“一帶一路”在東南亞面臨的地緣政治風險與中國的政策選擇

畢海東

“一帶一路”在東南亞面臨的地緣政治風險與中國的政策選擇

畢海東

東南亞是中國周邊環(huán)境的重要組成部分，地理位置重要，是中國經(jīng)略周邊和參與地區(qū)合作的重要依托，也是“一帶一路”的首要和關(guān)鍵節(jié)點之一?！耙粠б宦贰痹跂|南亞面臨四個層面的地緣政治風險：雙邊層面，中國與東南亞相關(guān)國家間的信任赤字妨礙“一帶一路”有效推進；大國博弈層面，大國利益角逐使得“一帶一路”可能遭到其他域外大國的抵制；多邊層面，“一帶一路”面臨與東南亞地區(qū)現(xiàn)有的多邊機制和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃的融合問題；地區(qū)安全層面，東南亞地區(qū)內(nèi)部存在的各種安全隱患給“一帶一路”帶來安全風險外溢的威脅。進而，中國在東南亞推進“一帶一路”必須統(tǒng)籌周邊外交與大國外交，并且巧妙經(jīng)營多邊機制和探索建立地區(qū)安全合作機制。

“一帶一路”；東南亞；地緣政治；風險；周邊外交

2015年3月28日，中國國家發(fā)改委、外交部和商務(wù)部聯(lián)合向外界發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱《愿景與行動》）文件，深入闡述了共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路（以下簡稱“一帶一路”）的深刻內(nèi)涵和積極意義，并就“一帶一路”（One Belt and One Road）的合作重點與機制做了說明，傳達了中國政府順應(yīng)世界發(fā)展潮流，致力于深化對外開放和推動區(qū)域經(jīng)濟合作的宏大愿景和積極行動。基于對“一帶一路”沿線存在的地緣政治問題的思考，共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路必須統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟發(fā)展和政治風險兩個方面。

東南亞位于中國周邊，具備海上“十字路口”的地理位置特征，是未來中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和參與地區(qū)合作的重要依托。按照“一帶一路”的框架思路，東南亞是“絲綢之路經(jīng)濟帶”的南線（中國至東南亞、南亞、印度洋）和“21世紀海上絲綢之路”的兩線（從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國沿海港口過南海到南太平洋）有機銜接的交匯點，①參見《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，中國國家發(fā)改委網(wǎng)站，http：／／zys．ndrc．gov．cn／xwfb／201503／t20150328＿669088．html．地緣區(qū)位至關(guān)重要，“一帶一路”在東南亞的地緣政治風險必須事先綢繆。本文擬首先從地緣政治和地緣經(jīng)濟兩個視角，對共建“一帶一路”進程中東南亞之于中國的地緣戰(zhàn)略意義進行論述，進而辨識“一帶一路”在東南亞面臨的多重地緣政治風險，最后對中國在東南亞規(guī)避地緣政治風險，推動共建“一帶一路”提出政策建議。

一、“一帶一路”之東南亞節(jié)點：中國的地緣戰(zhàn)略認知

《愿景與行動》文件發(fā)布后，東南亞成為推行“一帶一路”的首要和關(guān)鍵節(jié)點之一，這是由東南亞與中國兼具山水相連和隔海相望的特殊地緣關(guān)系特征決定的。一個國家的地緣環(huán)境深刻地影響著該國的生存和發(fā)展，與此相應(yīng)，也就有了基于地緣環(huán)境分析的地緣戰(zhàn)略認知問題。分析東南亞在中國推進“一帶一路”進程中的地緣戰(zhàn)略意義，是一個以中國的地緣視角為中心的變化參數(shù)，可以從地緣政治和地緣經(jīng)濟兩個方面來認識，并且，對其認知的準確程度直接決定了后續(xù)對“一帶一路”在東南亞面臨的地緣政治風險認識的深刻程度以及應(yīng)對相關(guān)風險的努力程度。

第一，從地緣政治的視角看，東南亞是中國周邊環(huán)境的重要組成部分，地理位置重要，是中國經(jīng)略周邊的重點區(qū)域和方向。在國際社會中，一個國家的鄰居通常是無法選擇的。“一個對你友好并給你帶來利益的國家，會由于它是你的鄰居而使這種利益倍增；同樣的，一個對你不友好并給你帶來損害的國家，會由于它是你的鄰國而使這種損害也倍增”。②葉自成：《地緣戰(zhàn)略與中國外交》，北京出版社1998年版，第16頁。因此，一國在制定外交方針和政策時，無不重視周邊國家對本國的重要影響。

