陶然：城市不能計(jì)劃

文│陶然

陶然：城市不能計(jì)劃

文│陶然

按照當(dāng)前城鎮(zhèn)化的思路，無(wú)論是限制大城市、特大城市發(fā)展，放開(kāi)中小城市，還

是所謂的“三個(gè)一億人”計(jì)劃，以及《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》和《居住證管理辦法》所提出的改革措施，我覺(jué)得都沒(méi)有抓住問(wèn)題的關(guān)鍵，如果處理不好，還可能讓我們的戶籍制度改革、土地制度改革半途而廢，甚至出現(xiàn)倒退。

城市不能計(jì)劃

陶然中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、中國(guó)公共經(jīng)濟(jì)與治理研究中心主任

大城市、特大城市發(fā)展是城市化規(guī)律的必然結(jié)果，限制解決不了問(wèn)題。政府和決策者應(yīng)該更了解城市發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的規(guī)律。中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一直在限制大城市和特大城市的發(fā)展，希望在全國(guó)各地實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，這不僅跟計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維有關(guān)，也跟1980年中國(guó)很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小城鎮(zhèn)發(fā)展比較興旺有關(guān)，但這是特殊制度環(huán)境約束下的結(jié)果，也是違背一般城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的。

很多人經(jīng)常舉德國(guó)的例子，說(shuō)明沒(méi)有特大城市、大城市，中小城市也可以搞得很好。但德國(guó)是一個(gè)很少見(jiàn)的沒(méi)有很多特大城市的例子，人口大都分布在很多中小城市，這跟德意志的歷史發(fā)展有關(guān)，與普魯士各公國(guó)割據(jù)有關(guān)，也與后面建立的全國(guó)性交通網(wǎng)有關(guān)。全世界絕大部分發(fā)達(dá)國(guó)家以及現(xiàn)在很多發(fā)展中國(guó)家，從工業(yè)化開(kāi)始，大城市和特大城市的更快速發(fā)展幾乎是一個(gè)不可避免的現(xiàn)象。

美國(guó)哈佛大學(xué)教授愛(ài)德華·格萊澤是城市研究領(lǐng)域乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的頂尖學(xué)者，他指出，很多研究城鎮(zhèn)化的學(xué)者以前告訴大家說(shuō)，工業(yè)化早期的城市化是以大城市為主，隨著大城市各方面的成本上升，比如說(shuō)交通、污染、居住、擁堵成本上升，就會(huì)出現(xiàn)城市人口向中小城市流動(dòng)的情況。

但格萊澤教授告訴我們，實(shí)際上不存在這樣的規(guī)律，因?yàn)榇蟪鞘械某杀倦m然有所上升，但城市進(jìn)一步集聚帶來(lái)的效益上升更快，完全可以抵消因?yàn)榧蹘?lái)的成本增加。尤其現(xiàn)在全球進(jìn)入了知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，這種情況變得更突出。

另外，知識(shí)經(jīng)濟(jì)也使社會(huì)上很多有才能的人可以貢獻(xiàn)知識(shí)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)給他們的回報(bào)非常高，所以這些人的收入會(huì)非常高。美國(guó)就出現(xiàn)了這種情況，在中國(guó)也開(kāi)始出現(xiàn)了這種情況。高收入的人一定是需要各種中低端服務(wù)的，因?yàn)樗麄兊臅r(shí)間成本要高得多，這就需要更多中低端勞動(dòng)力給他們提供各類生活乃至思想生產(chǎn)的相關(guān)服務(wù)，來(lái)節(jié)省他們的時(shí)間成本。

中、低端服務(wù)業(yè)沒(méi)有貶義。一般來(lái)說(shuō)，比如紐約，金融或者互聯(lián)網(wǎng)界一個(gè)高職位勞動(dòng)力一般都需要4～6個(gè)低端的人給他們提供各種服務(wù)，因?yàn)槊總€(gè)的人時(shí)間成本不一樣，可能家政或者其它事情他全部都找人做了。我賺了很多錢(qián)，我就可以把我的財(cái)富通過(guò)這種勞動(dòng)交換的方式轉(zhuǎn)移到那些人身上去，這就是社會(huì)財(cái)富擴(kuò)散的過(guò)程，這就是市場(chǎng)機(jī)制的好處所在。

