基于包容理念的人的城鎮(zhèn)化研究

曹 景

（鄭州大學 商學院，河南 鄭州 450001）

1 引言

在2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議上，國家主席習近平提出了推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，強調(diào)了解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵.在2013年十二屆全國人大一次會議閉幕后的記者見面會上，國家總理李克強面對新華社記者的提問時強調(diào)，新型城鎮(zhèn)化的核心是人，必須保護農(nóng)民利益.城鎮(zhèn)化的發(fā)生和進行都有其經(jīng)濟發(fā)展的背景，都是隨著工業(yè)化的不斷推進，非農(nóng)的產(chǎn)業(yè)可以匯集到城鎮(zhèn)里面，農(nóng)村的人口開始向城市聚集.這也符合人類發(fā)展的一般趨勢，逐漸成為一個國家現(xiàn)代化的重要標志.當前，我國正在建設(shè)有中國特色的社會主義，采用的是五位一體的布局，這樣順應(yīng)發(fā)展的布局規(guī)劃，也可以逐步推進我國的城鎮(zhèn)化的進程，不僅對我國構(gòu)建小康社會有一定的作用，也對實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興具有重大的意義.但是，要使新型城鎮(zhèn)化成為經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的動力，其核心是人的城鎮(zhèn)化，也只有實現(xiàn)了人的城鎮(zhèn)化，我國的城鎮(zhèn)化才能充分帶動經(jīng)濟的增長.因此，李克強總理指出，新型城鎮(zhèn)化必須是以人為本的城鎮(zhèn)化.

改革開放以來，隨著工業(yè)化進程的加速，我國的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低速度快的發(fā)展過程.然而，一些社會排斥問題和矛盾也逐漸凸顯出來，不僅不利于我國城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，同時對整個國民經(jīng)濟也產(chǎn)生了不容忽視的負面影響.包容性發(fā)展理念是我國“十二五”期間的重要指導思想，強調(diào)社會發(fā)展的公平性，倡導可持續(xù)的增長和共享式的增長.以包容性發(fā)展的理念為指導，發(fā)展以人為本的城鎮(zhèn)化，對新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有重要的指導作用，對于城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的社會矛盾有很好的緩和作用.

2 新型城鎮(zhèn)化、包容性城鎮(zhèn)化與人的城鎮(zhèn)化

2.1 新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和特征

新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，筆者認為可以從三個層面進行分析，即民生的城鎮(zhèn)化、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化以及質(zhì)量的城鎮(zhèn)化.民生的城鎮(zhèn)化可以理解為新型城鎮(zhèn)化要以人為本.在經(jīng)濟上縮小城鄉(xiāng)收入差距，提高農(nóng)村居民收入水平；在社會層面上要擴大福利輻射范圍，提高農(nóng)村居民的社會保障、醫(yī)療以及教育水平；在體制健全上，完善戶籍制度、土地制度、收入分配制度等；在城鎮(zhèn)建設(shè)層面，實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，擴大基礎(chǔ)設(shè)施的覆蓋面.新型城鎮(zhèn)化要具有可持續(xù)性.走可持續(xù)的城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟上要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；在社會層面，大力發(fā)展文化事業(yè)；在體制上，打造服務(wù)型政府，加強對民間投資的管理，發(fā)展民營經(jīng)濟；在城鎮(zhèn)建設(shè)層面，推廣低碳環(huán)保的發(fā)展理念，發(fā)展新材料新能源產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量內(nèi)涵強調(diào)，在經(jīng)濟層面上，要低污染、低耗能、低排放；在社會層面上要加強食品安全，提高全民的文明水平及綜合素質(zhì)，提高全民的健康水平；在體制方面，加強政府的監(jiān)督監(jiān)管制度，加大對違法犯罪的處罰力度；在城鎮(zhèn)建設(shè)上，要發(fā)展速度與發(fā)展質(zhì)量并重、加強對土地、資源的節(jié)約.

2.2 包容性城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和特征

包容性發(fā)展是在包容性增長的基礎(chǔ)上提出的，更加強調(diào)了政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多方面的共同進步.從國內(nèi)的角度來看，我們可以將包容性發(fā)展的內(nèi)涵概括為以下幾個方面.首先，包容性發(fā)展強調(diào)機會均等，強調(diào)社會公平和發(fā)展成果的共享，消除由于個人背景的差異所造成的收入不均等；其次，包容性發(fā)展是共享式的發(fā)展，是實現(xiàn)國富民亦富的增長，更多的關(guān)注民生問題的解決和人民生活水平的提高；最后，包容性發(fā)展是益貧式的發(fā)展，關(guān)注弱勢群體，使弱勢群體及低收入人口可以實現(xiàn)權(quán)利同質(zhì)，有相對平等的發(fā)展機會.