中國是世界上陸海鄰國最多、周邊安全環(huán)境最復(fù)雜的國家之一，因而，在中國外交總體布局中，“周邊是首要”，“穩(wěn)定周邊”也就成了中國長期追求的外交目標。2013年10月召開的中央外交工作座談會進一步明確了中國周邊形勢的兩大變化，即“周邊環(huán)境發(fā)生了很大變化，我國同周邊國家的關(guān)系發(fā)生了很大變化”，③《為我國發(fā)展爭取良好的周邊環(huán)境，使我國發(fā)展更多惠及周邊國家》，載《人民日報》2013年10月26日，第001版。提出中國的周邊外交戰(zhàn)略和工作必須與時俱進、更加主動。應(yīng)該說，這次會議表明了周邊外交在中國總體外交中的地位在提升，而“兩大變化”則反映了后金融危機時代亞太尤其是東亞經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展和中國綜合國力的大幅提升，經(jīng)濟格局的變化反饋到政治和安全層面就表現(xiàn)為周邊國家既希望搭上中國發(fā)展的“順風車”，又對中國的實力發(fā)展存在疑慮，“這種負面心態(tài)導(dǎo)致的不安全感會使周邊小國采取投靠強者、加入其他地區(qū)集團或者彼此結(jié)盟的方式求得自身的安全和發(fā)展”，④顧煒：《地區(qū)戰(zhàn)略與大國崛起時對周邊小國的爭奪——俄羅斯的經(jīng)驗教訓(xùn)及其對中國的啟迪》，載《世界經(jīng)濟與政治》2015年第1期，第40頁。進而使大國的周邊安全環(huán)境趨于復(fù)雜。有鑒于此，中國也非常有必要通過政策宣示和外交作為，向周邊國家表明中國走和平發(fā)展道路的決心和行動?！耙粠б宦贰钡奶岢觯侵袊鋵嵑推桨l(fā)展戰(zhàn)略思想的體現(xiàn)?？v觀國際關(guān)系史，近代以來的大國崛起，無不通過領(lǐng)土擴張和對外戰(zhàn)爭得以實現(xiàn)，直到上個世紀，威廉時代、希特勒時代的德國和軍國主義的日本還試圖通過發(fā)動戰(zhàn)爭來謀取“生存空間”，最后卻以失敗而告終。中國當下也面臨著產(chǎn)能過剩和資本過剩的壓力，但中國選擇以和平方式輸出優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能和資本，發(fā)掘區(qū)域內(nèi)市場潛力，展示了以實際行動構(gòu)建和諧周邊的努力。在中國同周邊國家的關(guān)系中，中方視東南亞為周邊外交的優(yōu)先方向，與東盟合作有序推進，2010年1月雙方啟動中國－東盟自貿(mào)區(qū)后，短短幾年又提出了自貿(mào)區(qū)升級版和中國－東盟命運共同體建設(shè)。與東南亞國家共建“一帶一路”進一步明示了未來中國在東南亞地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，是中國通過提供區(qū)域性公共產(chǎn)品，與東南亞國家共享崛起收益的一種努力，將為中國塑造有利于和平發(fā)展的良好周邊環(huán)境。

與此同時，東南亞地理位置十分重要，地處太平洋和印度洋、亞洲大陸和大洋洲之間的連接帶上，形成了兩大洋和兩大洲間的“十字路口”，不僅是溝通亞洲、非洲、歐洲和大洋洲之間海上航行的必經(jīng)之地，也是南北美洲與東南亞國家之間物資交流、航運繁忙的地區(qū)。該地區(qū)還有許多重要的國際海峽，如馬六甲海峽、巽他海峽、龍目海峽、巴士海峽和望加錫海峽等，它們是太平洋到印度洋的海上航運通道，具有十分重要的戰(zhàn)略意義。此外，東南亞地區(qū)還位于斯皮克曼所講的歐亞大陸的“邊緣地帶”，是位于歐亞大陸東部的“第一島鏈”的重要組成部分。以上地緣特征使得東南亞將成為中國未來拓展國際空間的重要方向。

中國是一個背陸面海、海陸兼?zhèn)涞膰遥斑@一地理位置決定了中國既擁有陸地和海洋兩個方面的利益，也面對來自陸地和海洋兩個方面的威脅”。⑤侯松嶺、遲殿堂：《東南亞與中亞：中國在新世紀的地緣戰(zhàn)略選擇》，載《當代亞太》2003年第4期，第12頁。因而，在制定中國的地緣戰(zhàn)略時必須兼顧陸地和海洋兩個方面，不但要向陸地求生存，更要向海洋謀發(fā)展。在中國的地緣謀劃中，晚清政府有“海防”與“塞防”之爭，今日中國有“東移”和“西進”之辯。在美國全球戰(zhàn)略重心向亞太轉(zhuǎn)移的背景下，“西進”戰(zhàn)略很有說服力，⑥參見王緝思：《“西進”：中國地緣戰(zhàn)略的再平衡》，環(huán)球網(wǎng)“評論”，http：／／opinion．huanqiu．com／opinion＿world／2012－10／3193760．html．但考慮到中國海陸兼?zhèn)涞牡鼐壄h(huán)境，汲取過去中國忽視海洋致使有海無防的教訓(xùn)，“東移”也是必須要予以重視的。實際上，在“一帶一路”的框架中，共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”就是在“西進”，推進“21世紀海上絲綢之路”則是在“東移”，只不過這種“東移”并沒有與美國的“亞太再平衡”戰(zhàn)略針鋒相對。在《愿景與行動》中，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，交通基礎(chǔ)設(shè)施又是其中的投資重點，通過推進國際骨干通道建設(shè)，將使東南亞的地理位置優(yōu)勢得到更大發(fā)揮，真正讓東南亞國家得益于中國發(fā)展，使中國也從周邊國家共同發(fā)展中獲得裨益和助力，實現(xiàn)共同發(fā)展。