我們的很多決策者并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這個(gè)規(guī)律，就是高收入人群更傾向于集聚，而他們也需要更多中低端勞動(dòng)者來(lái)給他們提供各種節(jié)省時(shí)間的生活與生產(chǎn)服務(wù)。

提供什么樣的公共服務(wù)？

如果城市政府沒(méi)有通過(guò)有效的稅收、公共品定價(jià)和其他各種管理手段來(lái)有效地為所有高端、中端、低端勞動(dòng)者提供公共服務(wù)，那么就會(huì)出現(xiàn)交通擁堵、環(huán)境污染這樣的城市病。相反，如果采取了好的管理措施，城市公共服務(wù)定價(jià)合理，城市病就不會(huì)出現(xiàn)，人口向大城市、特大城市集聚帶來(lái)的成本就會(huì)大大降低，而其集聚的收益就會(huì)進(jìn)一步提高，那么大城市、特大城市的發(fā)展就根本不會(huì)成為一個(gè)詛咒，而成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)發(fā)展的祝福。

現(xiàn)在的問(wèn)題，北、上、廣、深4個(gè)特大城市每個(gè)城市都已經(jīng)有接近或超過(guò)1000萬(wàn)的外來(lái)流動(dòng)人口長(zhǎng)期生活與工作。這些特大、超大城市的外來(lái)流動(dòng)人口甚至占到中國(guó)跨區(qū)外來(lái)流動(dòng)人口的絕大部分。而《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出的特大城市“嚴(yán)格限制外來(lái)流動(dòng)人口”的政策是否意味著這些已經(jīng)定居、就業(yè)的外來(lái)人口所需的與戶籍對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)將難以得到有效解決，甚至還面臨被用各種“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)手段”逐步擠出這些城市的風(fēng)險(xiǎn)？

已經(jīng)進(jìn)來(lái)的這么多人，大城市、特大城市的地方政府提供不提供公共服務(wù)？還是要把這些人趕出去？有辦法趕得出去嗎？實(shí)際上近年來(lái)北京、還有去年開(kāi)始上海都在干這個(gè)事情，但這么做的效果不可能好，而且給經(jīng)濟(jì)與社會(huì)帶來(lái)的成本會(huì)非常高，更是對(duì)流動(dòng)人口就業(yè)與居住權(quán)利的嚴(yán)重侵犯。

經(jīng)濟(jì)本來(lái)應(yīng)該是這樣的，結(jié)果非要逆經(jīng)濟(jì)規(guī)律而行，這是有問(wèn)題的。尤其中國(guó)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)開(kāi)始下行，大城市要搞產(chǎn)業(yè)升級(jí)，恰恰意味著高中低端的服務(wù)業(yè)都要更多人口，中低端服務(wù)業(yè)人口為高端人口提供各種生產(chǎn)、生活服務(wù)，這就是經(jīng)濟(jì)規(guī)律，把這些人趕出去，對(duì)高端人口的發(fā)展也不利。所以各級(jí)政府應(yīng)該意識(shí)到這是發(fā)展規(guī)律，應(yīng)該想辦法切實(shí)提高大城市政府的管理水平。把這些城市病歸結(jié)于人口過(guò)多，尤其是外來(lái)中低端人口過(guò)多，這是非常錯(cuò)誤的觀念。

其實(shí)戶籍制度改革要解決的問(wèn)題，不光是從農(nóng)村到城市里的2億人進(jìn)城定居的問(wèn)題，如果加上他們的家庭成員包括留守婦女或者留守兒童一共應(yīng)該有3億以上。按照正常的城鎮(zhèn)化的發(fā)展，如果考慮到未來(lái)還要每年解決1000萬(wàn)的新增流動(dòng)人口，到2020年，一共加起來(lái)應(yīng)該要解決的是4億人到城市里面定居的問(wèn)題。而不是《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》里提到的“三個(gè)一億人”。

