完善BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策的6項(xiàng)原則

楊君琳，胡象明

(北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京　100191)

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完善BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策的6項(xiàng)原則

楊君琳，胡象明

(北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100191)

為了進(jìn)一步促進(jìn)政府及其有關(guān)部門對(duì)完善衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策的重視，從市場(chǎng)失靈、比較優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)3個(gè)理論層面闡述了我國需要進(jìn)一步完善BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策的必要性；進(jìn)而從實(shí)踐層面通過我國與美國等發(fā)達(dá)國家的比較，闡述了需要進(jìn)一步完善BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策的緊迫性；在此基礎(chǔ)上，就如何完善BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策，提出應(yīng)遵循政府主導(dǎo)、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、放眼全球立足國情、系統(tǒng)設(shè)計(jì)整體推進(jìn)、抓住關(guān)鍵突出重點(diǎn)、重視研究論證等原則。最后提出：加快完善BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策不僅是大勢(shì)所趨，也應(yīng)該是我國“十三五”完善產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容之一；建議有關(guān)部門將完善BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策納入“十三五”國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃，并盡快提上相關(guān)議事日程。

衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)；北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)；產(chǎn)業(yè)政策；“十三五”規(guī)劃

0　引言

衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用是繼移動(dòng)通信和互聯(lián)網(wǎng)之后，全球第三個(gè)發(fā)展最快的電子信息產(chǎn)業(yè)，是最具活力的新興產(chǎn)業(yè)之一。作為一項(xiàng)高技術(shù)新興產(chǎn)業(yè)，其快速發(fā)展不但能夠有效推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長，而且有助于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提升我經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，特別是這一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展事關(guān)我國信息安全，進(jìn)而事關(guān)我國國防安全、國家安全，因而它不但是一項(xiàng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，更是一項(xiàng)戰(zhàn)略性國防產(chǎn)業(yè)。

1　從理論上充分認(rèn)識(shí)完善BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策的必要性

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)證明，產(chǎn)業(yè)政策是政府用來促進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種重要政策工具，已廣泛為西方發(fā)達(dá)國家所使用。運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)我國北斗導(dǎo)航衛(wèi)星系統(tǒng)(BeiDou navigation satellite system，BDS)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在理論上不僅是可能的，而且是必要的。

1.1從市場(chǎng)失靈理論看完善BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策的必要性

市場(chǎng)失靈理論認(rèn)為，基于信息滯后、資本逐利性和壟斷行為等市場(chǎng)機(jī)制不可克服的缺陷，可能會(huì)導(dǎo)致某些產(chǎn)業(yè)部門市場(chǎng)行為盲目，或出現(xiàn)溢出效應(yīng)，或造成競(jìng)爭(zhēng)不充分，因而需要政府制定產(chǎn)業(yè)政策以糾正市場(chǎng)失靈[1]。

目前我國BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展初期，相比目前在我國市場(chǎng)上大行其道的美國全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)(global positioning system，GPS)等導(dǎo)航應(yīng)用系統(tǒng)，BDS應(yīng)用系統(tǒng)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中還處于十分弱勢(shì)的地位。就目前的市場(chǎng)環(huán)境而言，如果沒有有效的產(chǎn)業(yè)政策加以引導(dǎo)，我國的BDS應(yīng)用系統(tǒng)要獲得更好更快的發(fā)展，特別要使之成為一個(gè)對(duì)GPS等導(dǎo)航應(yīng)用系統(tǒng)有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，可以說困難重重[2]。

在我國目前BDS產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，由于其產(chǎn)業(yè)政策不完善、不配套，市場(chǎng)無序競(jìng)爭(zhēng)、甚至惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象難免發(fā)生。一些企業(yè)在不充分了解信息的情況下盲目投資，這不僅造成資源浪費(fèi)，更嚴(yán)重阻礙我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。尤其是在與GPS等國外的導(dǎo)航應(yīng)用系統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)中，由于GPS具有先天的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，致使二者很難在一個(gè)平臺(tái)上競(jìng)爭(zhēng)。北斗事關(guān)我國信息安全、國防安全、國家安全、技術(shù)創(chuàng)新以及一系列國家發(fā)展戰(zhàn)略，具有重要的溢出效應(yīng)，不是市場(chǎng)完全可以解決的問題[3]，特別需要國家出臺(tái)一系列完善的產(chǎn)業(yè)政策予以支持、規(guī)范衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1.2從比較優(yōu)勢(shì)理論看完善BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策的必要性