第二，從地緣經(jīng)濟的角度看，東南亞地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿薮?，是未來中國?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和參與地區(qū)合作的重要依托。東南亞擁有豐富的農(nóng)業(yè)、林業(yè)和礦產(chǎn)資源，人口眾多，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿薮?，與中國互為經(jīng)濟發(fā)展的重要伙伴。該地區(qū)是世界上稻米和各種經(jīng)濟作物的著名產(chǎn)地，泰國、緬甸、越南是世界生產(chǎn)稻米最多的地方，其他物產(chǎn)如棕櫚油、咖啡、椰子、煙草、香料等在世界上也占有重要的地位。該地區(qū)森林資源比較豐富，以盛產(chǎn)柚木、楠木、紫檀、鐵木、烏木等名貴木材著稱于世，印尼擁有的熱帶雨林僅次于巴西，居世界第二。東南亞地區(qū)還擁有相當豐富的礦產(chǎn)資源和油氣資源，礦產(chǎn)資源主要有錫、鎢、鋁、銅、鉻、鎳、煤、鐵、寶石等，油氣資源以印尼的蘊藏量最為豐富。經(jīng)濟的發(fā)展離不開資源的支持，改革開放以來中國經(jīng)濟的快速發(fā)展對資源和能源的需求量越來越大，單靠中國自身的供應(yīng)是不夠的，必須要多渠道尋求資源和能源供應(yīng)地。東南亞與中國在地理上毗鄰，自然成為中國拓寬海外資源進口渠道、實施能源多元化戰(zhàn)略的首選地。當前，東南亞地區(qū)擁有443．6萬平方公里國土，6．4億人口，2．5萬億美元國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），進出口貿(mào)易約2．4萬億美元，⑦王勤主編：《東南亞地區(qū)發(fā)展報告（2013～2014）》，社會科學文獻出版社2014年版，第1頁。經(jīng)濟處于上升階段，廣闊的國土縱深意味著對基礎(chǔ)設(shè)施的強烈需求，眾多的人口則代表著豐富的勞動力和巨大的市場，是中國進行產(chǎn)能合作的重要地區(qū)。現(xiàn)在中國是東盟最大的貿(mào)易伙伴，東盟是中國第三大貿(mào)易伙伴，中國對東盟出口的主要是資本和技術(shù)密集型產(chǎn)品，從東盟進口的主要是資源和勞動密集型產(chǎn)品，從貿(mào)易構(gòu)成來看，雙方合作具有互補性，競爭性沒有那么強。所有這些都為中國在東南亞地區(qū)開展基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和投資貿(mào)易合作打下了良好的基礎(chǔ)，有利于推進中國與東南亞的一體化進程。

東盟（ASEAN）是東南亞地區(qū)的區(qū)域性國際組織，成立以來自身獲得不斷的發(fā)展，并在東亞一體化甚至是亞太一體化合作進程中發(fā)揮著積極作用，促成這些發(fā)展與合作的非正式機制被稱為“東盟方式”（ASEAN Way）?！皷|盟方式”的價值體現(xiàn)在三個方面：一是協(xié)商，通過協(xié)商，為國情迥異的東盟各國的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，實現(xiàn)共同繁榮。二是和諧，堅守和諧保證了東盟的團結(jié)，也保證了東盟可以一直循序漸進地取得進步。三是合作，如果把東盟的發(fā)展與歐洲的區(qū)域聯(lián)合道路相比，歐洲是靠立法的“硬方式”，東盟則是采取合作的“軟方式”。⑧張?zhí)N嶺：《可貴的“東盟方式”》，載《人民日報》2007年8月8日，第003版。這三方面價值有效地促進了東南亞的整合和一體化進程。在近些年的發(fā)展中，“東盟方式”呈現(xiàn)出的最新特點是“東盟中心”，具體而言，在更大范圍的地區(qū)合作和制度建設(shè)中要堅持東盟中心的中心地位，其他國家以東盟伙伴的身份，通過“東盟＋N”⑨筆者梳理了“東盟＋N”的制度形式，主要包括：東盟＋1（中、或日、或韓）、東盟＋3（中日韓）、區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系（RCEP）（東盟＋6，即東盟加中日韓澳新?。?、東亞峰會（EAS）（東盟＋8，即東盟加中日韓澳新印美俄）、東盟地區(qū)論壇（ARF）（目前共有27個成員：文萊、柬埔寨、印度尼西亞、老撾、馬來西亞、緬甸、菲律賓、新加坡、泰國、越南、中國、日本、韓國、朝鮮、蒙古、印度、巴基斯坦、孟加拉國、斯里蘭卡、俄羅斯、美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、巴布亞新幾內(nèi)亞、東帝汶和歐盟）等。的制度形式參與。所有相關(guān)會議必須在東盟國家召開；會議議程由東盟設(shè)定，其他國家可以建議，但最后決策權(quán)在東盟；所有問題由東盟內(nèi)部先達成一致，再和其他國家探討。⑩魏玲、薛力等：《東盟共同體“沖刺”：攪動亞太風云》，載《世界知識》2015年第13期，第19頁。

“東盟中心”反映了在地區(qū)合作中，東盟國家團結(jié)合作、以小博大的主導(dǎo)地位，反過來說，這種主導(dǎo)地位也是其他大國所不能取代的。進而，中國要在地區(qū)合作中發(fā)揮影響，除了發(fā)展自身實力、發(fā)展與各國的雙邊關(guān)系，在現(xiàn)階段還要依托東盟參與東亞乃至亞太的多邊領(lǐng)域合作。2009年東盟出臺的《東盟共同體（2009～2015）建設(shè)路線圖》提出要在2015年建成東盟共同體，進一步表明東盟強化自身共同身份、整體對外發(fā)聲的強烈意愿。中國要推進“一帶一路”建設(shè)，必須把自身戰(zhàn)略與東盟國家各自的發(fā)展戰(zhàn)略對接起來，與東盟共同體的建設(shè)藍圖對接起來，尊重并支持東盟在區(qū)域合作中的主導(dǎo)地位，為中國與東盟的團結(jié)合作、發(fā)展振興提供新動力，開辟新前景。

