國際金融危機(jī)后世界社會保障發(fā)展趨勢

周 弘 彭姝祎

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國際金融危機(jī)后世界社會保障發(fā)展趨勢

周 弘 彭姝祎

2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)之后，高收入國家、中等收入國家和低收入國家社會保障的發(fā)展呈現(xiàn)如下主要趨勢：國際金融危機(jī)在有些國家形成推動社會保障制度加速發(fā)展的動力，在有些國家則產(chǎn)生削減福利保障的壓力，世界各國之間巨大的社會保障鴻溝有縮小的跡象，但是差距仍然巨大。從整體看，目前世界社會保障具有覆蓋面擴(kuò)大、形式多樣化和多支柱等特點(diǎn)，這是經(jīng)濟(jì)全球化條件下就業(yè)形式的多樣化和社會責(zé)任主體多元化的必然反應(yīng)。

世界社會保障；發(fā)展趨勢；社會保障政策；社會保障措施

國際勞工組織的最新研究報告*除非特殊說明，本文所使用的數(shù)據(jù)均來自International Labour Office.World Social Protection Report 2014/15: Building Economic Recovery，Inclusive Development and Social Justice.Geneva: International Labour Office，2014。顯示，目前，世界上幾乎所有國家都采取了不同類型的社會保障措施，但國與國之間的保障水平懸殊較大，只有少數(shù)國家(59個)提供了較全面的社會保障，占全球總?cè)丝诘?7%，其余73%的人口只享有部分保障或者沒有享受任何保障。享有養(yǎng)老保障的人口占全球總?cè)丝诘?2%，享有醫(yī)療保障的占61%，享有失業(yè)保障的占全球勞動者的28%，108個國家實行了專項的兒童和家庭保障政策。全球社會保障從覆蓋面、保障水平到財政投入等都存在顯著的地區(qū)差異。

一、高收入國家社會保障發(fā)展趨勢

以歐洲福利國家為代表的高收入國家在社會保障方面一直處于全球領(lǐng)先地位，其社會保障項目最全、覆蓋面最廣、保障水平最高、財政投入最多。不過，自2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，高收入國家的社會保障整體呈現(xiàn)出收縮趨勢。金融危機(jī)爆發(fā)之后，歐洲福利國家普遍采取了經(jīng)濟(jì)刺激政策，并將社會保障作為重要的刺激領(lǐng)域，加大了社會保護(hù)性投入。統(tǒng)計資料表明，在危機(jī)的第一階段(2008—2009年)，約50個高收入國家共投入24 000億美元刺激經(jīng)濟(jì)，其中約四分之一的資金投放在社會保障領(lǐng)域。從2010年起，伴隨著歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，歐洲國家的政府財政陷入困境，在這種情況下，歐盟整體采取經(jīng)濟(jì)緊縮措施，歐洲國家反過來用減赤字、穩(wěn)財政的政策取代了先前的經(jīng)濟(jì)刺激政策，逐步縮小公共開支在GDP中的占比。在此背景下，社會保障支出被削減，福利擴(kuò)張政策被福利緊縮政策取代。

(一)應(yīng)對財政失衡：削赤字、穩(wěn)財政、縮福利

從20世紀(jì)70年代起，以歐洲國家為代表的一些高收入福利國家就在人口不斷老齡化、家庭持續(xù)少子化、經(jīng)濟(jì)逐漸走低等因素的作用下，陷入福利和社會保障收支失衡的困境，福利收支失衡進(jìn)而影響到國家的財政狀況。2008年的國際金融危機(jī)和2010年的主權(quán)債務(wù)危機(jī)對這些國家的財政能力構(gòu)成了新的沖擊，致使其財政狀況進(jìn)一步惡化。因此，自2010年起，各福利國家普遍把削減財政赤字、確保財政穩(wěn)健、實現(xiàn)預(yù)算平衡作為主要的政策措施，紛紛用緊縮取代了先前的擴(kuò)張政策，減支增收、開源節(jié)流成為大勢所趨；福利增加也相應(yīng)地被持續(xù)的福利緊縮所代替，緊縮涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、家庭政策(婦女和兒童福利)等社會保障領(lǐng)域。國際貨幣基金組織預(yù)計，2015年，發(fā)達(dá)國家將進(jìn)一步縮小公共支出的GDP占比，削減后各歐洲國家的福利開支將普遍低于金融危機(jī)爆發(fā)之前的水平。

