英國(guó)的議員個(gè)人法案

張瑞

英國(guó)議員個(gè)人提出法案是在其政體的基礎(chǔ)上產(chǎn)生并發(fā)展的，同時(shí)又完善了政體的運(yùn)行，加強(qiáng)了立法機(jī)關(guān)的民主。這項(xiàng)制度的運(yùn)行與改革具有獨(dú)特的社會(huì)功能，它使英國(guó)的選民能夠?qū)⒆约旱囊恍╆P(guān)切通過(guò)自己的議員代表得到關(guān)注并獲得立法規(guī)范。

一、議員個(gè)人提出法案的理論基礎(chǔ)

議員個(gè)人提出法案深深植根于英國(guó)政體發(fā)展的各項(xiàng)理論基礎(chǔ)：代議制民主的實(shí)行，使選民賦予了議員代表自己的權(quán)力，同時(shí)選民的同意為議員的立法提案提供了正當(dāng)性；內(nèi)閣責(zé)任制的生成決定了政府是立法提案權(quán)的主體，但是，內(nèi)閣責(zé)任制的運(yùn)行與責(zé)任承擔(dān)方式也為其他議員提出自己的法案提供了空間。這項(xiàng)提案制度與實(shí)行三權(quán)分立的美國(guó)形成鮮明的對(duì)比，在美國(guó)，立法提案權(quán)專(zhuān)屬于國(guó)會(huì)議員。

（一）代議制民主為議員個(gè)人提出法案提供了正當(dāng)性

英國(guó)一直被人們稱(chēng)贊為“議會(huì)之母”，開(kāi)啟了各國(guó)實(shí)行代議制民主的議會(huì)制度的先河。在代議制民主中，處于核心地位的是選民投票選出的議員，進(jìn)而組成議會(huì)。在這種民主形式中，國(guó)家的最高權(quán)力不是屬于一個(gè)人或者少數(shù)人，而是屬于社會(huì)。全體人民或大部分人民定期選舉他們的代表組成議會(huì)，并由這些代表通過(guò)議會(huì)行使社會(huì)的最后控制權(quán)[1]。自1782年起，英國(guó)的議會(huì)改革就沒(méi)有被間斷過(guò)，至今仍在繼續(xù)。在1781年諾思政府被迫集體辭職，輝格黨登上政治舞臺(tái)之后，改革議會(huì)的代表制即被提上日程。這次改革提出擴(kuò)大地域的“普選制”。此后，致力于擴(kuò)大議會(huì)民主性的選舉制度改革拉開(kāi)了帷幕。為了改變?nèi)匀挥欣谫F族階級(jí)的政治優(yōu)勢(shì)的選舉制度，1867年的改革降低了選舉資格的限制，擴(kuò)大了選民的范圍；為了鞏固議會(huì)的民主進(jìn)行了1884年的議會(huì)改革，再次擴(kuò)大了選民范圍并重新分配了議席。但是直到20世紀(jì)，議會(huì)下議院確立了普選制之后，議會(huì)下議院的合法性地位在理論上才有了根據(jù)。至此，英國(guó)的議會(huì)制度在改革過(guò)程中不斷地成熟、完善。

根據(jù)代議制確立起來(lái)的民主選舉程序，本身就為議員個(gè)人提出法案提供了民主正當(dāng)性，選民選出代表就是讓他們代表自己的利益，否則就是失職，人民就不會(huì)再選你。尤其是，現(xiàn)今的立法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)已經(jīng)完全由它的政府政策決定，反而使議員依附于政府[2]。在這樣的背景下，議員個(gè)人提出自己的法案更具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）代議制民主存在的局限需要議員個(gè)人在議會(huì)立法中提出法案

英國(guó)的憲法并不是人們靜坐端思設(shè)計(jì)出的。它是從1215年至今，由表面平靜卻暗濤洶涌的歷史雕琢而生成的。我們說(shuō)英國(guó)憲法是不成文的，指的是英國(guó)缺少一部系統(tǒng)的、以憲法命名并且將有關(guān)主權(quán)權(quán)力的運(yùn)用及支配的一系列憲法性規(guī)則，按照一定的體系組合而成的憲法典，并不是指英國(guó)沒(méi)有關(guān)于憲法的制定法。這種獨(dú)特的憲法傳統(tǒng)決定了有關(guān)主權(quán)權(quán)力的運(yùn)行及限制的憲法性規(guī)則[3]大都是由議會(huì)制定的，例如《王位繼承法》《權(quán)力法案》等等。這也是上述代議制民主形式的充分證明。因此，議會(huì)的立法對(duì)英國(guó)的憲政體制運(yùn)行是極其重要的。