比較優(yōu)勢(shì)理論認(rèn)為，一國經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)總是遵循一定的規(guī)律而變化，從早期的資本稀缺到土地稀缺，再到高技術(shù)勞動(dòng)力的相對(duì)稀缺而資本成為相對(duì)豐富和便宜的要素，等等。在當(dāng)今全球化時(shí)代，經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)為高技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)，資本和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)成為具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不能完全靠市場(chǎng)，政府有必要通過產(chǎn)業(yè)政策來扶持這些優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)更好更快地發(fā)展[4]。

BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)是一個(gè)資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，在前期建設(shè)中需要投入大量的資金和人才，單純依靠私人資本是無法支撐的，此外，BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的資金回籠期較長，短時(shí)間內(nèi)無法獲得滿意的收益。這兩方面的特點(diǎn)決定了這一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開政府必要的支持，而在當(dāng)代全球化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的背景下，政府對(duì)某一產(chǎn)業(yè)支持的主要形式即是產(chǎn)業(yè)政策。因此，BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)作為一項(xiàng)具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，也應(yīng)該得到政府的保護(hù)和支持，通過完善其發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，使之得到良性發(fā)展。

1.3從產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)理論看完善BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策的必要性

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)理論認(rèn)為，國家應(yīng)通過給國內(nèi)生產(chǎn)者一個(gè)在國內(nèi)市場(chǎng)上擁有的特殊地位，以使該國的產(chǎn)業(yè)獲得較他國競(jìng)爭(zhēng)者的生產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而使這種規(guī)模優(yōu)勢(shì)在沒有保護(hù)的市場(chǎng)上轉(zhuǎn)化為較低的邊際成本和較高的市場(chǎng)份額，其本質(zhì)是要求政府對(duì)本國重要產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持和保護(hù)，達(dá)到最優(yōu)化的資源配置和最強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力[5]22。

我國目前的BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展雖然迅速，但是和發(fā)達(dá)國家特別是美國的GPS產(chǎn)業(yè)相比，無論是在發(fā)展階段上，還是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力上，都存在很大差距。2011年美國的GPS產(chǎn)業(yè)規(guī)模已達(dá)到1 052.3億美元，并且同比增長30.5%。而我國BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)雖然近年年均增幅超過35%，但產(chǎn)業(yè)規(guī)模還不到1 000 億人民幣。特別是產(chǎn)品的性能、質(zhì)量和技術(shù)含量方面與美國GPS系統(tǒng)相比還存在不小差距。如果將BDS直接投放市場(chǎng)上，在政府沒有任何扶持的條件下，與市場(chǎng)占有率和系統(tǒng)發(fā)展程度都比較高的美國GPS系統(tǒng)搶占市場(chǎng)份額，難度較大，不利于BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，我國政府有必要調(diào)整衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，為民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供政策保護(hù)，同時(shí)運(yùn)用一系列產(chǎn)業(yè)政策工具，加大支持BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力度。

2　從實(shí)踐上充分認(rèn)識(shí)完善BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策的緊迫性

我國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)近幾年快速增長，“十一五”以來，形成了珠三角、京津冀、華中、長三角等產(chǎn)業(yè)集聚地區(qū)。2013-09，國務(wù)院發(fā)布了《國家衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》，勾畫出直到2020年的導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展藍(lán)圖，是促進(jìn)BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的一個(gè)重要里程碑。但與美國、俄羅斯等國相比，我國在這方面的產(chǎn)業(yè)政策力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠[6]。