歐洲福利國家減赤字、穩(wěn)財政的手段之一是從供給的角度開源。主要措施包括：(1)提高繳費(fèi)率。例如，德國、法國、荷蘭等國都上調(diào)了養(yǎng)老金繳費(fèi)率；德國上調(diào)了醫(yī)療保險繳費(fèi)率。(2)提高繳費(fèi)年限。例如，希臘、法國等國上調(diào)了享受全額養(yǎng)老金的繳費(fèi)年限。(3)擴(kuò)大征繳范圍，加強(qiáng)對臨時就業(yè)、兼職就業(yè)和“迷你”就業(yè)人群的養(yǎng)老稅費(fèi)征繳。例如，德國決定對“迷你”就業(yè)人群征收18.9%的法定養(yǎng)老保險費(fèi)，荷蘭實行了對兼職就業(yè)人群的養(yǎng)老金繳費(fèi)管理，擴(kuò)大了養(yǎng)老金的收入。(4)上調(diào)稅費(fèi)等。例如，法國上調(diào)了資本稅，葡萄牙、西班牙、英國等上調(diào)了增值率，葡萄牙對高收入人群征稅。此外，還有其他一些能夠增加社會保障收入的措施。

歐洲福利國家削減公共開支的手段包括在社會保障的各個需求環(huán)節(jié)節(jié)流。主要有以下措施：(1)嚴(yán)格社會保障待遇領(lǐng)取資格。如獎勵延后退休、懲罰提前退休。(2)直接或間接地降低社會保障收益或待遇。例如，降低養(yǎng)老金替代率；將養(yǎng)老金與工資增長脫鉤、與物價指數(shù)掛鉤；改變養(yǎng)老金計算方式，如法國把養(yǎng)老金的計算標(biāo)準(zhǔn)從參照職業(yè)生涯中工資水平最高的10年的平均月工資延長到最高的25年；降低失業(yè)保障水平，縮短保障期限；收窄家庭政策的目標(biāo)人群，如法國變普惠型家庭政策為家計調(diào)查型，英國削減兒童福利，丹麥為家庭政策設(shè)置封頂?shù)?；降低醫(yī)藥費(fèi)報銷比例；丹麥凍結(jié)多項社會保障收益，等等。(3)加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕道德風(fēng)險。例如，嚴(yán)格傷殘和醫(yī)療等補(bǔ)貼制度，減少或避免鉆制度漏洞。(4)精簡機(jī)構(gòu)，提高管理水平和效率。例如，采用電子化辦公、一站式服務(wù)等技術(shù)，降低管理成本；英國、希臘等國凍結(jié)有關(guān)公共服務(wù)部門的招聘，等等。

福利緊縮的政策造成了養(yǎng)老金縮水。據(jù)國際貨幣基金組織預(yù)測，未來至少有14 個歐洲國家的養(yǎng)老金水平將繼續(xù)下降，貧困和社會排斥將有所增加，帶來社會公正受損、歐洲社會模式受破壞等惡果。統(tǒng)計還顯示(參見圖1)，2012年，在福利緊縮政策下，歐盟27國共有1.23億居民面臨貧困和社會排斥風(fēng)險，比2008年增加了950萬人，約占?xì)W盟總?cè)丝诘?4%，其中大多數(shù)為婦女、兒童、老人等弱勢群體。若財政緊縮政策持續(xù)下去，預(yù)計到2025年將新增貧困人口1 500萬～2 500萬人。2005—2012年瑞典和波蘭的老年貧困率幾乎翻了一番。2008—2012年歐洲新增貧困兒童80萬人；2007—2012年，28個歐盟成員國中有19個國家的兒童貧困狀況惡化。[1](P22-23)凡此種種，使第二次世界大戰(zhàn)以來形成的，曾極大地降低貧困、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和社會公平穩(wěn)定的歐洲社會保障模式受到侵蝕，也從反面證明了社會保障的再分配功能對于減貧的不可或缺性。