然而，代議制民主下的議會(huì)立法也有它自身的局限性。“代議制民主容易產(chǎn)生的危險(xiǎn)有兩種：代議團(tuán)體以及控制該團(tuán)體的民意在智力上容易偏低的危險(xiǎn)；由同一階級(jí)的人構(gòu)成的多數(shù)實(shí)行階級(jí)立法的危險(xiǎn)”[4]。密爾在他的著作中，銳利地指出了代議制民主的弊端。再加上執(zhí)政黨組閣之后對(duì)它的議員的控制，階級(jí)立法很有可能發(fā)生。在不妨礙代議制民主的優(yōu)點(diǎn)的前提下，在現(xiàn)行制度中的可行做法是，促使議會(huì)的非內(nèi)閣成員和反對(duì)黨議員根據(jù)自己的職責(zé)，充分地行使立法提案權(quán)，以維護(hù)自己所代表的階級(jí)的利益。

（三）責(zé)任內(nèi)閣制為非內(nèi)閣成員的議員個(gè)人提出法案提供了主體上的基礎(chǔ)

議員提出法案相對(duì)于政府提出法案來(lái)說(shuō)，它的主體受到很大的限制，但是，責(zé)任內(nèi)閣制的運(yùn)行又為議員提出法案提供了一定的主體空間。責(zé)任內(nèi)閣制主要是對(duì)組成內(nèi)閣成員的議員的行為和責(zé)任形式的規(guī)定。這種規(guī)定限制了內(nèi)閣成員除了與政府行為一致之外的其他個(gè)人行為，如果政府已經(jīng)有了自己的法案，哪怕內(nèi)閣成員有自己的法案也不允許提出，以此保障執(zhí)政黨內(nèi)部的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一以及對(duì)下議院的整體責(zé)任。

在進(jìn)行議會(huì)下議院的選舉時(shí)，各個(gè)政黨都有自己的競(jìng)選綱領(lǐng)。競(jìng)選綱領(lǐng)標(biāo)志著對(duì)選民的承諾與政黨的競(jìng)爭(zhēng)力。一旦競(jìng)選成功并組成內(nèi)閣之后，就是兌現(xiàn)諾言的計(jì)時(shí)開(kāi)始。當(dāng)然，政府在治理公共事務(wù)的過(guò)程中，也會(huì)遇到其他需要提出法案的因素。

根據(jù)英國(guó)的政體運(yùn)行規(guī)則，政府在立法提案主體中獨(dú)占鰲頭是英國(guó)憲政體制成功運(yùn)行的題中應(yīng)有之義。但是，政府提出法案的內(nèi)容容易受到利益集團(tuán)和政黨競(jìng)爭(zhēng)的影響，這有時(shí)候會(huì)導(dǎo)致政府提出的法案不能有效地回應(yīng)社會(huì)民眾的真正關(guān)切，造成立法的不民主。雖然，政府在進(jìn)行社會(huì)治理的過(guò)程中也會(huì)有立法訴求進(jìn)而提出法案，然而這仍然是一種以政府主導(dǎo)立法項(xiàng)目并確定立法內(nèi)容的方式，不能有效解決被遺漏民眾真正關(guān)切的問(wèn)題。除此之外，因?yàn)閳?zhí)政黨往往在下議院中占多數(shù)議席，所以政府法案一般都能被通過(guò)為法律，此時(shí)，議會(huì)實(shí)際上僅僅是將政府法案宣布為法律，缺乏對(duì)內(nèi)容的嚴(yán)格審議和監(jiān)督的職能。因此，這樣的立法運(yùn)行機(jī)制需要另外一種獨(dú)立的制度對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督和控制，以減少或修改政府通過(guò)議院制定出來(lái)的不好的法律。

此時(shí)，在英國(guó)議會(huì)下議院的組成中，還有除了是該屆內(nèi)閣組成人員和反對(duì)黨影子內(nèi)閣組成人員之外的議員。根據(jù)英國(guó)下議院的慣例，上述議員坐在下議院的后排，故稱(chēng)他們?yōu)椤昂笞h員”。由于這些“后座議員”不是內(nèi)閣的組成成員，故他們不必受內(nèi)閣集體責(zé)任的約束，因此，他們就有自主選擇自己行為的權(quán)利。同時(shí)，他們本身也有代表選民利益、代表選民表達(dá)意見(jiàn)的職責(zé)，他們就有了提出自己的法案的主體上的自由，即議員個(gè)人法案是由非內(nèi)閣成員的下議院和上議院的議員提出的。他們對(duì)克服與避免政府提出法案一家獨(dú)大造成的弊端具有一定的作用。

