)題的研究熱情和關(guān)注度較低，已發(fā)表的大量期刊文獻(xiàn)大都來(lái)自從事實(shí)踐工作的各局、館工作人員，這也可能是由于依法治檔與他們自身的工作密切度更高，接觸和了解更為方便、直接。

1.4 ?期刊分布統(tǒng)計(jì)分析。檢索出的626篇文獻(xiàn)中，能夠清晰查明來(lái)源的文獻(xiàn)共537篇，如圖2、圖3所示。在這之中，有兩個(gè)問(wèn)題特別需要引起我們重視：

第一，“依法治檔”研究文獻(xiàn)總體數(shù)量較大，幾乎覆蓋了各級(jí)別刊物，但筆者發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)文章都是以領(lǐng)導(dǎo)號(hào)召、會(huì)議發(fā)言、工作總結(jié)和征文啟事等形式發(fā)表在“事業(yè)”“檔案館工作”“專題報(bào)道”“工作園地”等板塊，僅《中國(guó)檔案報(bào)》就占49篇，這也印證了前文分析所得結(jié)論“各級(jí)檔案局、館是研究依法治檔的主要力量，文章內(nèi)容也大都集中于檔案實(shí)務(wù)方面”。

第二，雖然刊登在全國(guó)中文核心期刊上的“依法治檔”研究文獻(xiàn)總體數(shù)量并不少，但是由圖2可以清晰地發(fā)現(xiàn)，作為檔案界頂級(jí)期刊的《檔案學(xué)通訊》和《檔案學(xué)研究》卻只刊發(fā)了5篇文章，并且在這5篇文章中，除去一篇新聞通訊稿，一篇工作回顧，僅有3篇屬于理論研究型文章?？梢?jiàn)，關(guān)于“依法治檔”問(wèn)題的研究目前仍然處于較低的理論層次，也從側(cè)面佐證了整個(gè)學(xué)術(shù)界對(duì)這一問(wèn)題缺乏研究熱情，關(guān)注度較低。

2 “依法治檔”研究狀況述評(píng)

總結(jié)來(lái)看，目前對(duì)“依法治檔”這一問(wèn)題的研究主要有七個(gè)關(guān)注點(diǎn)，它們分別是“定義”、“法的范圍”、“內(nèi)容”、“必要性和作用”、“主體”、“存在問(wèn)題”、“措施與方法”。經(jīng)過(guò)28年的探索、討論和積淀，目前，學(xué)術(shù)界已經(jīng)就“法的范圍”、“內(nèi)容”、“必要性和作用”等問(wèn)題達(dá)成了共識(shí)。具體來(lái)說(shuō)，幾乎所有作者都認(rèn)為，依法治檔不僅要依據(jù)《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》等單純檔案類法律法規(guī)，而且要依靠其他一切有關(guān)的法律法規(guī);同時(shí)，他們先后指出依法治檔的內(nèi)容主要包括兩方面，一是嚴(yán)格執(zhí)行黨和國(guó)家所制定的檔案工作法律法規(guī)，即依法管理;二是妥善行使執(zhí)法權(quán)，通過(guò)檢查和督導(dǎo)等形式推進(jìn)檔案工作順利實(shí)行;在依法治檔的“必要性和作用”問(wèn)題上，相關(guān)作者包括檔案利用者群體都認(rèn)為實(shí)施依法治檔是非常有必要而且是積極有益的，勢(shì)必會(huì)對(duì)增強(qiáng)社會(huì)檔案意識(shí)、強(qiáng)化檔案管理工作、協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系和促進(jìn)檔案開(kāi)放利用等方面起到事半功倍的作用。然而在其他問(wèn)題上，學(xué)術(shù)界依然討論熱烈，觀點(diǎn)紛呈，頗有一番“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”之景。

2.1 “依法治檔”的定義。這一問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是定義的全面性。以2010年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在此之前，絕大多數(shù)研究者都是從檔案行政管理部門的角度出發(fā)，將“依法治檔”界定為依法管理檔案工作;2010年，國(guó)家檔案局法規(guī)司鄧濤撰文指出“依法治檔”不僅包括依法管理檔案工作，而且包括對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)自身行為的約束[1]，這一概念更加全面、客觀，較短時(shí)間內(nèi)即得到了廣泛認(rèn)同。二是概念的起源。吳雁平認(rèn)為“第一個(gè)對(duì)‘依法治檔下定義的是杭州大學(xué)的陳作明先生，時(shí)間為1993年[2]”。事實(shí)上早在1993年以前，依法治檔的概念就已經(jīng)成型且取得了較高認(rèn)可，如姜廷禮在1992年就提出“依法治檔，就是在各級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠法律和法規(guī)對(duì)檔案工作進(jìn)行依法管理[3]”。另外，舒國(guó)雄曾指出“依法治檔”這一概念的正式提出是在1989年3月國(guó)家檔案局與國(guó)務(wù)院法制局聯(lián)合發(fā)出的《通知》[4]。