二、“一帶一路”在東南亞面臨的地緣政治風險

“一帶一路”提出以后，引起了國內(nèi)外各界的廣泛關(guān)注，并對其進行了不同的解讀。?有的將其稱為“中華民族復(fù)興的地緣大戰(zhàn)略”，參見杜德斌、馬亞華：《“一帶一路”：中華民族復(fù)興的地緣大戰(zhàn)略》，載《地理研究》2015年6月第34卷第6期，第1005－1014頁。有的將其解讀為“中國的第二次對外開放（China's Second Opening）”，參見 European Council on Foreign Relations，＂One Belt，One Road＂：China's Great Leap Outward，China Analysis，http：／／www．ecfr．eu／page／－／China＿analysis＿belt＿road．pdf．還有的從經(jīng)濟、中美博弈、中歐關(guān)系、周邊外交視角進行分析，并認為“一帶一路”的戰(zhàn)略目的缺乏清晰的表述，參見儲殷、高遠：《中國“一帶一路”戰(zhàn)略定位的三個問題》，載《國際經(jīng)濟評論》2015年第2期，第91－92頁。筆者認為，解讀的多層次性恰好反映了“一帶一路”的包容性，學界可以從不同角度對其進行分析，但中國官方?jīng)]有必要也不可能將“一帶一路”非常具體地界定為政治或經(jīng)濟戰(zhàn)略，服務(wù)于大國博弈或周邊外交，等等。《愿景與行動》對“一帶一路”提出的時代背景進行如下闡述：“共建‘一帶一路’致力于維護全球自由貿(mào)易體系和開放型世界經(jīng)濟，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟合作架構(gòu)，將為世界和平發(fā)展增添新的正能量”，?《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，參見中國國家發(fā)改委網(wǎng)站，http：／／zys．ndrc．gov．cn／xwfb／201503／t20150328＿669088．html．結(jié)合中國當下實際分析，中國現(xiàn)階段生產(chǎn)能力在常規(guī)制造與建造方面具有比較優(yōu)勢，在開放宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域擁有充裕的國民儲蓄與外匯儲備資源，?盧峰、李昕等：《為什么是中國——“一帶一路”的經(jīng)濟邏輯》，載《國際經(jīng)濟評論》2015年第4期，第9頁。從中可以看出，“一帶一路”是以發(fā)展經(jīng)濟、倡導(dǎo)合作為主要目標，與沿線各國經(jīng)濟與合作的進展當然可以服務(wù)于中國實力的增長、中國與相關(guān)國家關(guān)系的提升，進而增加中國在國際舞臺上的競爭力與影響力。所以，“一帶一路”說到底是助力中國未來經(jīng)濟發(fā)展的外交大戰(zhàn)略（Grand Strategy）。既然是大戰(zhàn)略，“一帶一路”在實施過程中面臨的地緣政治風險就不得不考慮。需要澄清的是，認真評估“一帶一路”的地緣政治風險并不意味著“一帶一路”就是中國的地緣政治戰(zhàn)略，而是指大戰(zhàn)略的推進要具備底線思維，地緣政治風險是“一帶一路”推進過程中繞不開的障礙，應(yīng)對不當就會阻滯“一帶一路”的推進與實施?！耙粠б宦贰痹跂|南亞面臨的地緣政治風險主要可以從以下四個層面來分析：

（一）雙邊層面：中國與東南亞國家間的信任赤字妨礙“一帶一路”有效推進

中國崛起是自身綜合國力發(fā)展的結(jié)果，也引起了冷戰(zhàn)結(jié)束以來全球地緣政治經(jīng)濟版圖的重大調(diào)整，不但使得大國紛紛側(cè)目，也導(dǎo)致了周邊國家的警惕與不安。進入21世紀以來，東南亞國家在推進與中國的貿(mào)易和投資關(guān)系的同時，還積極保持美、日等域外大國在東南亞的存在，這一被稱為“對沖”?“對沖”是一個經(jīng)濟學名詞，本意指一種在減低商業(yè)風險的同時仍然能在投資中獲利的手法。筆者認為，在國際關(guān)系以及本文的語境中，“對沖”（Hedging）應(yīng)該理解為“均勢”（Balance of Power）。（Hedging）的戰(zhàn)略意在使本區(qū)域國家維持一種既能夠最大化貿(mào)易和投資機會，同時又避免出現(xiàn)潛在霸權(quán)國的穩(wěn)定的外部環(huán)境。?Chien－peng（C．P．）Chung，SOUTHEAST ASIA–CHINA RELATIONS：Dialectics of“Hedging”and“Counter－Hedging”．Southeast Asian Affair．2004，p35．