二、議員個(gè)人法案在立法體制中地位的變遷及其功能

（一）議員個(gè)人法案在立法體制中地位的變遷

雖然，在立法體制里的地位方面，政府法案處于主導(dǎo)地位是相對(duì)不變的，但是，議員個(gè)人法案卻經(jīng)歷了一系列的變化，并尚未停止它的腳步。

1.議員法案的興起與它的“黃金時(shí)代”

議員法案代表了一種不同于政府法案的立法提案方式，這種立法提案方式構(gòu)成了被議會(huì)通過(guò)為法律的相當(dāng)大比例?，F(xiàn)今的議員法案制度始于20世紀(jì)40年代，并且將議會(huì)應(yīng)該為議員個(gè)人提出的法案預(yù)留特定的時(shí)間這一觀念奉為圭臬。

20世紀(jì)60年代，一批具有深遠(yuǎn)、持久影響的法案都是由議員提出的法案產(chǎn)生的。這一時(shí)期，可以稱(chēng)為議員法案的“黃金時(shí)代”。1965年廢除死刑的法律規(guī)定、1967年的墮胎法以及1967年的《性侵犯法》中將男同性戀之間的性行為合法化的法案都是由議員們提出法案、被議會(huì)通過(guò)為法律的。當(dāng)然，所有的這些議員法案都受到工黨政府的積極支持：工黨政府在時(shí)間表上為議員通過(guò)具有高度爭(zhēng)議性的措施預(yù)留了一定的時(shí)間。

在1960年～1961年和1969年～1970年的議會(huì)會(huì)期上，共有172項(xiàng)議員法案被通過(guò)為法律[5]。此外，在這一時(shí)期，議員法案更傾向于通過(guò)議會(huì)立法解決具有較大社會(huì)爭(zhēng)議性的問(wèn)題，越來(lái)越多的此種類(lèi)型的措施作為政府法案的一部分通過(guò)自由投票處理。

2.議員個(gè)人法案的衰落

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，議員法案被通過(guò)為法律的數(shù)量呈下降趨勢(shì)。除此之外，相較于“黃金時(shí)代”時(shí)期，此后的議員法案是針對(duì)爭(zhēng)議性不大而制定的，或者作為一種解決特殊利益問(wèn)題的機(jī)制。

議員個(gè)人法案的興起與衰落并不是一種孤立的轉(zhuǎn)變，這與其背后的政黨政治與社會(huì)政策密切相關(guān)。20世紀(jì)60年代，英國(guó)的社會(huì)福利政策正發(fā)展得如火如荼，工黨政府承諾實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的現(xiàn)代化，才在競(jìng)選中扭轉(zhuǎn)乾坤，險(xiǎn)勝保守黨。在這種大背景下，英國(guó)的政府需要大量的立法實(shí)現(xiàn)自己當(dāng)初的政黨綱領(lǐng)，增強(qiáng)民眾對(duì)自己政黨的信心[6]。必然地，政府對(duì)議員個(gè)人提出的相關(guān)立法也就給予相當(dāng)大的支持。與此相對(duì)應(yīng)，議員個(gè)人提出的法案在議會(huì)立法程序中就不會(huì)受到阻礙。這一時(shí)期的議員個(gè)人法案被通過(guò)為法律的成功率也就比較高。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，因福利政策導(dǎo)致的不斷攀升的福利開(kāi)支造成了財(cái)政危機(jī)，緊接著財(cái)政危機(jī)帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這二者直接引起了失業(yè)危機(jī)。這一系列的多米諾骨牌效應(yīng)為英國(guó)社會(huì)造成了許多負(fù)面效應(yīng)[7]。這樣的國(guó)情促使人們思變，新自由主義的福利觀是危機(jī)時(shí)代的產(chǎn)物。這種福利觀認(rèn)為：政府對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域的壟斷只會(huì)導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的臃腫龐大，以及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的持續(xù)萎縮。因此，在保守黨政府時(shí)期，相對(duì)地給民眾留有一定的自由競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。這一時(shí)期的政黨政治與社會(huì)政策反映在立法領(lǐng)域就是政府的立法項(xiàng)目相對(duì)大量減少，因而對(duì)議員個(gè)人提出的法案也就不提供那么大的支持。這種現(xiàn)象在議員個(gè)人法案被通過(guò)為法律的成功率上很直觀地顯示出來(lái)了。