筆者認(rèn)為，從文獻(xiàn)發(fā)表年度和主題內(nèi)容等方面來(lái)分析，最早在1987年前后“依法治檔”的概念就已經(jīng)被提出，至少是已經(jīng)有了模糊的、得到初步認(rèn)可的概念，否則在這之后的研究便無(wú)從談起。

2.2 “依法治檔”的主體。最初，學(xué)術(shù)界以“檔案館（室）無(wú)行政權(quán)力”為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為依法治檔是檔案局的事，與各級(jí)檔案館（室）無(wú)關(guān)，如李洪波認(rèn)為，“依法治檔的執(zhí)法主體應(yīng)該是各級(jí)檔案行政管理部門，其他任何組織和個(gè)人都無(wú)執(zhí)法權(quán)[5]”。對(duì)此，管先海指出依法治檔不應(yīng)該只是檔案局的事，它不僅需要檔案局、館、室的共同努力，而且需要各級(jí)權(quán)力、行政、司法機(jī)關(guān)以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持、配合和協(xié)助[6]，鄭州大學(xué)陳忠海教授也持相同觀點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，依法治檔的主體應(yīng)當(dāng)包括依法管理檔案工作過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)者、參與者和其他利益相關(guān)者。要想做好依法治檔工作，有效提高全社會(huì)的檔案法制意識(shí)，必然需要更廣泛的參與和外部支持，上至國(guó)家下至公民，每個(gè)機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人都與檔案、檔案工作有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，因此他們理應(yīng)都是依法治檔的天然參與者和受益者，當(dāng)屬依法治檔的主體。正是借助于這些主體的廣泛參與和共同協(xié)作，依法治檔才能持續(xù)、健康、有效地推進(jìn)，最終惠及包括檔案行政管理部門、檔案工作者、檔案利用者和檔案所有者在內(nèi)的全社會(huì)人員。

2.3 ?“依法治檔”存在的問(wèn)題。橫向比對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)，筆者意外地發(fā)現(xiàn)28年以來(lái)“依法治檔”存在的問(wèn)題幾乎如出一轍。例如在《檔案法》頒布的第二年即1988年，當(dāng)時(shí)的研究者和實(shí)踐工作者就提出依法治檔過(guò)程中主要存在“檔案工作者思想陳舊保守”、“社會(huì)檔案意識(shí)不強(qiáng)”、“檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制、管理機(jī)構(gòu)不健全”、“指導(dǎo)多，監(jiān)督少，執(zhí)法不嚴(yán)”以及“基礎(chǔ)條件落后”等問(wèn)題[7][8];再看2005年，忻州市檔案局副局長(zhǎng)薄小林從實(shí)踐角度對(duì)管理機(jī)構(gòu)在依法治檔過(guò)程中遇到的問(wèn)題和難點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)，主要有“檔案執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)，條塊關(guān)系不順，職責(zé)不清;監(jiān)督執(zhí)法的依據(jù)滯后;檔案執(zhí)法重實(shí)體輕程序;缺乏良好的執(zhí)法環(huán)境;執(zhí)法機(jī)制不健全[9]”等，直到今天，這些問(wèn)題依然如是。

筆者認(rèn)為，相對(duì)于依法治檔過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的各種問(wèn)題，這一現(xiàn)象同樣值得我們重點(diǎn)關(guān)注，它不僅揭示了各個(gè)階段檔案工作和檔案法制化建設(shè)中存在的突出問(wèn)題，而且真實(shí)、客觀地反映了依法治檔工作成效較差，形勢(shì)嚴(yán)峻等重要問(wèn)題。這一現(xiàn)象的闡釋和解決，應(yīng)當(dāng)成為今后依法治檔工作開(kāi)展的出發(fā)點(diǎn)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，它有助于我們從根本上思考和解決依法治檔工作中存在的各種問(wèn)題。