“對沖”實質(zhì)上體現(xiàn)了東南亞國家對中國的不信任，這種不信任來自于對中國經(jīng)濟和軍事力量快速發(fā)展給東南亞國家的外部環(huán)境帶來的不確定性（uncertainty）。從東南亞國家的角度看，作為后起的民族國家，又有殖民地的痛苦經(jīng)歷，東南亞國家對主權(quán)格外珍重，也會對周邊大國的崛起異常敏感。從中方的角度看，這是中國崛起進程中不可避免的“煩惱”，給中國主動營造的良好周邊安全環(huán)境帶來諸多變數(shù)。

具體到“一帶一路”上，東南亞國家一方面急需基礎(chǔ)設(shè)施的投資，并認為多邊的和私人性質(zhì)的組織不能滿足它們的需求，另一方面，它們又認為中國的“一帶一路”遠不止于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)，可能有其他意圖（intentions），諸如將其經(jīng)濟影響力（economic clout）轉(zhuǎn)化為區(qū)域乃至全球的領(lǐng)導(dǎo)力（regional and global power and leadership）。?Jiayi Zhou，Karl Hallding，and Guoyi Han．The Trouble With China's′One Belt One Road′Strategy．The Diplomat，http：／／thediplomat．com／2015／06／the－trouble－with－the－chinese－marshallplan－strategy／．因而，東南亞相關(guān)國家對“一帶一路”持謹慎和懷疑（wary and skeptical）的態(tài)度。

與此同時，南海問題在域內(nèi)外國家的聯(lián)合攪動下也不斷升溫，雖在一定時期內(nèi)不會對中國崛起產(chǎn)生實質(zhì)性影響，但卻是中國在周邊外交中的“短板”，會使中國的國際聲譽和形象受損，耗損中國大量的外交成本來應(yīng)對日益增多的海上摩擦，這除了進一步加深東盟國家對中國的戰(zhàn)略疑慮外，還會“勸阻”（dissuade）南海聲索國（特別是那些不需要融資的國家）加入“一帶一路”。?Michael Taylor，Rahul Ghosh．‘One Belt，One Road'success could take time．Global Times，http：／／www．globaltimes．cn／content／933945．shtml／．由于南海問題是涉及領(lǐng)土主權(quán)的高級政治領(lǐng)域中的敏感問題，牽涉“六國七方”，?六國七方包括：中國、越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、文萊，加上中國臺灣。更有域外大國的不斷介入。所以，南海問題的解決難度在加大，如果處理不當則容易引起國家間爭端，如此，中國多年來穩(wěn)定南海的努力將大大受挫，更何談“一帶一路”的推進。所以，中國在東南亞推進“一帶一路”必須要考慮中國與東南亞國家間關(guān)系發(fā)展存在的深層次障礙和現(xiàn)實的地緣政治沖突。

（二）大國博弈層面：大國利益角逐使得“一帶一路”可能遭到其他域外大國的抵制

如前所述，東南亞因重要的戰(zhàn)略地位和豐富的資源而成為大國利益角逐和國際地緣競爭的焦點，尤其被看作是美國的“勢力范圍”（sphere of influence）。進入21世紀以后，圍繞東南亞的地緣政治變化態(tài)勢，美國、日本、歐盟、印度和俄羅斯等大國都調(diào)整了各自的東南亞戰(zhàn)略。日本介入東南亞，在地緣政治上既有減輕與中國在釣魚島方向競爭的壓力，也有響應(yīng)美國“重返亞太”的動機。歐盟是僅次于中國的東盟第二大貿(mào)易伙伴，其在東南亞開展的一系列活動看似是經(jīng)濟貿(mào)易下的產(chǎn)物，但實質(zhì)是歐盟國家在歐債危機背景下，借著新時期東南亞地緣政治出現(xiàn)變化的契機而進行的經(jīng)濟、政治戰(zhàn)略投資。?方天建、何躍：《冷戰(zhàn)后東南亞地緣政治變化中的大國戰(zhàn)略調(diào)整述評》，載《世界地理研究》2013年9月第22卷第3期，第35頁。印度把加強與東盟國家的關(guān)系作為全方位對外政策的重點，印度“東向政策”的提出，既是東盟國家大國均衡戰(zhàn)略的體現(xiàn)，也有印度擴大在東亞的存在制衡中國的考慮。東南亞也是俄羅斯在亞太地區(qū)開展軍火貿(mào)易和經(jīng)濟合作的重要地區(qū)，是俄羅斯融入亞太合作的重要跳板。當然，在東南亞影響最深的大國就是美國。二戰(zhàn)結(jié)束以后，美國在亞太構(gòu)建了以美國為中心的多組雙邊軍事同盟體系，其中菲律賓和泰國就是美國在東南亞的軍事盟友，并一度籌建了東南亞集體防務(wù)條約組織，足可看出美國在東南亞的經(jīng)營時間之長。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著亞洲一些國家，特別是中國經(jīng)濟快速發(fā)展，美國也加大對亞洲關(guān)注的力度。2010年中國－東盟自貿(mào)區(qū)啟動后，日本、韓國、印度、澳大利亞、新西蘭等紛紛加入該區(qū)域一體化的浪潮中。隨之，中國在東南亞地區(qū)的經(jīng)濟影響力快速提升，而美國對東盟的貿(mào)易與投資比重呈直線下降。?在這一區(qū)域背景下，美國加速重返亞太的步伐，實施“亞太再平衡”（Rebalance toward Asia—Pacific region）戰(zhàn)略，東南亞成為該戰(zhàn)略的重點實施方向。在高調(diào)介入亞太事務(wù)的背景下，美國加強了與傳統(tǒng)盟友的軍事關(guān)系，拓展了在該地區(qū)的伙伴關(guān)系，在南海問題上“不選邊”的立場也發(fā)生動搖，使得東南亞上空驟時風云變幻。中國倡議的“一帶一路”如何與介入東南亞的其他域外大國提出的戰(zhàn)略實現(xiàn)良性互動是個需要認真思考的問題。進入2015年以來，中美關(guān)系中的對抗性因素在增加，東南亞成為中美角力的主要地區(qū)，所以，如何化解美國對“一帶一路”的質(zhì)疑更是需要中國外交認真對待。