(二)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型：建立多支柱的保障體系

在開源節(jié)流的同時，歐洲國家普遍對社會保障特別是養(yǎng)老保障制度進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性改革。一方面，鼓勵、支持、推動發(fā)展各種非公有的社會養(yǎng)老資源和方式，使養(yǎng)老責(zé)任在國家、企業(yè)、個人和家庭等行為體之間分?jǐn)?，以減輕政府的財政壓力；另一方面，使養(yǎng)老模式更加靈活，以適應(yīng)非全職就業(yè)、兼職就業(yè)、小微就業(yè)等靈活就業(yè)方式的不斷涌現(xiàn)，從而更好地化解老齡化、全球化和信息化時代產(chǎn)生的各種新風(fēng)險，應(yīng)對新挑戰(zhàn)，確保養(yǎng)老保障的可持續(xù)。

自20世紀(jì)80年代起，歐洲發(fā)達(dá)國家或快或慢地逐步開始改革耗資巨大的公共養(yǎng)老保障制度，建立起多支柱的養(yǎng)老體系，即在壓縮第一支柱——現(xiàn)收現(xiàn)付制的公共養(yǎng)老保障占比的同時，建立以企業(yè)責(zé)任和個人責(zé)任為基礎(chǔ)的第二和第三支柱。先是英國、瑞典等國開始改革公共補(bǔ)充養(yǎng)

圖1 2008—2012年間歐洲18國貧困風(fēng)險的增長率

資料來源：Eurostat(其中愛爾蘭的數(shù)據(jù)是2011年)。轉(zhuǎn)引自International Labour Office.WorldSocialProtectionReport2014/15:BuildingEconomicRecovery，InclusiveDevelopmentandSocialJustice.Geneva: International Labour Office，2014:P129.

老金制度，使其完全或部分地脫離公共養(yǎng)老金體系，由企業(yè)或個人負(fù)責(zé)并進(jìn)行市場化操作。其他國家隨后跟進(jìn)。例如，荷蘭通過了強(qiáng)制性法律；德國通過鼓勵性政策和選擇性原則，建立起企業(yè)或職業(yè)年金計劃，這些計劃被稱為養(yǎng)老保障的第二支柱。目前，第二支柱養(yǎng)老金通常是企業(yè)行為，有積累退休準(zhǔn)備金、直接保險以及其他基金方式，成為第一支柱——公共養(yǎng)老金的重要補(bǔ)充。除職業(yè)年金外，歐洲各國還出現(xiàn)了種類和名目繁多的個人養(yǎng)老計劃，統(tǒng)稱為養(yǎng)老保障的第三支柱。個人養(yǎng)老計劃是名副其實的“個人賬戶”。各國政府通過個稅減免、對部分私人商業(yè)性養(yǎng)老保險予以適當(dāng)財政補(bǔ)助、降低個人養(yǎng)老金的投資門檻等方式，間接地鼓勵第三支柱的成長發(fā)育，以促進(jìn)養(yǎng)老保障手段的多樣化和靈活性，降低人們對公共養(yǎng)老金的依賴程度，緩解政府的財政壓力。目前，隨著第二和第三支柱的不斷發(fā)展壯大，第一支柱即現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金在個人養(yǎng)老收入中的占比不斷縮小，如德國下降至73%，有些國家降至50%～60%，個別國家甚至降到20%～30%。盡管如此，各國還是保留了相當(dāng)比例的公共養(yǎng)老金，如改革的先行者英國也只是放棄了與收入掛鉤的附加公共養(yǎng)老金，仍然保留著以社會公平為目標(biāo)的基礎(chǔ)公共養(yǎng)老金。公共養(yǎng)老金作為養(yǎng)老體系的“壓艙石”的作用沒有改變。

(三)社會保障改革的指導(dǎo)思想從“社會保障”轉(zhuǎn)向“社會投資”

以歐洲福利國家為代表的高收入國家從未停止對福利理論的探索，近年最有代表性和影響力的思想是以安東尼·吉登斯、戈斯塔-埃斯平-安德森等為代表的歐洲學(xué)者提出并逐步完善的“社會投資轉(zhuǎn)型”理論，該理論是對歐洲社會保障模式和新自由主義經(jīng)濟(jì)思潮主導(dǎo)下的社會保障制度改革的雙重反思，也是國際金融危機(jī)爆發(fā)以來的緊縮政策和走向多支柱保障體系的理論依據(jù)。