2.4 “依法治檔”的措施與方法?？傮w來(lái)看，無(wú)論是各檔案局（館）工作人員，還是各高校、科研院所學(xué)術(shù)研究者，都十分重視加強(qiáng)和改進(jìn)依法治檔的措施、方法和途徑等問(wèn)題的研究。

在實(shí)踐工作領(lǐng)域，國(guó)家檔案局、各省市檔案局（館）都結(jié)合工作實(shí)際，從各個(gè)層級(jí)有針對(duì)性地提出了相應(yīng)的對(duì)策和辦法，如國(guó)家檔案局鄧濤認(rèn)為“依法治檔的重點(diǎn)應(yīng)堅(jiān)持做到職權(quán)法定，依法行政，有效監(jiān)督，高效便民[10]”;針對(duì)缺乏機(jī)構(gòu)和信心等問(wèn)題，樂(lè)清市檔案局厲海鷗提出，要“健全機(jī)構(gòu)，樹(shù)立信心、敢于執(zhí)法、善于執(zhí)法[11]”;在具體執(zhí)法實(shí)踐中做出突出成績(jī)的河南省許昌縣檔案局還逐步探索總結(jié)出一套“三結(jié)合”的檔案行政執(zhí)法模式，即集中執(zhí)法與平時(shí)執(zhí)法相結(jié)合、檔案執(zhí)法與業(yè)務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合、單獨(dú)執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法相結(jié)合，有力地推進(jìn)了依法治檔工作，保障了檔案工作依法開(kāi)展[12]。

在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，各高校學(xué)者和科研人員始終沒(méi)有放松對(duì)“依法治檔”這一問(wèn)題的關(guān)注和鉆研，不僅對(duì)“依法治檔”的定義和主體界定做出了重要貢獻(xiàn)，而且還從多個(gè)角度對(duì)“依法治檔”存在的問(wèn)題進(jìn)行了綜述和比較，并從學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域提出了理論見(jiàn)解和觀念支持。如陳忠海教授從“加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法;建立監(jiān)督和制約機(jī)制;轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能;加強(qiáng)宣傳教育，提高全社會(huì)檔案法治意識(shí)[13]”等方面較為系統(tǒng)地論證了如何加強(qiáng)依法治檔的措施與方法。

3 結(jié)論

綜上所述，學(xué)術(shù)界對(duì)“依法治檔”研究關(guān)注度較低，缺乏研究熱情和動(dòng)力，目前較為系統(tǒng)和深入的研究?jī)H有陳忠海和吳雁平1個(gè)專項(xiàng)課題共6篇論文，尚沒(méi)有形成比較完整的研究體系;檔案局（館）工作人員雖關(guān)注較多，發(fā)表文獻(xiàn)數(shù)量頗豐，但大都以工作總結(jié)、會(huì)議發(fā)言、專題報(bào)道等形式刊發(fā)在“工作園地”等板塊，較少探討與自身工作息息相關(guān)的實(shí)際問(wèn)題。另外，在1987年《檔案法》頒布后不久，一些研究者根據(jù)當(dāng)時(shí)情況提出的依法治檔過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，如執(zhí)法意識(shí)淡薄、執(zhí)法缺少具體依據(jù)等在28年后的今天依然存在，這必須引起我們的高度重視并加以深入研究和積極更正。除此之外，依法治檔還存在著許多被以往研究者所忽略的其他問(wèn)題，如民營(yíng)企業(yè)私有檔案保護(hù)存在法律空白;行政執(zhí)法時(shí)難以對(duì)檔案價(jià)值進(jìn)行界定、量化以作法律參考;如何貫徹和實(shí)施《檔案法》與相關(guān)法律法規(guī)中的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等。無(wú)論如何，依法治檔絕不應(yīng)該只是停留在理論探討層面而止步不前，它應(yīng)該且必須走出文獻(xiàn)，扎實(shí)、真切地落實(shí)到檔案工作的各個(gè)方面?？傮w來(lái)講，依法治檔的貫徹和實(shí)施依然任重而道遠(yuǎn)，借此契機(jī)，希冀我們檔案人能夠奮發(fā)而昂揚(yáng)，緊抓這一難得機(jī)遇，推動(dòng)依法治檔工作在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面都能再創(chuàng)新高！

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（作者單位：遼寧大學(xué)歷史學(xué)院 ?來(lái)稿日期：2015-06-15）