3.呼吁改革，讓議員法案回歸“黃金時(shí)代”

一個(gè)致力于提高英國(guó)議會(huì)的民主性、加強(qiáng)議會(huì)工作能力的非黨派性質(zhì)的漢薩德協(xié)會(huì)不止一次地在報(bào)告里呼吁，改革現(xiàn)行的議員個(gè)人法案被通過(guò)為法律的程序，讓議員個(gè)人提出的法案重新有一個(gè)“黃金時(shí)代”。

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，它不愿意犧牲自己的法定規(guī)劃來(lái)支持一項(xiàng)自己反對(duì)的措施，也不樂(lè)意動(dòng)用自己的財(cái)政資源支持一項(xiàng)法案的通過(guò)。原因之一是，1971年下議院規(guī)定，抽簽抽到前20位的議員個(gè)人法案，可以領(lǐng)取200英鎊，作為議員個(gè)人法案的起草費(fèi)用[8]。在這樣的情形下，呼吁改革的人只能在程序上、在草案的質(zhì)量上努力改善，以達(dá)到提高議員個(gè)人法案被通過(guò)為法律的成功率的目的。

（二）議員個(gè)人提出法案在立法體制中的功能

議員個(gè)人提出法案不僅在促進(jìn)議會(huì)立法的民主進(jìn)程、克服政府法案的弊端等宏觀層面上具有重要的意義，在下述微觀的功能上也形成了自己的品格。

1.議員法案具有促使政府改變它的政策的功能。例如，部長(zhǎng)為了避免議會(huì)通過(guò)一部自己不滿意的法案，而自己提出一項(xiàng)法案。議會(huì)議員們從1992年就不斷地提出關(guān)于殘疾人的法案，最終促使政府在1995年提出《反歧視法》法案并最終獲得通過(guò)。同樣地，1997年一位議員提出一項(xiàng)關(guān)于野生哺乳動(dòng)物的法案，對(duì)于這個(gè)主題已經(jīng)不止一位議員提出法案。事實(shí)上，自從1949年就已經(jīng)有議員關(guān)注狩獵這個(gè)主題，直到新工黨政府期間，才得以提出法案。在工黨政府的競(jìng)選綱領(lǐng)中，承諾對(duì)使用獵犬進(jìn)行狩獵是否應(yīng)該被禁止給以自由的投票時(shí)間。作為議員法案被提出遭受多次失敗之后，政府提出相同的法案，并最終在2004年成為《狩獵法》，在2015年的議會(huì)會(huì)期上將會(huì)辯論《狩獵法》修正案[9]。

Cheryl Gillan議員在2009年1月提出了關(guān)于自閉癥的法案。這項(xiàng)法案遭到了政府的反對(duì)，政府承諾在年末的時(shí)候公布一項(xiàng)成年人自閉癥策略。然而，Cheryl Gillan議員和自閉癥運(yùn)動(dòng)者認(rèn)為，如果政府承諾的政策沒(méi)有被列入政府的主要立法項(xiàng)目之中，政府應(yīng)該負(fù)責(zé)任。政府剛開(kāi)始抵制列入主要立法項(xiàng)目的必要性，在面臨跨黨派支持自閉癥法案的情況下，政府不得不重新考慮，在公法案委員會(huì)的第三次會(huì)議上，政府宣布要求公開(kāi)成年人自閉癥策略的新條款并且附帶法定的指南。

2.法律中的漏洞也可以通過(guò)議員法案彌補(bǔ)。萊斯特議員提出的《強(qiáng)制婚姻法》法案關(guān)注的主題是：在英國(guó)，強(qiáng)制婚姻不是犯罪行為。2007年，在上議院進(jìn)行了一致同意的二讀程序。隨后，政府提出一項(xiàng)單獨(dú)的修正案，這項(xiàng)修正案完全覆蓋了議員提出的法案。修正案在萊斯特議員和其他上議院議員的簽署下，很容易就獲得了通過(guò)，其后的程序也很順利。當(dāng)該修正案進(jìn)入到下議院的時(shí)候，政府提供給時(shí)間保障了法案的通過(guò)并在2007年得到了女王的簽署。