以美國為例，美國為促進(jìn)GPS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，頒布了一系列相關(guān)的法規(guī)和政策[7]，主要包括國會(huì)法律，以總統(tǒng)令為代表的各類行政命令，以及國防部指令、指示和指南等，內(nèi)容涵蓋GPS系統(tǒng)建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)、應(yīng)用和安全保障等諸多領(lǐng)域，為GPS系統(tǒng)發(fā)展和應(yīng)用提供了全方位的制度保障。美國國會(huì)作為立法機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮其立法功能，通過立法創(chuàng)設(shè)導(dǎo)航衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)政策。其具體作法有：根據(jù)“1998財(cái)年國防授權(quán)法案”要求，在《美國法典》中創(chuàng)建了第10篇第2281節(jié)“衛(wèi)星定位系統(tǒng)”，該法案明確了國防部副部長和運(yùn)輸部副部長作為天基定位導(dǎo)航授時(shí)委員會(huì)共同主席，明確國防部長的主要職責(zé)包括維持GPS能力和基本服務(wù)運(yùn)行，以及分別配合運(yùn)輸部長和商務(wù)部長等政府官員做好GPS在交通運(yùn)輸中的應(yīng)用和GPS民用與商業(yè)用途的開拓與推廣；提出推動(dòng)GPS成為世界標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)GPS所使用的無線頻譜等內(nèi)容，并鼓勵(lì)持續(xù)不間斷地世界范圍的GPS應(yīng)用，直接用戶免收用戶費(fèi)，這一舉措使得美國的GPS迅速占領(lǐng)了全球衛(wèi)星導(dǎo)航市場(chǎng)；授權(quán)建立全國差分全球定位系統(tǒng)(national difference global positioning system，NDGPS)，利用NDGPS進(jìn)行基于GPS的氣象服務(wù)，進(jìn)一步推進(jìn)GPS在民事領(lǐng)域的應(yīng)用[8]。

不僅國會(huì)重視導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)法規(guī)和政策的制定，而且美國的行政系統(tǒng)也十分重視導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)法規(guī)和政策的完善和實(shí)施。1996-03-28，美國第一個(gè)GPS政策——《總統(tǒng)決策方針(指令)/國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)第6次理事會(huì)文件：美國GPS政策》，主要舉措有與他國政府和國際組織合作以平衡各方利益、明確美國在GPS開發(fā)和使用中的絕對(duì)權(quán)力等，為規(guī)范GPS系統(tǒng)的管理和運(yùn)行，充分發(fā)揮GPS各方面的效能提供了政策指南。緊接著，1996年美國通信委員會(huì)(The Federal Communications Commission，F(xiàn)CC)推出了行政性命令E-911緊急求援位置報(bào)告強(qiáng)制性行政命令，主要目的是對(duì)用手機(jī)撥打911的求救者通過地理位置定位能夠及時(shí)施以救援，切實(shí)地完成GPS在民用領(lǐng)域推廣的重要步驟。面對(duì)GPS迅速發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)和來自國際的激烈競(jìng)爭(zhēng)，2004-12-08，美國《國家安全總統(tǒng)方針(指示)》提出制定天基定位、導(dǎo)航與授時(shí)計(jì)劃，增強(qiáng)系統(tǒng)及其活動(dòng)的指導(dǎo)，進(jìn)一步提高GPS服務(wù)的安全性、可用性、技術(shù)性和承受能力。2008-02，美國國防部發(fā)布第4650.05號(hào)指令指定國防部首席信息官為國防部監(jiān)督定位、導(dǎo)航、授時(shí)(position、navigation、time，PNT)政策研發(fā)、協(xié)調(diào)國防部與其他部局關(guān)系的首席助理，提出建立國防部PNT執(zhí)行委員會(huì)作為國防部PNT事務(wù)的主要咨詢機(jī)構(gòu)，建立健全了國防部GPS安全性保障體系。這些法規(guī)和政策的制定和實(shí)施，極大地促進(jìn)了美國導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其經(jīng)驗(yàn)非常值得我國借鑒。