2.3 人的城鎮(zhèn)化的基本特征和要求

我們不能為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展而忘記了經(jīng)濟發(fā)展的初衷.對我國的城鎮(zhèn)化的發(fā)展進行探討，就不難發(fā)現(xiàn)我們一直忽視了人才一直是城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個基本主體.而現(xiàn)在的情況有所改變，我們的新型的城鎮(zhèn)化提出的就是“以人為本”的價值取向.首先，倡導平等自由的人與人之間的關(guān)系.人口的城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是要實現(xiàn)每一個居民能夠平等地享有就業(yè)、居住、教育等公民權(quán)利.原有的城市居民和新轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口是平等的，這一關(guān)系的重塑有利于打破二元結(jié)構(gòu)體制，實現(xiàn)真正的人的平等發(fā)展.其次，倡導能夠?qū)崿F(xiàn)人的全面發(fā)展的人與社會的關(guān)系.新型城鎮(zhèn)化追求的是人的全面發(fā)展，人的城鎮(zhèn)化要求新轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口能夠通過城市生活獲得收入、技能、知識、社交等能夠在城鎮(zhèn)穩(wěn)定生存的資本，從而使人與社會的對立和異化關(guān)系得到消除，實現(xiàn)和諧發(fā)展的城鎮(zhèn).再次，要注重人與自然的和諧發(fā)展.在城鎮(zhèn)化的進程中，正確處理人與自然的關(guān)系是新型城鎮(zhèn)化的基本要求，而人的城鎮(zhèn)化正是踐行這一價值觀的最好體現(xiàn).人的城鎮(zhèn)化本質(zhì)要求實現(xiàn)人與自然、環(huán)境的平衡發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境，提高人民的生活質(zhì)量.最后，要實現(xiàn)人城統(tǒng)籌發(fā)展的人與城鎮(zhèn)的關(guān)系.一方面要完善戶籍制度、公共服務(wù)體制改革等，使新增城鎮(zhèn)人口順利市民化；另一方面，強調(diào)人口的集聚規(guī)模要與城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一致，防止人口過度集聚造成的人口膨脹、環(huán)境污染、交通擁堵等現(xiàn)象.

3 人的城鎮(zhèn)化的價值判斷

3.1 指標體系構(gòu)建方法

綜合指標法是指由若干個指標所構(gòu)成的體系來衡量一個城鎮(zhèn)甚至國家的人的城鎮(zhèn)化水平.從理論上來講，由于反映人的城鎮(zhèn)化的指標具有多樣性，要想能夠較全面地反映人的城鎮(zhèn)化水平，采用綜合指標法是十分必要的.綜合指標法的優(yōu)點在于，能夠多方面，多角度的考察人的城鎮(zhèn)化水平；可以幫助我們從整體上把握人的城鎮(zhèn)化發(fā)展狀況等.到目前為止，我國還沒有一套公認的衡量人的城鎮(zhèn)化水平的綜合指標體系，面對我國新型城鎮(zhèn)化的快速推進，亟需構(gòu)建一個符合我國國情的指標評價體系.

3.2 我國衡量人的城鎮(zhèn)化指標體系

根據(jù)包容性理念下對人的城鎮(zhèn)化的要求，其衡量指標包括人與人、人與社會、人與自然、人與城鎮(zhèn)四個方面的指標.逐層構(gòu)建較為完整的指標體系，即將人的城鎮(zhèn)化指標體系劃分為三個層次，第一層為綜合評價指標：基于包容理念的人的城鎮(zhèn)化發(fā)展程度；第二層為人與人、人與社會、人與自然、人城統(tǒng)籌四大類；第三層為各類的具體指標，來較為全面的反映我國人的城鎮(zhèn)化包容性發(fā)展程度.

人與人指標B1：新市民的就業(yè)自由度C1、新市民的就業(yè)水平C2、新市民的人均居住面積C3、新市民接受高等教育比例C4.

人與社會指標B2：新型人際關(guān)系的構(gòu)建C5、人均可支配收入C6、新市民擁有生存技能人員比重C7.

人與自然指標B3：人均綠化面積C8、城鎮(zhèn)生活垃圾無害處理率C9、單位GDP能耗C10.

人城統(tǒng)籌指標B4：新市民的城市戶籍普及率C11、新市民社保覆蓋范圍C12、人均公共基礎(chǔ)設(shè)施普及率C13.具體如表1所示：

表1 我國人口城鎮(zhèn)化綜合評價體系

4 人的城鎮(zhèn)化的困境

城鎮(zhèn)化的一大難題就是如何定位農(nóng)民市民化后的地位問題，以及應(yīng)該如何分配利益等問題.黨的十八大和經(jīng)濟工作會議雖然定出了具體的目標和大致的方向，但是同時也存在著不少的問題.

即使農(nóng)民已經(jīng)在城市里找到了工作，但是享受的公共服務(wù)卻與城市居民有著千差萬別，雖然像基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通和社會治安等可以與城市居民一樣，但卻不能享有比較關(guān)鍵的補助性住房、公立學校子女上學等公共服務(wù).據(jù)統(tǒng)計，目前社會上的農(nóng)民工大多比較年輕，在城市里打工，接受城市文化的熏陶，他們對工作、生活的追求明顯不同于50、60后.他們看中自身的發(fā)展前景，更渴望能夠融入城市，像其他城市居民一樣工作和生活.