3.對(duì)于在立法過(guò)程中引入新觀點(diǎn)并確保這些觀點(diǎn)得到一場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)來(lái)說(shuō)，議員法案也是大有用途。2002年，弗朗克·菲爾德議員提出了《住房補(bǔ)貼》法案，他提議在某些情形下，住房補(bǔ)貼的支付應(yīng)該排除那些有反社會(huì)行為的承租人。這項(xiàng)法案受到不同的評(píng)論，有的支持，有的厭惡。隨后，這個(gè)觀點(diǎn)經(jīng)歷了各種各樣的咨詢和部長(zhǎng)們的討論，最終被擱置了好幾年。不料在2006年的福利改革綠皮書(shū)中又浮出水面，最后在2007年的《福利改革法》中以打折扣的形式得到了落實(shí)。

此外，議員法案在引起公眾的興趣并組織提出的法律改革運(yùn)動(dòng)方面的作用，不容小覷。

整體而言，議員法案的宗旨和最后的結(jié)果加強(qiáng)了議員法案的內(nèi)在價(jià)值。這項(xiàng)制度賦予單個(gè)的議員充分發(fā)揮自己作為立法者、政策發(fā)起者和引領(lǐng)者角色的能力。議員法案提供了一條對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的有用途徑，并且實(shí)踐出一條確保議會(huì)能夠處理當(dāng)下熱門(mén)話題的寶貴渠道。通過(guò)上述作用，證明議員法案對(duì)涉及公眾關(guān)注問(wèn)題的積極回應(yīng)。

三、議員個(gè)人提出法案的方式、起草及其被通過(guò)為法律的程序

議員個(gè)人法案不能自己運(yùn)行，必須依靠相應(yīng)的外部刺激與制度保障，議員個(gè)人法案功能的發(fā)揮也依賴(lài)于此。

（一）議員個(gè)人提出法案的方式

議員個(gè)人提出的法案不在內(nèi)閣的立法規(guī)劃委員會(huì)向下議院提交的且經(jīng)它批準(zhǔn)的立法規(guī)劃之內(nèi)，他們是在議會(huì)會(huì)期開(kāi)始之后才與下議院發(fā)生聯(lián)系的，但是也有例外。議員個(gè)人提出法案的方式相對(duì)多樣化，因此，具有提出方式方面的保障。一共有三種方式供議員們選擇。

1.因抽簽被選中而提出。每一次議會(huì)會(huì)期剛開(kāi)始，下議院會(huì)舉行抽簽。下議院將申請(qǐng)?zhí)岢龇ò傅淖h員的名字寫(xiě)在票上，讓他們參加每一會(huì)期的第二個(gè)星期三舉行的抽簽[10]。通常情況下，大約有400名議員想提出個(gè)人法案，只有20名議員獲得此機(jī)會(huì)。被選出來(lái)的20名議員有機(jī)會(huì)優(yōu)先呈遞他們的法案。在上議院，不存在投票制度，每一名議員都能提出法案。但是，上議院議員提出的法案沒(méi)有優(yōu)先于下議院議員提出的法案，由于議會(huì)會(huì)期時(shí)間的限制，上議院議員提出的法案面臨即使被孕育出來(lái)了，也是夭折的結(jié)局。

2.10分鐘規(guī)則。根據(jù)下議院議事規(guī)則的規(guī)定，每次議會(huì)開(kāi)會(huì)從第7個(gè)星期開(kāi)始，每星期二、星期三質(zhì)詢議程結(jié)束之后，可以由一名議員提出一項(xiàng)法案，他還可以就通過(guò)該項(xiàng)法案必要性等做10分鐘的說(shuō)明。說(shuō)明完畢后，其他反對(duì)的議員也有大約10分鐘的時(shí)間做簡(jiǎn)短陳述。這條途徑只能適用于下議院的議員。在這10分鐘里，議員有權(quán)做一個(gè)10分鐘的演講，陳述他對(duì)于現(xiàn)行法律的某一主體或某一方面的觀點(diǎn)。作出陳述的議員的目的是動(dòng)議下議院引入自己的新法案，不是致力于使自己的法案被通過(guò)。10分鐘規(guī)則的設(shè)置為掌握議題的全貌提供了極好的機(jī)會(huì)；同時(shí)，對(duì)觀察并評(píng)估其他議員們對(duì)此項(xiàng)議題的態(tài)度及支持程度，也提供了良好的渠道。

3.陳述法案。此條途徑同樣只能適用于下議院的議員。只要議員提前表達(dá)出自己要呈遞法案的意圖，他們就有權(quán)正式地提出該項(xiàng)法案的標(biāo)題，但是無(wú)權(quán)發(fā)表支持該項(xiàng)法案的觀點(diǎn)。盡管在這個(gè)階段，議員們提出自己的法案不會(huì)受到其他議員的阻止，該項(xiàng)法案也很難走到下一程序。

