“拆”與“折”？

摘要：如今，社會(huì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)型成為大多數(shù)人關(guān)注的話題，目前在中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)的生產(chǎn)資料分配和各個(gè)階層之間存在著的利益關(guān)系，把社會(huì)矛盾擺在一個(gè)社會(huì)問(wèn)題的突出位置，而各階層互相之間的利益格局也產(chǎn)生了劇烈的變化，造成了社會(huì)上不穩(wěn)定因素的增多，嚴(yán)重影響了社會(huì)秩序和法律的尊嚴(yán)。非法利益集團(tuán)被曝光，政法機(jī)構(gòu)人員被調(diào)查，群體性事件被新聞媒體多次播報(bào)，并且這些問(wèn)題呈不斷上升的趨勢(shì)。通過(guò)對(duì)當(dāng)前發(fā)生的事件的分析，我們發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題發(fā)生及應(yīng)對(duì)都與政府公信力有著密切的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：拆遷;群體性事件;行政能力;政府公信力

中圖分類(lèi)號(hào)：c91文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671-864X（2015）09-0056-02

何謂之“拆”？破之，肅殺也。是在政府工作中常見(jiàn)的詞匯;何謂之“折”？損之，殞命也。是人們對(duì)喪失利益的一種評(píng)價(jià)，這二字有什么關(guān)聯(lián)呢？隨著文明的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展，思維方式和利益趨向往往隨著社會(huì)的發(fā)展而變化，如今，社會(huì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)型成為大多數(shù)人關(guān)注的話題，目前在中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)的生產(chǎn)資料分配和各個(gè)階層之間存在著的利益關(guān)系，把社會(huì)矛盾擺在一個(gè)社會(huì)問(wèn)題的突出位置，而各階層互相之間的利益格局也產(chǎn)生了劇烈的變化，造成了社會(huì)上不穩(wěn)定因素的增多，嚴(yán)重影響了社會(huì)秩序和法律的尊嚴(yán)。非法利益集團(tuán)被曝光，政法機(jī)構(gòu)人員被調(diào)查，群體性事件被新聞媒體多次播報(bào)，并且這些問(wèn)題呈不斷上升的趨勢(shì)。通過(guò)對(duì)當(dāng)前發(fā)生的事件的分析，我們發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題發(fā)生及應(yīng)對(duì)都與政府公信力有著密切的關(guān)系。因此政府公信力的弱化往往是導(dǎo)致了社會(huì)問(wèn)題頻發(fā)的原因之一。隨著新的行政訴訟法的出臺(tái)，行政法律體系將以合理、穩(wěn)妥的方式擴(kuò)大受案范圍，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在規(guī)范行政行為和行政權(quán)力方面的功能。這在約束了政府權(quán)力的同時(shí)，也給政府以“新法舊權(quán)”為背景的公信力建設(shè)創(chuàng)造了一個(gè)良好契機(jī)，尤其是在政府的拆遷工作中體現(xiàn)的重要性非同一般。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2008年至今，全國(guó)土地出讓收入總額平均增長(zhǎng)率為35.4%。就2009年一年的收入總額為12327.1億元，但征地和拆遷支出總額卻為4985.2億元。這就意味著2009年一年國(guó)家通過(guò)征地和出讓土地獲得了7341.42億元的巨額回報(bào)。如果依照這種利益分配格局的話，將會(huì)很大程度的破壞政府的廉潔公正的形象與簡(jiǎn)明干練的工作作風(fēng)。但在現(xiàn)實(shí)的征地拆遷中，政府公信力維護(hù)卻面臨諸多困境和壓力。

首先，農(nóng)民的土地觀念與政府開(kāi)發(fā)壓力。千百年來(lái)，中國(guó)土地上的農(nóng)民“靠天靠地”的深厚觀念一直沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改變，很大程度上，土地是農(nóng)民生活的來(lái)源和保證，但城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展又依賴(lài)于對(duì)土地的不斷開(kāi)發(fā)。征地會(huì)使農(nóng)民面臨“種地?zé)o田，就業(yè)無(wú)崗”的問(wèn)題，因此，就會(huì)有在與政府主導(dǎo)的拆遷中形成沖突和群體對(duì)抗。然而就在此中，由于部分群體文化水平的限制，無(wú)理的要求和野蠻行為是在所難免的。如果考慮到這些意愿，拆遷征地就很會(huì)難進(jìn)行;如果不考慮這些意愿，強(qiáng)行拆遷，就會(huì)嚴(yán)重?fù)p害政府的公信力。