解決住房問(wèn)題的根本在于改革土地制度

農(nóng)民工家庭在城里定居下來(lái)最關(guān)鍵的有兩個(gè)條件，這兩個(gè)條件是互補(bǔ)的，一個(gè)是居住，一個(gè)是孩子上學(xué)和升學(xué)?，F(xiàn)在我們地方政府采取了一種扭曲的供地模式，住宅用地供應(yīng)過(guò)少，城市房?jī)r(jià)必然有泡沫，未來(lái)房?jī)r(jià)就算跌一半，很多農(nóng)民工還是買不起，但是跌一半，金融體系與國(guó)民經(jīng)濟(jì)就已經(jīng)出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)了，甚至社會(huì)就可能就出問(wèn)題了。所以我們面臨的是這么一個(gè)局面：房?jī)r(jià)太高，但又不敢讓它下來(lái)。

政府應(yīng)對(duì)這個(gè)局面的方式是大規(guī)模搞保障性住房。但是我們的保障性住房很少是面對(duì)農(nóng)民工的。地方政府沒(méi)有積極性，也快沒(méi)錢(qián)去給哪怕是本城市有戶口的低收入居民提供。其實(shí)這些人人數(shù)本來(lái)不多，因?yàn)橹袊?guó)城市常住居民里85％甚至90％都至少有一套住房，20％有兩套及以上住房。

而一個(gè)正常沒(méi)有房地產(chǎn)泡沫的社會(huì)中，保障性住房的瞄準(zhǔn)目標(biāo)應(yīng)該是給那些城市里連租房都租不起的人，給他們提供廉租房或者租金補(bǔ)貼。但我們的問(wèn)題是房地產(chǎn)有嚴(yán)重泡沫，房?jī)r(jià)太高了，包括城市里新畢業(yè)的大學(xué)生、工作多年的農(nóng)民工都買不起房子，但是解決這個(gè)問(wèn)題的方法，是不是要給他們提供保障性住房？在我看來(lái)，沒(méi)有什么政府有這么多錢(qián)能夠給三四億人提供保障性住房，同時(shí)還能管理好，這純屬幻想。

過(guò)去中國(guó)搞了多少保障性住房，幾乎全是失敗案例。經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房、自住型商品房，這都是在扭曲的土地制度和住房?jī)r(jià)格下想出來(lái)的一些對(duì)付的方法。我們首先應(yīng)該解決的帶來(lái)住房?jī)r(jià)格這么高的制度性根源，就是我們的土地制度。

我們扭曲的用地結(jié)構(gòu)讓我們住宅用地供給過(guò)少，工業(yè)用地供給太多，使得人們的居住高度密集。在我看來(lái)，中國(guó)未來(lái)要取得一個(gè)平衡，現(xiàn)在的城市居住和商業(yè)區(qū)太密集了，我們的居住區(qū)面積太小，未來(lái)應(yīng)該也可以攤大餅，但是要把工業(yè)區(qū)的攤大餅停下來(lái)。

我們的地方政府壟斷、限量、高價(jià)供應(yīng)商住用地，放量、過(guò)度、低價(jià)出讓工業(yè)用地，才導(dǎo)致地方政府主要是去給資本家服務(wù)，而不是給包括流動(dòng)人口在內(nèi)的城市居民服務(wù)。這一點(diǎn)從政府的支出往哪個(gè)方向走就可以看出來(lái)，以后要扭轉(zhuǎn)這種情況，就要徹底改革土地財(cái)政。

要讓公共服務(wù)價(jià)格合理化

市場(chǎng)的自身調(diào)節(jié)當(dāng)然有它的經(jīng)濟(jì)作用，但是城市里包括道路、交通這些服務(wù)的定價(jià)，包括水的定價(jià)都不是市場(chǎng)定的，如果很稀缺，政府應(yīng)該適當(dāng)提高價(jià)格，如果城市里面有些低收入群體承受不了這個(gè)價(jià)格，政府就應(yīng)該直接給這些人一些定向補(bǔ)貼，而不是普惠式的低價(jià)格。