（三）多邊層面：“一帶一路”面臨與東南亞地區(qū)現(xiàn)有的多邊機制和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃的融合問題

東南亞地區(qū)的多邊合作機制主要是“東盟＋N”的制度形式，解析該制度形式，其特征可以概括為，一是“東盟中心”，即堅持東盟在地區(qū)合作架構(gòu)中的中心地位，二是實行大國平衡，即以東盟為中心，同時開展多組大國間的雙多邊合作。實踐證明，地區(qū)合作中的東盟中心地位是東盟所獨有的，其他大國無法代替，同時，其他大國在東南亞地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略不能是完全排外的（exclusive）?！耙粠б宦贰笔怯芍袊h的，考慮到中國在東南亞地區(qū)的經(jīng)濟影響力，“一帶一路”可能會被認為是以中國為中心（China－centric），其他參與國家只能獲得邊際收益（marginal benefits），?Lucio Blanco Pitlo III，China's′One Belt，One Road′To Where？The Diplomat，http：／／thediplomat．com／2015／02／chinas－one－belt－one－road－to－where／．這是東盟不愿意看到的結(jié)果，但卻是東盟可能產(chǎn)生的一種誤解，更是中國需要用理念和行動澄清的一個認知誤區(qū)。按照東盟的發(fā)展藍圖，2015年建成東盟共同體，東盟的政治獨立性和訴求會隨著東盟共同體的建成而越來越強烈，與此相應(yīng)，中國會面對一個更加團結(jié)一致、自我意識不斷強化的東盟，這對中國如何經(jīng)營多邊機制提出了更高的要求。東南亞地區(qū)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃是《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃》（以下簡稱《總體規(guī)劃》）（The Master Plan on ASEAN Connectivity）（MPAC），該規(guī)劃在2010年10月召開的第17屆東盟峰會上通過，目的是為了改善東南亞地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后的現(xiàn)狀，吸引外國直接投資（FDI）流入，促進東南亞地區(qū)經(jīng)濟一體化。?Zhao Hong，China's New Maritime Silk Road：Implications and Opportunities for Southeast Asia，Trends in Southeast Asia，http：／／www．iseas．edu．sg／documents／publication／TRS3＿15．pdf．然而，許多東南亞國家并沒有足夠的資金投資相關(guān)的項目工程，私人資本由于周期長、風險高又不愿進入。所以，《總體規(guī)劃》中提到，“東盟要加強同外部伙伴的關(guān)系，包括對話伙伴、多邊發(fā)展銀行、國際組織和其他伙伴來有效實施《總體規(guī)劃》”。?ASEAN Secretariat，＂Master Plan on ASEAN Connectivity＂，http：／／www．mfa．go．th／asean／contents／files／asean－media－center－20121203－182010－779067．pdf．中國在這一方面正好具有比較優(yōu)勢，是東盟可以借助的對象，但是，如前所述，東盟對中國的戰(zhàn)略信任不足，可能會使雙方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域無法開展合作。

（四）地區(qū)安全層面：東南亞地區(qū)內(nèi)部存在的各種安全隱患給“一帶一路”帶來安全風險外溢的威脅

東南亞地區(qū)存在的安全隱患可以從傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全兩個維度分析。傳統(tǒng)安全問題包括：中國與南海聲索國之間的涉及南海島礁的主權(quán)歸屬、海域劃界和海洋資源爭奪的一系列問題；東南亞國家相互之間的爭端，如泰國和柬埔寨之間的柏威夏寺爭端、印尼和馬來西亞在安巴拉特海域的爭端等；東南亞國家內(nèi)部的局勢動蕩，如緬甸政府軍與少數(shù)民族武裝之間的戰(zhàn)事、泰國的軍事政變造成的領(lǐng)導(dǎo)人更迭、越南的反華排華事件等。非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的隱患包括恐怖主義的滋生蔓延、海盜猖獗、跨國犯罪等?？梢哉f，中國和東盟目前在應(yīng)對非傳統(tǒng)安全問題上共同利益很大，合作向前推進。但是，隨著南海問題的升溫和東南亞國家民主化進程的推進，傳統(tǒng)安全問題越來越突顯，美國與東盟國家的軍事演習也開始重新關(guān)注傳統(tǒng)安全的科目，更增加了地區(qū)的緊張局勢。和平的周邊環(huán)境是“一帶一路”順利推進的重要保證，東南亞地區(qū)內(nèi)部存在的安全隱患讓“一帶一路”面臨更多的風險和挑戰(zhàn)。