其次，拆遷補(bǔ)償剛性需求與政府財(cái)政壓力。隨著社會(huì)總體一步步發(fā)展，根據(jù)需求，政府的職能也需要轉(zhuǎn)型和調(diào)整，根據(jù)地方政府的運(yùn)行和發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，需要越來(lái)越多的財(cái)政支持，尤其是在本次調(diào)查中的一些經(jīng)濟(jì)偏落后、更需要轉(zhuǎn)型的二三線城市，地方政府的往往面臨巨大的財(cái)政壓力，在這種情況下，通過(guò)征收出讓土地獲得的財(cái)政補(bǔ)充，便成為緩解財(cái)政壓力的最有效的方式。在公平的角度上，財(cái)政資源的增加，相應(yīng)的被拆遷群體的補(bǔ)償利益就會(huì)減少。盡管部分資源是用來(lái)建設(shè)公共事業(yè)和社會(huì)利益，但還是得以損失被拆遷群體利益為代價(jià)。

最后，政績(jī)考核的短期性和政策的不連續(xù)性?，F(xiàn)行的以選拔委任為主要形式的政府官員任用機(jī)制，將短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為績(jī)效考核的主要內(nèi)容。這使得政府堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的守信行為的預(yù)期收益低于成本，失信行為的預(yù)期收益往往高于守信行為，這是誘發(fā)政府官員失信的機(jī)會(huì)主義行為的一個(gè)重要因素，短期政績(jī)壓力使一些地方政府官員無(wú)法顧及長(zhǎng)期的資源限制，大干快上，形成一屆政府一套政策、一任領(lǐng)導(dǎo)一種思路。甚至還有諸如“一線領(lǐng)導(dǎo)不用怕，退位以后進(jìn)人大”的潛規(guī)則。政策不具有連續(xù)性，使政府公信力受到極大傷害。征地拆遷關(guān)系的非對(duì)等性，與普通的商業(yè)往來(lái)平等交易觀念有所不一樣的是，征地拆遷過(guò)程中的行政強(qiáng)制性導(dǎo)致了雙方關(guān)系的不平衡性。

在以上問(wèn)題中，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有這樣的因素制約：

第一，主體的不可選擇性。在商業(yè)拆遷中，如果當(dāng)事雙方不能達(dá)成協(xié)議或是合同關(guān)系中出現(xiàn)違約和重大過(guò)失，被拆遷者在理論上可以選擇協(xié)商談判或是普通的訴訟途徑。而在政府主導(dǎo)的拆遷中，拆遷者和被拆遷者具有一般的“托拉斯”特征——政府是拆遷的壟斷者。值得一提的是，壟斷地位決定了其失信行為并不會(huì)對(duì)其權(quán)威地位造成實(shí)質(zhì)性的影響，但卻在政府公信力建設(shè)方面有著非同一般的打擊。例如，一些政府以公共利益或“指標(biāo)”城市的目的為由，絞盡腦汁地征用土地，對(duì)土地的使用權(quán)者和經(jīng)營(yíng)權(quán)者立下各種承諾，然而在征得之后，卻沒(méi)有充分考慮如何兌現(xiàn)承諾，讓其成為一紙空文。在某些“指標(biāo)”城市的報(bào)告議題上，卻把公信力建設(shè)放在突出位置，然而其行為不得不說(shuō)是本末倒置的。

第二，期待利益的不對(duì)稱(chēng)性。在政府這么一個(gè)龐大復(fù)雜的運(yùn)作機(jī)構(gòu)中，對(duì)目標(biāo)信息的融合計(jì)算，預(yù)判行為的利益得失是非常準(zhǔn)確的，這使得在拆遷過(guò)程中，被拆遷者由于受到信息來(lái)源的阻塞限制，無(wú)法對(duì)既得利益做出準(zhǔn)確判斷。況且，大到中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，小到地方政府經(jīng)濟(jì)管理的行政指令，無(wú)一例外地把對(duì)拆遷的利益評(píng)價(jià)和補(bǔ)償條件納入整個(gè)由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體系之下。更有甚者，某些地方政府與第三方（商業(yè)銀行，市場(chǎng)企業(yè)，非法組織）形成一種利益勾結(jié)，“齊心協(xié)力”應(yīng)對(duì)被拆遷者的抗議，在去年一年的時(shí)間里，曝光該種行為的新聞在各種公眾媒體上屢見(jiàn)不鮮。

第三，權(quán)力與責(zé)任的偏向性。政府一方作為公共事務(wù)的管理者，社會(huì)輿論的先行者，擁有大量的公共資源和信息渠道，而作為行政相對(duì)人的被拆遷者，卻沒(méi)有相應(yīng)權(quán)力作為護(hù)盾。在出現(xiàn)糾紛或是爭(zhēng)議時(shí)，政府可以選擇諸多手段來(lái)消除拆遷中的阻力，而在被拆遷者爭(zhēng)取自身利益的時(shí)候，行政訴訟方面的不完善且先不談，可選擇的其他手段也是十分有限的。另一方面，在拆遷過(guò)程中出現(xiàn)的責(zé)任追究上，由于政府拆遷行為往往是由政府不同部門(mén)、不同分管人員協(xié)調(diào)共同完成的，在追責(zé)方面難免會(huì)出現(xiàn)“踢皮球”的現(xiàn)象。