議會(huì)和政府都為10分鐘法案和陳述法案設(shè)置了大量的時(shí)間，但是，根據(jù)后兩種方式提出的法案比第一種方式的法案更難以被通過(guò)為法律，正如上文所述，這兩種方式的法案將目的主要放在吸引公眾的注意力、引起對(duì)某一問(wèn)題的關(guān)注，而不是致力于通過(guò)為法律。

（二）議員個(gè)人法案的起草

相較于政府法案在被列入立法規(guī)劃之后，有專(zhuān)門(mén)的議會(huì)法案起草專(zhuān)員為它們起草，議員個(gè)人在提出法案之后，法案的提出人只能動(dòng)用自己的資源。它們完全依賴(lài)于其他議員、游說(shuō)機(jī)構(gòu)以及公法案辦公室的職員[11]。但是，如果某位議員提出的法案很有可能通過(guò)，政府會(huì)讓法案起草專(zhuān)員對(duì)該法案進(jìn)行全面的審查，他們僅僅在議員個(gè)人提出的法案臨近被通過(guò)的時(shí)候才介入。

此外，近年來(lái)，政府將議員個(gè)人法案作為通過(guò)自己的“講義法案”的方式?！爸v義法案”涉及現(xiàn)行法律上的技術(shù)上的變化，而政府沒(méi)有時(shí)間提出自己的法案。因此，政府就尋找愿意為了政府的考慮而提出議員個(gè)人法案的議員。這種類(lèi)型的議員法案就不必為草案而發(fā)愁，更不必為能否被通過(guò)為法律而擔(dān)心，因?yàn)檫@些議員法案有政府的支持，黨鞭也愿意為這項(xiàng)法案的所有程序提供時(shí)間，所以，這些法案很容易就被通過(guò)為法律?，F(xiàn)在，很大比例的議員法案都能被歸于此類(lèi)，在1998年到1999年的議會(huì)會(huì)期上，通過(guò)投票排在前20名議員法案中11項(xiàng)都可以歸于此種類(lèi)型[12]。

（三）議員個(gè)人法案被通過(guò)為法律的程序

相較于議院議事法令中，政府事務(wù)在議會(huì)會(huì)期期間享有優(yōu)先權(quán)的規(guī)定，議員個(gè)人法案在每個(gè)會(huì)期的13個(gè)星期五中，在下議院的布置下，享有優(yōu)先于政府事務(wù)得到處理的權(quán)利[13]。每年的議會(huì)會(huì)期安排都會(huì)正式預(yù)留出13天的時(shí)間，通常是每星期五，對(duì)議員個(gè)人提出的法案進(jìn)行審議。議會(huì)這樣做，保障了議員個(gè)人法案不受“政府事務(wù)在議會(huì)的每次會(huì)議上都享有優(yōu)先的權(quán)利”規(guī)定的限制[14]。

上文敘述到的三種提出議員個(gè)人法案的方式中，最有可能被通過(guò)為法律的方式是，抽簽中被抽中的前20名議員提出的法案，因?yàn)?，他們有?quán)在議事日程上安排的有效時(shí)間內(nèi)優(yōu)先提出自己的法案。即使這樣，他們也陷于一系列的復(fù)雜程序中。在13個(gè)星期五的前7個(gè)中，一般來(lái)說(shuō)，是第一次討論議員個(gè)人法案的時(shí)間，后6個(gè)星期五是進(jìn)行二讀的時(shí)間。但是，對(duì)法案進(jìn)行一讀的時(shí)間幾乎占了所有的會(huì)議時(shí)間，因此，并不是所有的前20名的議員個(gè)人法案都能得到一讀的機(jī)會(huì)。如果，一項(xiàng)議員個(gè)人法案被排到了第7名之后，它將不得不接受被記錄下來(lái)，以便在后面的星期五直接進(jìn)行二讀程序的命運(yùn)，并且它們不是排在第一個(gè)進(jìn)行二讀。另外，或許有的議員希望不必經(jīng)過(guò)討論的程序，直接進(jìn)入二讀程序?，F(xiàn)實(shí)是，直接進(jìn)入二讀程序的議員個(gè)人法案的命運(yùn)更加脆弱：如果僅有一位議員大喊“反對(duì)”，這項(xiàng)法案就會(huì)失去進(jìn)行二讀的時(shí)間，即使沒(méi)有任何其他議員反對(duì)。