三、推動共建“一帶一路”：中國在東南亞的政策選擇

中國國家主席習近平在博鰲亞洲論壇2015年年會上表示，“一帶一路”建設(shè)秉持的是共商、共建、共享原則，不是中國一家的獨奏，而是沿線國家的合唱，“一帶一路”建設(shè)正在并將繼續(xù)給地區(qū)國家?guī)韺崒嵲谠诘睦妗?習近平：《邁向命運共同體 開創(chuàng)亞洲新未來——在博鰲亞洲論壇2015年年會上的主旨演講》，參見中國外交部網(wǎng)站，http：／／www．fmprc．gov．cn／mfa＿chn／zyxw＿602251／t1249640．shtml．“一帶一路”是友誼之帶、和平之路，推動共建“一帶一路”，有效應(yīng)對“一帶一路”在東南亞面臨的地緣政治風險，必須采用富有建設(shè)性的方式，既要在外交理念和合作機制上有所創(chuàng)新，又要推進具體項目領(lǐng)域的合作，化解各國的戰(zhàn)略疑慮，爭取各國的理解與支持。

首先，統(tǒng)籌周邊外交與公共外交，探索建立中國－東盟地區(qū)安全合作機制，減少東南亞國家對中國崛起的負面心態(tài)，增進東南亞國家和民眾對“一帶一路”的正面認知。在過去幾年里，中國投入大量的政治資本發(fā)展與東南亞國家的關(guān)系，其中，與東盟的經(jīng)濟一體化進程穩(wěn)步推進，但這種地緣經(jīng)濟影響力并沒有轉(zhuǎn)換為地緣政治影響力，這可能是由于中國在東南亞缺乏軟實力（lack of soft power）（它擁有不同于成熟民主制的意識形態(tài)和政治體系）和東南亞國家缺乏對中國的信任（lack of trust）。?Zhao Hong，China's New Maritime Silk Road：Implications and Opportunities for Southeast Asia，Trends in Southeast Asia，http：／／www．iseas．edu．sg／documents／publication／TRS3＿15．pdf．中國的意識形態(tài)和政治體系是自身發(fā)展的結(jié)構(gòu)性和深層次因素，這些因素不易改變。要增進東南亞國家缺乏對中國的信任感，現(xiàn)實的做法是中國明確地向外宣示自己的發(fā)展目標和身份定位，特別是要高度重視地區(qū)身份的建設(shè)，明確“一帶一路”是中國與周邊國家實現(xiàn)合作共贏的行動規(guī)劃，也是中國與周邊國家分享崛起收益的努力。在戰(zhàn)略層面，中國長期保持了同“陸上”（mainland）東南亞國家的友好關(guān)系，而同“海上”（maritime）東南亞國家的關(guān)系較為緊張，?東盟十國在地理上進行劃分，正好可以劃為“陸上”五國（包括：緬甸、泰國、越南、老撾、柬埔寨）和“海上”五國（包括：菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞、文萊、新加坡）。當然，緊張關(guān)系的背后也突顯了雙方關(guān)系的重要性，因為中國70%～80%的能源進口要經(jīng)過馬六甲海峽和南海。地區(qū)身份建設(shè)要在維持同“陸上”國家關(guān)系的同時，重點增加“海上”國家對中國國家形象的認同和感知，要發(fā)揮公共外交的作用，加強與周邊國家的民間交往、文化交流，講好“一帶一路”的歷史淵源，塑造中國在東南亞國家民眾心目中的良好形象，夯實雙邊關(guān)系發(fā)展的民意基礎(chǔ)，降低他們對中國崛起后的擔憂。同時，中國作為東南亞國家的近鄰大國，非常有必要推動構(gòu)建地區(qū)安全合作機制，提供符合雙方利益的公共安全產(chǎn)品（public security goods），現(xiàn)階段可以推進“中國－東盟國家睦鄰友好合作條約”商簽進程，為雙方關(guān)系提供強有力的法律和制度保障，辦好2015年首次在華舉行的中國－東盟防長非正式會議，探索中國和東盟在軍事安全防務(wù)方面的合作機制，加強傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全合作等等。在解決南海問題上，中國提出了“雙軌思路”，?所謂“雙軌思路”，是指“有關(guān)爭議由直接當事國在尊重歷史事實和國際法的基礎(chǔ)上，通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護，兩者相輔相成、相互促進，有效管控和妥善處理具體爭議”。參見《中方提“雙軌思路”解決南海問題》，人民網(wǎng)，2014年8月11日，http：／／world．people．com．cn／n／2014／0811／c157278－25439125．html．符合國際法和國際慣例，是解決南海問題最為平衡、務(wù)實與合理的行動方案，處理好南海問題是中國與東盟國家增信釋疑的一個重要機遇。通過在東南亞共建“一帶一路”，中國必須讓自己的鄰國真正感受到中國“睦鄰、安鄰、富鄰”的誠意，體會到中國親、誠、惠、容的周邊外交理念。