概括而言，社會投資理論主張將被動地“防范社會風(fēng)險”變?yōu)榉e極地“進(jìn)行社會投資”，變后期干預(yù)為早期介入，變“亡羊補(bǔ)牢”為“未雨綢繆”。該理論提出，應(yīng)當(dāng)從人的整個生命周期而不僅僅是工業(yè)社會風(fēng)險的視角，重新進(jìn)行社會福利制度的設(shè)計；福利政策目標(biāo)不應(yīng)只針對老年貧困等眼前的問題，而是要從早期教育、家庭環(huán)境、職業(yè)技能、勞動力市場等整個生命周期的角度，統(tǒng)籌社會投入，通過在經(jīng)濟(jì)、教育、培訓(xùn)等領(lǐng)域的政府投資和個人投資，使勞動者個人具備防范全球化市場競爭風(fēng)險的能力。換言之，就是要將政府投入從社會分配矯正轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y源投資，對未來的社會風(fēng)險予以“早確認(rèn)”、“早行動”，從而更積極主動地預(yù)防、緩解因技術(shù)過時、家庭看護(hù)責(zé)任過重等問題而引發(fā)的結(jié)構(gòu)性失業(yè)、長期失業(yè)、家庭不穩(wěn)定、不參與勞動力市場等下行風(fēng)險，實現(xiàn)終身的可持續(xù)發(fā)展。該理論強(qiáng)調(diào)，福利既是每個人的權(quán)利，也是每個人的義務(wù)，“不承擔(dān)責(zé)任便沒有權(quán)利”，要尋求“權(quán)利與義務(wù)”、“權(quán)利與職責(zé)”的平衡，建立一種使福利可以維護(hù)，但享受者具有相應(yīng)責(zé)任與風(fēng)險的“積極福利”政策。所以，歐洲國家在削減福利的同時，普遍加大了人力資源投資。一方面，通過加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)和終生學(xué)習(xí)，幫助現(xiàn)有的低素質(zhì)勞動力更新知識和技能，如芬蘭政府通過更有效率的就業(yè)服務(wù)、教育、培訓(xùn)和康復(fù)服務(wù)，促使勞動力保住工作崗位，或者積極尋找工作機(jī)會，重新就業(yè)。另一方面，通過“以兒童為中心”的社會投資戰(zhàn)略，為未來知識經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)備高質(zhì)量的人力資源。

二、中等收入國家社會保障發(fā)展趨勢

(一)擴(kuò)大社會保障覆蓋面，以社會保障促經(jīng)濟(jì)增長

與發(fā)達(dá)國家緊縮福利的做法相反，近年來，不少中等收入國家，特別是新興工業(yè)化國家，在社會保障領(lǐng)域里的發(fā)展趨勢是福利擴(kuò)張，即拓展既有的社會保障體系，加大在健康、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、住房等領(lǐng)域的投入，擴(kuò)大社會保障的覆蓋面，從而拉動內(nèi)需、提振經(jīng)濟(jì)，以社會保障建設(shè)為契機(jī)促進(jìn)全面增長，促使經(jīng)濟(jì)走上可持續(xù)發(fā)展之路。