議員個(gè)人法案還必須在休會(huì)的時(shí)候被安全地通過(guò)，這需要至少100名議員的支持。這項(xiàng)要求很難達(dá)到，尤其是在星期五，因?yàn)樾瞧谖逶S多議員在自己的選區(qū)也有事務(wù)，因此就不在議會(huì)所在地。一部法案的反對(duì)者有權(quán)監(jiān)督下議院的出席人數(shù)，這需要35名以上的議員被記錄到進(jìn)行了投票，如果少于35名議員進(jìn)行了投票，下議院就會(huì)立即著手下一部法案的工作。

一項(xiàng)議員法案在下議院被通過(guò)之后，它必須由一名上議院議員負(fù)責(zé)并且通過(guò)上議院的所有程序。

上議院的議員提出自己的法案沒(méi)有任何限制。他們提出的議員法案通過(guò)了上議院的所有程序之后，必須由一名下議院議員負(fù)責(zé)通過(guò)下議院的程序。這個(gè)時(shí)候，從上議員帶下來(lái)的議員法案就跟其他議員法案一起必須通過(guò)所有的程序。上議院的議員法案在下議院通常沒(méi)有時(shí)間受到審議，因?yàn)?，完成上議院的程序再到下議院已經(jīng)是會(huì)期的末尾了，因此上議院議員的法案很少能被通過(guò)為法律。

四、議員個(gè)人提出法案在立法體制中的弱勢(shì)及其改革方式

議員個(gè)人法案與政府法案不可同日而語(yǔ)，存在很多弱勢(shì)方面，這些弱勢(shì)決定了議員個(gè)人法案在立法體制中的地位，也迫使議會(huì)實(shí)施改革措施。

（一）議員個(gè)人提出的法案在立法體制中的弱勢(shì)

與政府提出的法案在立法中的程序比較，議員個(gè)人提出的法案的弱勢(shì)也很明顯。政府提出的法案項(xiàng)目在議會(huì)會(huì)期的剛開(kāi)始就由女王在演講中得到了宣布（一般來(lái)說(shuō)，一年一次）。然而，一些政府法案可能在更早以前就得到了宣布。政府也有權(quán)提出在女王演講中沒(méi)有提到的法案?！白h會(huì)業(yè)務(wù)和立法委員會(huì)”的內(nèi)閣委員會(huì)決定政府部長(zhǎng)申請(qǐng)的哪一項(xiàng)法案應(yīng)該被批準(zhǔn)進(jìn)行起草工作。而后，如果政府部長(zhǎng)已經(jīng)準(zhǔn)備好了起草的法案，內(nèi)閣委員會(huì)批準(zhǔn)他們將法案提交到上議院或下議院。

在當(dāng)屆議會(huì)會(huì)期上，政府各部門(mén)將要在下期議會(huì)會(huì)期中提出的法案，提交到內(nèi)閣事務(wù)部。內(nèi)閣事務(wù)部審議之后，再提交給內(nèi)閣立法規(guī)劃委員會(huì)，得到批準(zhǔn)之后，這項(xiàng)立法項(xiàng)目即被列入了政府的立法規(guī)劃之中。之后，立法規(guī)劃委員會(huì)將政府的立法規(guī)劃呈遞給下議院的立法委員會(huì)，由它進(jìn)行審議。最終由專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)起草政府法案的法案起草專(zhuān)員，根據(jù)相關(guān)政府部門(mén)的指示開(kāi)展法案起草工作。

以上做法的目的是，讓政府法案與議會(huì)盡早地連接起來(lái)，提高議會(huì)的工作效率，進(jìn)而使政府法案盡快地獲得通過(guò)。

議員個(gè)人提出的法案在上述方面則是相形見(jiàn)絀。議員個(gè)人法案是在當(dāng)次的會(huì)期上初次提出的，沒(méi)有被列入立法規(guī)劃中，議會(huì)之前也不知道議員個(gè)人將會(huì)提出什么樣的法案。當(dāng)然，議員個(gè)人提出的政府的“講義法案”，雖然沒(méi)有被列入規(guī)劃，但是，有政府的支持，也是很有可能被通過(guò)為法律的。