與美國相比，我國BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅僅是技術(shù)上相對(duì)落后，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，市場(chǎng)占有率低，更重要的是產(chǎn)業(yè)政策落后[9]。具體主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，產(chǎn)業(yè)政策的層次較低。目前我國雖然也出臺(tái)了一些支持導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，如國務(wù)院發(fā)布的《國家衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》，科技部發(fā)布的《導(dǎo)航與位置服務(wù)科技發(fā)展“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》，但與美國的GPS相比，產(chǎn)業(yè)政策的層次顯然較低。如美國國會(huì)從法律的層次制定了相關(guān)法律，總統(tǒng)作為國家元首頒布有關(guān)政策性的命令，而我國的相關(guān)政策最高層次僅僅是中央行政機(jī)關(guān)的一個(gè)發(fā)展規(guī)劃。第二，產(chǎn)業(yè)政策不系統(tǒng)、不配套?？v觀美國的導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策，可以說是一個(gè)相對(duì)完整的系統(tǒng)工程。從產(chǎn)業(yè)政策的制定主體而言，已經(jīng)形成了從國家法律到行政法規(guī)再到部門規(guī)定的完整政策體系；從產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容而言，從導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與系統(tǒng)運(yùn)行的規(guī)范、各相關(guān)部門的職責(zé)和分工，都有詳細(xì)的政策規(guī)定，各項(xiàng)政策相互支持，形成了一個(gè)相互配套的完整產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)。而我國BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策，還僅是停留于行政機(jī)關(guān)及其部門的一般規(guī)劃，缺乏與之相應(yīng)的配套政策，尚未形成一個(gè)相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)。第三，產(chǎn)業(yè)政策不具體。產(chǎn)業(yè)政策本來就要求具體明確，具有很強(qiáng)的操作性，美國的衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策從GPS的全球定位、各相關(guān)部門的職責(zé)分工、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)范、具體支持措施都規(guī)定得非常詳細(xì)，具有很強(qiáng)的操作性。而我國BDS的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，主要是對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向性和主要政策原則做了一些規(guī)定，缺乏操作細(xì)節(jié)，實(shí)際上其操作性不強(qiáng)，難以真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)有的作用。第四，缺乏支持BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)有力的政策工具。產(chǎn)業(yè)政策的核心內(nèi)容除必須有產(chǎn)業(yè)規(guī)劃外，還應(yīng)包括對(duì)該產(chǎn)業(yè)的資金投入(政府采購)、稅收優(yōu)惠、投融資措施和成果轉(zhuǎn)化等重要內(nèi)容，而且有關(guān)這些內(nèi)容的具體規(guī)定須有一定的強(qiáng)制性，否則就難以起到政策應(yīng)有的作用。然而，由于我國現(xiàn)有的BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策尚處于規(guī)劃階段，還沒有支持該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施的具體規(guī)定，因而實(shí)際上政策支持的力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠[10]。

上述分析表明，美國等西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，美國GPS產(chǎn)業(yè)的開發(fā)與推廣都是在政府的主導(dǎo)作用下進(jìn)行的，GPS經(jīng)過20余年的研究實(shí)驗(yàn)，耗資300 億美元，如果依靠市場(chǎng)機(jī)制將難以完成。美國GPS應(yīng)用相關(guān)的法規(guī)和政策是GPS產(chǎn)業(yè)長足發(fā)展的主要支持力量。美國不但有全球先進(jìn)的GPS系統(tǒng)，全球最大的導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)規(guī)模，而且還有全球最系統(tǒng)、最完善的衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策，正是這些有效的產(chǎn)業(yè)政策，極大地推動(dòng)了其本國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國在衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)政策方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國等西方發(fā)達(dá)國家，其實(shí)，作為一個(gè)后發(fā)國家，我國理應(yīng)更加重視產(chǎn)業(yè)政策的作用，對(duì)于像BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)這樣的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，更應(yīng)該通過政府運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策的力量促進(jìn)其跨越式發(fā)展，只有這樣我們才有可能趕上發(fā)達(dá)國家的發(fā)展水平，甚至超越它們。否則，單憑市場(chǎng)的力量，要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)是完全不可能的。這也就是中共十八屆三中全會(huì)所說的要發(fā)揮“政府更好的作用”。由此看來，為加快推進(jìn)我國BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極完善我國BDS應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)政策，不僅在理論上具有必要性，而且在實(shí)踐上具有非常重要的緊迫性。