5 人的城鎮(zhèn)化的對策思考

我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中遇到的各種問題，歸根結(jié)底是因為忽視了人的因素而過分強調(diào)土地的城鎮(zhèn)化.我國的新型城鎮(zhèn)化在包容性理念的指導下，在未來的城鎮(zhèn)化建設(shè)上要以人為本，更多的關(guān)心居民的需求.推進人的城鎮(zhèn)化，提高我國的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，就是要讓農(nóng)民工不但進的來，還要留的住，更要過得好.

5.1 人的城鎮(zhèn)化破題始于戶籍制度的改革

筆者認為，戶籍制度的改革不是一蹴而就的，不是一項制度執(zhí)行到底就可以解決的.應(yīng)當順應(yīng)時代潮流，隨著時代的發(fā)展，有步驟有計劃的開放戶籍，解開“城鄉(xiāng)二元方程”.我們可將此過程分為三個階段.在戶籍改革的初始階段，由于改革壓力較大，我們應(yīng)當實行“分類改革”或“計劃改革”的精神，規(guī)定了不同城市的發(fā)展水平和資源的可持續(xù)承載能力，設(shè)定允許不同的落戶限制和落戶的難易程度.如目前廣州的積分落戶制度.縣級市落戶比較容易，直轄市或者大中一線城市則“合理控制”.第二階段，可根據(jù)城市的發(fā)展狀況，對于小城市逐步開放戶籍制度，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的戶籍劃分，實行統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，無論城市居民還是農(nóng)村居民都統(tǒng)稱“居民戶口”.第三階段，即我國戶籍改革的最終方向，實現(xiàn)戶籍制度與城市福利的非捆綁發(fā)展.剝離附著在城市戶口上的眾多社會福利，最終實現(xiàn)二者的完全脫離.

5.2 加快農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)制度改革

具體該如何完善我國的土地制度和產(chǎn)權(quán)制度.有專家提出，盤活農(nóng)村承包地、宅基地，不僅可以帶來巨大的消費能力的釋放，還意味著農(nóng)村承包地、宅基地等大量資源的更充分的利用.在這方面，經(jīng)濟學家胡曉登指出應(yīng)建立“永久流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)通開、專用賬戶、政府配款”的農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)民工資產(chǎn)建設(shè)制度框架.即在農(nóng)村土地集體所有的前提下，實施以土地為核心的永久性流轉(zhuǎn)，把農(nóng)民工的宅基地、可耕地、林權(quán)等變成個人資產(chǎn)，從而帶資產(chǎn)進城；同時農(nóng)村資產(chǎn)向城市資本敞開，吸引現(xiàn)代要素進入農(nóng)村市場，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)；對農(nóng)民工建立一個類似于公積金的專項賬戶，用于技能培訓、購房、子女教育等；政府應(yīng)對進城的農(nóng)民工進行專項資金支持，鼓勵農(nóng)民工將資產(chǎn)轉(zhuǎn)向?qū)ｍ椯~戶.通過這一系列措施，可以減少人口城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟壓力.

5.3 “授”新生代農(nóng)民工以“漁”，是實現(xiàn)市民化的治本之策

就業(yè)是民生之本.只有農(nóng)民工在城市找到了穩(wěn)定的工作，才能在城市有立足之地.農(nóng)民工市民化的前提是能夠在城市定居，而在城市定居的前提是有一份穩(wěn)定的工作.

對此，政府應(yīng)當致力于拓寬農(nóng)民工的收入來源，協(xié)助農(nóng)民工降低扎根城市的成本.授人以魚不如授人以漁，各級政府應(yīng)建立健全農(nóng)民工就業(yè)培訓長效機制.積極整合城市的培訓資源，加大培訓的資金投入，增加培訓的項目，擴大培訓的規(guī)模，使農(nóng)民工能夠真正的實現(xiàn)學有所用、學有所長，加快教育資金投入的回報機制，使他們能迅速加入就業(yè)行列，為城市的發(fā)展做出貢獻.

新增的城市市民追求發(fā)展前景和被認同的感覺.在我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，我們不僅要促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份的融入，更要促進其心理融入和社會融入.現(xiàn)階段，城市新增人口就像是一個“外人”一樣，鑲嵌在城市中.在此背景下，各級政府應(yīng)當在全社會推行新的市民觀，引導社會輿論，消除社會原有的偏見和歧視.讓農(nóng)民在積極提高自身素質(zhì)和職業(yè)技能的同時，改善與社區(qū)居民的關(guān)系，增加城市的包容度，增強農(nóng)民工的社會歸屬感.

6 小結(jié)

我國走新型城鎮(zhèn)化的道路，終極目的還是為了人民的生活水平得到提高，實現(xiàn)國民自由全面的發(fā)展.但是這一目標的實現(xiàn)不僅需要中央政府采取一定的政策打破城鄉(xiāng)二元的體制，也需要地方政府秉承包容性的理念來走城鎮(zhèn)化的道路，抓住人這個基本的要素來實現(xiàn)城鎮(zhèn)化.

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