除此之外，盡管上文中敘述到，議員個(gè)人法案在起草階段獲得了相對(duì)的保障，但是，與政府法案比較起來(lái)，仍是懸殊。

再者，上文簡(jiǎn)略地提到，一部議員個(gè)人提出的法案幾乎就占據(jù)了某一周五的所有審議時(shí)間，導(dǎo)致其他的議員個(gè)人的法案沒(méi)有時(shí)間獲得討論。政府法案就不會(huì)出現(xiàn)這樣的情況。在法案的二讀程序進(jìn)行之后，政府就提出一項(xiàng)關(guān)于法案在議會(huì)程序中進(jìn)程的時(shí)間表動(dòng)議，并描畫(huà)出這項(xiàng)法案在下議院未來(lái)的程序中的時(shí)間表。這個(gè)時(shí)間表為法案在二讀程序之后的委員會(huì)階段（在這個(gè)階段，委員會(huì)將對(duì)法案進(jìn)行詳細(xì)地審議）指定了一個(gè)必須結(jié)束審議的具體日期。這樣的動(dòng)議，為政府法案節(jié)省了許多時(shí)間，并加快了法案被通過(guò)的速度。表一很清晰地表明了議員個(gè)人提出法案在立法體制中的弱勢(shì)。

（二）改革

改革區(qū)別于革命。改革必須在尊重現(xiàn)存的各項(xiàng)制度的基礎(chǔ)之上，進(jìn)行循序漸進(jìn)的改變。對(duì)于英國(guó)的議員個(gè)人法案改革同樣如此，英國(guó)的政體形式?jīng)Q定了，在短時(shí)間內(nèi)，政府不可能為議員個(gè)人法案提供更大的支持。在尊重目前議員個(gè)人法案的運(yùn)行體制現(xiàn)狀的前提下，找到議員個(gè)人法案被通過(guò)為法律的通過(guò)率低的主要矛盾，就是關(guān)鍵。

在特定的13個(gè)星期五中，有效地利用時(shí)間是關(guān)鍵。英國(guó)的漢薩德協(xié)會(huì)提出的改革方式之一就是，首先成立一個(gè)議員個(gè)人法案委員會(huì)。如果，這個(gè)委員會(huì)作出這部議員法案具有價(jià)值的決定，那么，這個(gè)委員會(huì)就有權(quán)力提出時(shí)間表，以保障這部法案能被通過(guò)[16]。

對(duì)于這樣的改革方式能否實(shí)施，以及它的效果如何，我們拭目以待。

雖然，英國(guó)的議員個(gè)人法案現(xiàn)仍在鐐銬中跳舞，但它的運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，有些好的、成熟的經(jīng)驗(yàn)仍然可以為我們所借鑒。目前，我國(guó)的立法機(jī)關(guān)組成人員的提出法案的權(quán)利尚停留在紙面之上。即使有行使的，他們提出的法案的結(jié)局也是不盡如人意。希望本文能為我國(guó)這項(xiàng)制度的激活提供稍許的意義。

注釋?zhuān)?/p>

[1]唐菲菲：《憲法、憲政與民主——對(duì)英國(guó)憲政歷史和理論的批判性研究》，南開(kāi)大學(xué)2014年博士論文。

[2]轉(zhuǎn)引自【英】T·R·S艾倫著：《法律、自由與正義——英國(guó)憲政的法律基礎(chǔ)》，成協(xié)中、江菁譯，法律出版社2006年8月第1版，第66頁(yè)。

[3]【英】戴雪著：《英憲精義》，雷賓南譯，中國(guó)法制出版社2009年版，第102頁(yè)。

[4]【英】J.S密爾著：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書(shū)館2007年版，第101頁(yè)。

[5]Alex Brazier and Ruth Fox，Enhancing the Role of Backbench MPs Proposals for Reform of Private Members Bills，p6.

[6]李文靜：《英國(guó)福利國(guó)家的產(chǎn)生與發(fā)展（1945～1970）》，載《黑龍江史志》2010年第21期。

[7]趙潔華：《論英國(guó)福利國(guó)家時(shí)期社會(huì)政策的演變》，黑龍江大學(xué)2009年碩士畢業(yè)論文，第19～20頁(yè)。

[8][11]【英】邁克爾·贊德著：《英國(guó)法——議會(huì)立法、法條解釋、先例原則及法律改革》，江輝譯，中國(guó)法制出版社2014年版。

[9]http：//www.parliament.uk/business/news/2015/july/commons-to-debate-statutory-instrument-on-hunting/

[10][13][14]Standing Order 14.

[12]Blackburn R. and Kennon A. Parliament： Functions，Practice and Procedures， Second Edition （2003） Sweet and Maxwell，page 544.

[15]該表來(lái)源：House of Commons Sessional Digests.轉(zhuǎn)引自；Parliament-Politics-Law-making-2004，Alex Brazier：Private Members Bills： limited freedom.

[16]Alex Brazier：Private Members Bills：limited freedom，2004.

（作者單位：華東政法大學(xué)）