2013-06，美國中央情報(bào)局前雇員愛德華·斯諾登向媒體提供機(jī)密文件致使包括“棱鏡”項(xiàng)目在內(nèi)美國政府多個(gè)秘密情報(bào)監(jiān)視項(xiàng)目“曝光”。斯諾登曝光的文檔顯示，這一監(jiān)控項(xiàng)目代號(hào)為PRISM，到當(dāng)時(shí)為止尚未對(duì)公眾披露。通過該項(xiàng)目，美國政府直接從包括微軟、谷歌、雅虎、Facebook、PalTalk、AOL、Skype、YouTube以及蘋果在內(nèi)的這9個(gè)公司服務(wù)器收集信息。這就是震驚全球的斯諾登事件。這一事件告訴我們，世界并不太平，我們事實(shí)上每時(shí)每刻都在進(jìn)行著沒有炮火的戰(zhàn)爭(zhēng)——信息之戰(zhàn)。衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)事關(guān)國家信息安全，必須從全球信息之戰(zhàn)的高度來認(rèn)識(shí)發(fā)展BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的重要性和緊迫性[5]36-38。從這個(gè)意義上而言，完善我國BDS應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)政策，積極推動(dòng)我國BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，具有了更加緊迫的意義[11]。

3　完善我國BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策的原則

任何政策的制定和完善都是建立在一定的基本原則之基礎(chǔ)上的，衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)政策也不例外。深入探討完善我國BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策的原則，對(duì)于有效地、正確地完善這一產(chǎn)業(yè)政策，具有重要意義。在目前的條件下，根據(jù)我國當(dāng)前發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)和國防產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策精神，參照國外衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)政策，我國在完善我國BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策過程中，應(yīng)遵循的基本原則為

1)政府主導(dǎo)的原則。產(chǎn)業(yè)政策行為本身就是一種政府行為，在制定、完善和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策過程中，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)的原則。如果對(duì)一個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展完全放任由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，這就等于沒有產(chǎn)業(yè)政策。如前所述，我國的BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)不僅是一個(gè)戰(zhàn)略性的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，而且事關(guān)信息安全、國防安全、國家安全，又面臨全球化的激烈競(jìng)爭(zhēng)，為了促進(jìn)這個(gè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，我們必須以國家的意志、政府的力量來支持這一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必須樹立這樣一種觀念，確立這樣一個(gè)原則，否則，我們?cè)谥贫ê屯晟艬DS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策的過程中就會(huì)縮手縮腳，難以出臺(tái)有力的措施。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定中，一方面提出要“發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定作用”，另一方面要“發(fā)揮政府更好的作用”。由政府主導(dǎo)來推行產(chǎn)業(yè)政策是“發(fā)揮政府更好的作用”的一種表現(xiàn)。當(dāng)前在完善我國BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)過程中，應(yīng)全面貫徹中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)精神，緊緊把握衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)律，加快健全完善以相關(guān)法律法規(guī)為主體，以相關(guān)政策為補(bǔ)充的政策法規(guī)體系，為促進(jìn)BDS產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，提供可靠的制度機(jī)制保障[12]。

2)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的原則。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)明確指出在資源配置中市場(chǎng)具有決定作用。我國BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)適度競(jìng)爭(zhēng)是必要的。在這些適度競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域和過程，必須堅(jiān)持在資源配置中市場(chǎng)起決定作用的原則，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置過程中調(diào)節(jié)作用，對(duì)這方面而言，產(chǎn)業(yè)政策的功能就是要規(guī)范市場(chǎng)的秩序，使市場(chǎng)具有一個(gè)良好運(yùn)行的法律政策環(huán)境。完善我國BDS應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)政策，必須與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的調(diào)節(jié)作用[10]38，規(guī)范好BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的市場(chǎng)秩序，為其健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法律政策環(huán)境[8]112。

3)放眼全球、立足國情的原則。衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)本身就是一個(gè)全球化的或全球性的產(chǎn)業(yè)。由于這個(gè)產(chǎn)業(yè)涉及信息安全、國防安全和國家安全，這個(gè)產(chǎn)業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，尤其在發(fā)達(dá)國家與新興國家之間的競(jìng)爭(zhēng)異常激烈。因此，我國在完善BDS的產(chǎn)業(yè)政策過程中，必須具有全球視野，放眼全球，從國際競(jìng)爭(zhēng)的角度來思考問題，制定相關(guān)政策方案。特別要注重借鑒西方發(fā)達(dá)國家和地區(qū)(如美國、俄羅斯和歐盟)在發(fā)展衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)方面的政策經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于可以為我所用的政策內(nèi)容、政策原則和政策精神，應(yīng)該大膽地加以吸收。同時(shí)，我國有自己的國情，我國的衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)具有后發(fā)性，從一誕生就面臨著國外先進(jìn)導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，這就決定了我國的衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策不僅要借鑒國外先進(jìn)的政策內(nèi)容，而且要有自己特色的政策措施[5]72。