綜上國(guó)內(nèi)方面的問(wèn)題，從總體上看，體現(xiàn)了兩點(diǎn)，一、行政關(guān)系的不平衡性。二、依法行政的誠(chéng)信要求與追求發(fā)展和政績(jī)的競(jìng)爭(zhēng)性要求之間的矛盾。因此，將政府公信力的建設(shè)和維護(hù)作為一種“硬約束”的呼吁在社會(huì)上已普遍存在。從學(xué)術(shù)背景來(lái)看，新公共管理運(yùn)動(dòng)所取得的理論成果，被迅速地移植、吸收，隨著政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)的發(fā)展，一批新興學(xué)科得以建立，新的研究方法被不斷應(yīng)用于相關(guān)學(xué)科研究。自新中國(guó)成立至20世紀(jì)80年代末，我國(guó)政府對(duì)于社會(huì)的管理主要依靠高度集中的政治權(quán)力，國(guó)家對(duì)政府行政能力的重要性認(rèn)識(shí)不足，而且學(xué)術(shù)界也一直沒(méi)有把政府行政能力作為一個(gè)專(zhuān)門(mén)的問(wèn)題提出來(lái)加以研究。從世界范圍看，20世紀(jì)50年代初至60年代末是西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期，但這二十年的發(fā)展也為政府自身建設(shè)帶來(lái)了許多新問(wèn)題，諸如機(jī)構(gòu)膨脹、冗員泛濫、政府財(cái)政赤字劇增、政府效率低下等。70年代初的石油危機(jī)導(dǎo)致了西方國(guó)家“戰(zhàn)后”以來(lái)最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，不僅使西方社會(huì)進(jìn)入了長(zhǎng)期的滯漲時(shí)期，同時(shí)也把“黃金時(shí)期”積累下來(lái)的政府自身的不足暴露出來(lái)。在此背景下，“政府再造”運(yùn)動(dòng)在西方國(guó)家相繼展開(kāi)，80年代也因此成為西方國(guó)家政府改革的標(biāo)志性時(shí)代，最先是一些核心資本主義國(guó)家（如英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)等）拉開(kāi)了政府改革的大幕，然后是其他發(fā)達(dá)國(guó)家政府（如加拿大、澳大利亞、新西蘭、北歐國(guó)家等）紛紛仿效，形成了一個(gè)更大范圍的政府改革浪潮。這些國(guó)家大膽引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和管理主義的方法，以“3E”（經(jīng)濟(jì)、效率、效能）為標(biāo)準(zhǔn)，改革以舊官僚制為主要特征的政府結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政方式，開(kāi)展了以提升政府行政能力為根本目標(biāo)的“政府再造”工程。在當(dāng)今世界各國(guó)的發(fā)展趨向信息化、全球化和民主化的歷史境遇中，人們對(duì)政府行政能力提出了更高的要求，幾乎所有國(guó)家都卷入了一場(chǎng)全球范圍的行政改革潮流。從國(guó)內(nèi)情況看，在這種背景下，有著特殊國(guó)情的我國(guó)，對(duì)政府行政能力建設(shè)提出了更高的要求，對(duì)政府行政能力研究也相應(yīng)地提出了新的目標(biāo)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府行政能力建設(shè)取得了驕人的成績(jī)。但是，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的深入，我國(guó)政府行政能力依然面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。各級(jí)政府在公共治理過(guò)程中表現(xiàn)出了一定程度的政府行政能力的欠缺，因此，政府行政能力建設(shè)亟待加強(qiáng)。而本文的觀點(diǎn)認(rèn)為，在政府行政能力建設(shè)方面，公信力建設(shè)始終作為一個(gè)大局方針的概念，始終貫徹在行政能力的提高與改良的方法上?，F(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化進(jìn)程的不斷加快，土地成為一種越來(lái)越重要的稀缺資源，附著在土地上的不動(dòng)產(chǎn)成為土地價(jià)值的重要表現(xiàn)形式。然而我國(guó)現(xiàn)行征地拆遷制度存在的問(wèn)題日益凸現(xiàn)，導(dǎo)致征地拆遷惡性事件時(shí)有發(fā)生，不但嚴(yán)重?fù)p害了公眾利益，極大影響了社會(huì)穩(wěn)定，而且作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的政府部門(mén)也越來(lái)越缺乏公眾的信賴(lài)，由此而引發(fā)的沖突越來(lái)越受到人們的關(guān)注。由于地方政府的一些既定政策在某種程度上還停留在國(guó)家剛剛啟動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)時(shí)期的社會(huì)局面，并未完全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作規(guī)則，因此，以地方政府為主導(dǎo)的征地拆遷時(shí)常發(fā)生一系列值得思考的問(wèn)題，在行政法律體系煥然一新的大局面下，征地拆遷制度改革不但要?jiǎng)菰诒匦?，而且政府扮演的角色也需慎重決策。