其次，“一帶一路”要“對接”各大國在東南亞的發(fā)展戰(zhàn)略，其中關(guān)鍵是要美國的“亞太再平衡”形成一種巧平衡，照顧好各方的舒適度?！耙粠б宦贰币源龠M沿線各國的經(jīng)濟合作為主要內(nèi)容，其他大國在東南亞的發(fā)展戰(zhàn)略既是為了獲取經(jīng)濟收益，也有地緣上的考慮。這樣，“一帶一路”與其他大國在東南亞的發(fā)展戰(zhàn)略會形成競爭，比如中日爭奪在泰國和印尼的高鐵項目，如果競爭過于激烈，可能會由經(jīng)濟領(lǐng)域外溢到地緣政治領(lǐng)域。與其他大國的發(fā)展戰(zhàn)略“對接”并不代表中國要向其他大國讓渡自己的利益，而是發(fā)揮中國與東南亞國家的比較優(yōu)勢，憑借產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和信譽獲得東南亞國家的認可，同時發(fā)揮中國與其他大國的比較優(yōu)勢，如中俄印三國在經(jīng)濟方面具有較強的互補性，中國的資金優(yōu)勢、俄羅斯的能源優(yōu)勢和印度的科技優(yōu)勢可以在“一帶一路”框架下形成互補合作。當然，中國的“一帶一路”與其他大國在東南亞的發(fā)展戰(zhàn)略是否能夠完全對接及如何對接，尚需做進一步的研究。此外，“一帶一路”沒有與美國的“亞太再平衡”戰(zhàn)略針鋒相對，而是與其形成一種巧平衡（smart balance）。具體而言，“一帶一路”以促進沿線國家和地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、投資貿(mào)易合作、雙多邊人文交流為主要內(nèi)容，側(cè)重于經(jīng)濟和人文層面，是踐行亞洲安全觀的具體行動，?亞洲安全觀由習近平在2014年5月召開的第四次亞信峰會上提出，積極倡導(dǎo)共同安全、綜合安全、合作安全、可持續(xù)安全的亞洲安全觀，創(chuàng)新安全理念，搭建地區(qū)安全合作新架構(gòu)，努力走出一條共建、共享、共贏的亞洲安全之路。目標是實現(xiàn)各國合作共贏、共同發(fā)展；而美國的“再平衡”以強化以美國為軸心的亞太雙邊軍事同盟和伙伴關(guān)系、主導(dǎo)跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）的談判為主要內(nèi)容，側(cè)重軍事和安全層面（也有經(jīng)濟層面），是抱守冷戰(zhàn)思維的具體表現(xiàn)，是以維護美國霸權(quán)，遏制競爭對手為出發(fā)點的。簡而言之，中國是以自己的優(yōu)勢來平衡美國的強勢，以新思路（“新絲路”）來回應(yīng)美國的舊思維，必定能在和平發(fā)展、合作共贏的時代贏得人心。

再次，“一帶一路”要尊重東盟在區(qū)域合作中的主導(dǎo)地位，與東盟共同體的建設(shè)藍圖對接起來，東南亞地區(qū)內(nèi)部存在的各種安全隱患也可放在中國－東盟合作框架下解決。“一帶一路”建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，堅持共商、共建、共享原則，只能補充（supplement）而不能拋棄（discard）或取代（replace）現(xiàn)有的區(qū)域合作框架，在東南亞尤其如此?；谥趁袷返挠洃?，東南亞地區(qū)是強主權(quán)地區(qū)，各國對主權(quán)格外珍重，東盟更是倡導(dǎo)不結(jié)盟運動，奉行獨立自主的外交方針?！耙粠б宦贰痹跂|南亞地區(qū)的開展必須發(fā)揮東盟現(xiàn)有合作機制的作用，與東盟當前需要加強基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的《總體規(guī)劃》對接起來，在此基礎(chǔ)上，按照“一帶一路”的框架思路和合作重點開展合作，讓更多國家和地區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)。同時，由于中國實行不干涉內(nèi)政和不結(jié)盟政策，中國要解決東南亞地區(qū)內(nèi)部存在的各種安全隱患也必須依托東盟，可以在現(xiàn)有的中國－東盟合作框架下，探索中國－東盟防長、司法部長等對話合作來解決地區(qū)安全問題，在對話合作中探索建立地區(qū)安全合作機制，實現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)安全問題的“創(chuàng)造性介入”（creative involvement）。

四、結(jié)語

“一帶一路”倡議從宏大的愿景規(guī)劃到經(jīng)濟外交戰(zhàn)略和可能的（perhaps）地緣政治影響將會考驗中國外交各個方面的能力。?Jacob Stokes，China's Road Rules，F(xiàn)oreign Affairs，https：／／www．foreignaffairs．com／articles／asia／2015－04－19／chinas－road－rules．中國不僅要推進“一帶一路”的項目建設(shè)，還要綢繆可能面臨的地緣政治風險，做好提供問題解決方案（solutions to the problems）的準備。具體到東南亞，中國要統(tǒng)籌周邊外交、公共外交與大國外交，并且巧妙經(jīng)營多邊機制和提供區(qū)域間公共產(chǎn)品。這是對中國外交的大挑戰(zhàn)，也是大機遇。如果把“一

帶一路”看作中國崛起的經(jīng)濟外交大戰(zhàn)略，那么，應(yīng)對“一帶一路”地緣政治風險的能力就是中國大國外交成熟的試金石?！耙粠б宦贰笔且粭l互尊互信、合作共贏、文明互鑒之路，只要各國和衷共濟、相向而行，就一定能夠譜寫中國和東南亞國家合作的新篇章。

畢海東，江蘇省行政學院國際問題研究中心國際政治專業(yè)碩士研究生。

本文為國家社科基金項目“冷戰(zhàn)后美國兩洋同盟演化與國際格局轉(zhuǎn)型研究”（批準號：13CKS029）后期成果之一；2014年度江蘇高校哲學社會科學重大項目“當代中國和平發(fā)展中的亞太安全秩序困境研究”（批準號：2014ZDAXM008）的階段性成果之一。