4)系統(tǒng)設(shè)計(jì)、整體推進(jìn)的原則。衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策是一個(gè)有機(jī)整體，在政策設(shè)計(jì)過程中必須要考慮其系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。為此，必須要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)組織籌劃，建立運(yùn)行高效的政策法規(guī)建設(shè)協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制。BDS應(yīng)用是一項(xiàng)涉及各個(gè)領(lǐng)域、多重主體的事業(yè)，單項(xiàng)政策制度無法滿足協(xié)調(diào)發(fā)展、科學(xué)推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)要求，必須在國家層面加強(qiáng)政策法規(guī)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和宏觀籌劃，建立良性運(yùn)行的政策法規(guī)立項(xiàng)、論證、起草、審查協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制。BDS的“系統(tǒng)性”要求綜合性規(guī)定必須成為政策法規(guī)的基礎(chǔ)和骨干，因此，法制綜合部門要成為制定政策法規(guī)的主導(dǎo)者，相關(guān)職能機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮推動(dòng)作用，科研機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者要提供及時(shí)準(zhǔn)確的咨詢建議，確保各項(xiàng)政策規(guī)定有機(jī)融合，協(xié)調(diào)銜接，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)應(yīng)用在法治軌道上科學(xué)運(yùn)行。根據(jù)BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)性的特點(diǎn)，在這一政策的制定和完善過程中，堅(jiān)持整體推進(jìn)，以骨干法規(guī)為抓手推動(dòng)政策法規(guī)體系不斷健全完善。BDS應(yīng)用必然在全球范圍全面推廣才能擁有廣闊發(fā)展前景，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的法律法規(guī)既是在國內(nèi)與其他國家衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)的保障，也是進(jìn)入國際市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則。當(dāng)前，相關(guān)領(lǐng)域制定政策多，出臺(tái)法律法規(guī)少，運(yùn)用行政手段多，采取法治手段少，要盡快改變這一狀況，充分運(yùn)用法律法規(guī)公開透明，特別是公信力高、能夠進(jìn)入司法程序的特性，加強(qiáng)高位階立法，抓緊制定修改促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法、衛(wèi)星導(dǎo)航條例等法律法規(guī)，同時(shí)重視參與國際標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則的制定。在此基礎(chǔ)上，輔以更為靈活的具體政策，引導(dǎo)BDS應(yīng)用在穩(wěn)定發(fā)展中不斷取得新的突破。

5)抓住關(guān)鍵、突出重點(diǎn)的原則。產(chǎn)業(yè)政策的制定和完善須突出關(guān)鍵問題，著力破除制約產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的深層次矛盾和障礙。當(dāng)前在完善BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策過程中，要充分利用全面深化改革為BDS應(yīng)用創(chuàng)造的新契機(jī)，下決心解決目前BDS建設(shè)、管理和應(yīng)用中軍地職責(zé)分散、內(nèi)部職能界限不清的問題，著重理順體制機(jī)制，通過政策法規(guī)的調(diào)整完善，建立起協(xié)調(diào)高效、職權(quán)清晰、運(yùn)行順暢的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的BDS應(yīng)用管理體制機(jī)制，確保該產(chǎn)業(yè)在新的起點(diǎn)上盡快占據(jù)國內(nèi)市場(chǎng)份額，強(qiáng)勢(shì)進(jìn)入國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，保持旺盛的發(fā)展?jié)摿?。在抓住關(guān)鍵問題的基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)法規(guī)政策進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，具體內(nèi)容包括：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的政策法規(guī)、推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步方面的政策法規(guī)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的政策法規(guī)、促進(jìn)導(dǎo)航系統(tǒng)推廣應(yīng)用方面的政策法規(guī)、確保系統(tǒng)安全方面的政策法規(guī)、鼓勵(lì)海外競(jìng)爭(zhēng)合作方面的政策法規(guī)。到2020年力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)如下目標(biāo)：適應(yīng)BDS發(fā)展需要，以支柱性法律為龍頭，以相關(guān)法規(guī)規(guī)章為配套，涵蓋BDS基礎(chǔ)建設(shè)、運(yùn)行管理、推廣應(yīng)用、國際競(jìng)爭(zhēng)合作等領(lǐng)域的，層次清晰、結(jié)構(gòu)科學(xué)、銜接協(xié)調(diào)、科學(xué)適用、兼容開放的政策法規(guī)制度體系基本形成。