我們要相信價(jià)格機(jī)制是可以起作用的，人口向城市里面集聚本來(lái)就是市場(chǎng)的作用。而且在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，高端的人通過(guò)在線和見(jiàn)面的溝通聚集，同時(shí)需要很多低端的人來(lái)提供服務(wù)，每個(gè)人都應(yīng)該有他在城市里生存的空間，這就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本義。

我們確實(shí)有很多公共服務(wù)的定價(jià)應(yīng)該更市場(chǎng)化或者應(yīng)該對(duì)供需情況更有反應(yīng)，從而讓這些公共服務(wù)的提供更具有財(cái)政可持續(xù)性。市場(chǎng)化定價(jià)緩解了城市服務(wù)供應(yīng)不足的局面，價(jià)格上升就會(huì)多供給，人們也會(huì)節(jié)約，甚至有些人在這個(gè)城市里確實(shí)找不到合適的機(jī)會(huì)，他就會(huì)到其它城市去。當(dāng)然這種適當(dāng)?shù)奶醿r(jià)如果確實(shí)讓收入最低的人受到損失，你就給那些人一點(diǎn)補(bǔ)貼，不需要普惠性的低價(jià)制度。

此外，給流動(dòng)人口提供公共服務(wù)的成本高不高，關(guān)鍵要看怎么提供公共服務(wù)，最貴的是住房保障。但我要說(shuō)，只要是通過(guò)土地的市場(chǎng)化改革，政府不用掏錢(qián)就能解決住房問(wèn)題，而且還能拉動(dòng)增長(zhǎng)。拉動(dòng)增長(zhǎng)的過(guò)程中還可以幫助政府抽稅賺錢(qián)，最終解決住房問(wèn)題的成本就很低。

至于子女教育的問(wèn)題，很多流動(dòng)人口的子女是從落后地區(qū)隨著父母遷到發(fā)達(dá)地區(qū)的，落后地區(qū)的政府是給撥了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的，但是這個(gè)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該逐步跟著人走，而不是跟著戶口走，很多人口遷出地的內(nèi)地，農(nóng)村上學(xué)的兒童數(shù)目已經(jīng)大幅度減少，可是這些地方拿的轉(zhuǎn)移支付還是跟原來(lái)戶口登記上的入學(xué)兒童的數(shù)目一致，這本來(lái)就是個(gè)浪費(fèi)。所以你這個(gè)轉(zhuǎn)移支付就應(yīng)該逐步向人口遷入地走，當(dāng)然人口遷入地可能教育成本會(huì)更高，中央完全可以給點(diǎn)補(bǔ)貼，流入地的地方政府也有責(zé)任要出一部分，甚至是大部分。對(duì)于人口流入地的政府來(lái)說(shuō)，哪怕沒(méi)有中央的轉(zhuǎn)移支付，這點(diǎn)錢(qián)對(duì)他們來(lái)說(shuō)也真的是小錢(qián)。

關(guān)于戶籍改革的成本問(wèn)題，地方政府，包括中央政府都要仔細(xì)想一想，要不要保障這些為你城市提供了這么廉價(jià)的勞動(dòng)力的外來(lái)人口，包括他們的孩子的基本權(quán)利。這些人給城市做了這么多貢獻(xiàn)，要不要給他們提供一些基本服務(wù)。第二，如果地方不愿意，中央就必須要配套資源和強(qiáng)制地方政府來(lái)做這個(gè)事情。今天不蓋學(xué)校，明天就蓋監(jiān)獄。不能光看今天的成本，還要看未來(lái)的成本，更要看收益大不大。何況有很多好方法可以把戶籍改革的成本有效降下來(lái)，同時(shí)讓?xiě)艏母锏氖找娲蟠筇岣摺?/p>