6)重視研究論證的原則。為出臺(tái)政策法規(guī)提供可靠的理論和實(shí)踐依據(jù)。各級(jí)各類主體，要充分把握機(jī)遇，加強(qiáng)BDS應(yīng)用相關(guān)理論和實(shí)踐應(yīng)用問題的研究，借鑒我國和其他國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，汲取以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，特別注意研究國際和國內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，關(guān)注國際導(dǎo)航衛(wèi)星系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)和技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，建立研究成果與產(chǎn)業(yè)決策實(shí)時(shí)互動(dòng)、相互促進(jìn)的有效機(jī)制，確保最新的研究成果即時(shí)影響決策、輔助決策、進(jìn)入決策。有關(guān)部門要注重發(fā)揮“外腦”功能，有效整合研究資源，既加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究，又重視實(shí)務(wù)探索，確保出臺(tái)的政策法規(guī)切合實(shí)際、管用可行。

4　結(jié)束語

現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策理論證明，一個(gè)國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，離不開有效的產(chǎn)業(yè)政策的支持的保障。特別是后發(fā)達(dá)國家在戰(zhàn)略性的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方面，更是離不開行之有效的產(chǎn)業(yè)政策的支持和保障。BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)作為我國一個(gè)戰(zhàn)略性的高新技術(shù)

產(chǎn)業(yè)，在其發(fā)展過程中雖然已在多方面受益于我國現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策，但目前的實(shí)際狀況是相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策落后于這一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快完善BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策，這不僅是大勢(shì)所趨，也是我國“十三五”完善產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容之一。因此，建議有關(guān)部門將完善BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策納入“十三五”國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃，并盡快提上相關(guān)議事日程。

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Six principles of industrial policy optimization for BDS

YANG Junlin，HU Xiangming

(School of Public Management，Beihang University，Beijing 100191，China)

In order to draw government and relevant departments’ attention to improve and complete the industrial policy for application of satellite navigation system，this essay illustrated the necessities of improving BDS implementation policy from three theoretical perspectives of market failure，comparative advantage and industrial competition；analyzed the urgency and status of improving BDS implementation policy with the comparison between US and other foreign countries in practice；and then put forward six principles for the development of BDS policies，which are obeying the direction of central government，adapting to the economic development，considering the fundamental realities of the country，integrating the systematic design and implementation，aiming at key points，and emphasizing research demonstration.Finally，it was suggested that accelerating the improvement of BDS industrial policy would be not only an irresistible trend，but also an important content for the 13th Five-Year Plan.Hence，the relevant authority should subsume BDS implementation industrial policy into the 13th Five-Year Plan as soon as possible.

satellite navigation system；BDS；industrial policy；the 13th Five-Year Plan

2015-07-10

楊君琳(1972—)，女，陜西咸陽人，博士，研究方向?yàn)樾l(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)。

簡介：胡象明(1959—)，男，湖北崇陽人，副院長，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣补芾淼睦碚撆c方法、公共政策分析、安全應(yīng)急管理。

10.16547/j.cnki.10-1096.20160309.

P228

A

2095-4999(2016)-03-0040-06

引文格式：楊君琳，胡象明.完善BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策的6項(xiàng)原則[J].導(dǎo)航定位學(xué)報(bào)，2016，4(3)：40-44,50.(YANG Junlin，HU Xiangming.Six principles of industrial policy optimization for BDS[J].Journal of Navigation and Positioning，2016，4(3)：40-44,50.)