實際上，福利擴(kuò)張的潮流在2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)之前就已經(jīng)出現(xiàn)。20世紀(jì)90年代，亞洲和拉美地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)過后，許多中等收入國家開始反思本國以外貿(mào)為主要增長引擎的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，重新認(rèn)識經(jīng)濟(jì)增長和社會保障之間的關(guān)系，社會保障對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極的促進(jìn)作用得到重視。很多國家著手實施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，對此前在健康、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域私有化的做法進(jìn)行糾正，政府加大了對社會保障的投入，提高了民眾購買力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向可持續(xù)。2000年之后，很多中等收入國家都實現(xiàn)了相對較高的經(jīng)濟(jì)增長率，拓寬了國家的財政空間和收入基礎(chǔ)，加強(qiáng)了相關(guān)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力，為大力拓展社會保障覆蓋范圍創(chuàng)造了條件，從2000年起，阿根廷、巴西、印度、中國、印度尼西亞、墨西哥、南非等國均對各自的社會保障制度進(jìn)行了大力拓展。2008年國際金融危機(jī)的爆發(fā)雖然打斷了該進(jìn)程，但此前的種種努力對緩解危機(jī)的沖擊發(fā)揮了積極作用，使不少國家在危機(jī)過后不久就走上了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇之路。不過，由于社會保障制度有欠完善，這些國家的非正規(guī)就業(yè)人口、貧困人口等都較危機(jī)前增多，因此需重啟社會保障改革進(jìn)程，通過拓展原有項目和增建新項目等方式，繼續(xù)完善社會保障體系。

一些新近躋身中等收入之列的國家也在逐步擴(kuò)大原有的社會保障覆蓋面。還有一些國家(如印度)則努力把大多數(shù)非正規(guī)就業(yè)人群，特別是鄉(xiāng)村地區(qū)的非正規(guī)就業(yè)者，納入正規(guī)經(jīng)濟(jì)。上述種種努力使得中等收入國家的社會保障覆蓋面整體得到拓寬，很多國家建立起國家層面的最低水平的基本社會保障(social protection floor)，確保至少為最脆弱的人群提供一個基本的生活保障。由圖2可見中等收入國家社會保障支出在GDP中占比的變化。

(二)中國、巴西等成為中等收入國家社會保障制度擴(kuò)張的主要推動力

中國是經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來中等收入國家福利擴(kuò)張的典型。中國經(jīng)濟(jì)在21世紀(jì)頭十年保持10%左右的高增長率在很大程度上依賴出口，但出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)在金融危機(jī)期間受到沉重打擊。危機(jī)之后，中國政府變鼓勵出口為刺激內(nèi)需，把堅持?jǐn)U大內(nèi)需明確寫進(jìn)第十二個五年計劃(2010—2015)，針對城鄉(xiāng)、行業(yè)、地區(qū)之間不斷擴(kuò)大的收入差距和儲蓄率高、消費(fèi)率低等問題，逐年加大在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等領(lǐng)域的財政投入，以提高全體國民，特別是中低收入家庭的可支配收入，提振民眾的消費(fèi)信心和購買力，促使經(jīng)濟(jì)由出口導(dǎo)向型轉(zhuǎn)向內(nèi)需拉動型。主要措施包括：通過建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、試點(diǎn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險等，持續(xù)擴(kuò)大醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的覆蓋面并提高保障水平，把先前未被覆蓋的廣大農(nóng)村人口悉數(shù)納入，目前中國的醫(yī)療保險覆蓋率已大幅度提升至96%；養(yǎng)老保險提升至近80%，并力爭實現(xiàn)全覆蓋。其他措施包括在保持工資持續(xù)增長的同時，提高最低工資水平，提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平和優(yōu)撫對象的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)村地區(qū)興建醫(yī)院，增加醫(yī)療設(shè)施，在改善醫(yī)療環(huán)境的同時拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)需求，促進(jìn)就業(yè)。上述措施對增加家庭可支配收入、支持經(jīng)濟(jì)走上可持續(xù)發(fā)展道路發(fā)揮了積極作用。

另一個典型例子是巴西。同中國一樣，巴西經(jīng)濟(jì)的對外依存度也相當(dāng)高，因此受國際金融危機(jī)的沖擊非常大，危機(jī)期間，其外貿(mào)增長迅速下滑，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重衰退。統(tǒng)計資料表明，2008年最后兩個月巴西喪失了69.5萬個工作崗位，第4季度GDP驟降4.4%。[2](P31)為平衡外貿(mào)損失，擺脫對出口的嚴(yán)重依賴，巴西政府出臺了由兩根支柱組成的內(nèi)需拉動增長戰(zhàn)略，即提高家庭收入，振興國內(nèi)消費(fèi)和刺激國內(nèi)投資，推出了價值200億美元(占GDP的1.2%)的一攬子財政刺激方案，其中包含一系列社會政策，如為最貧困的人群提供救助，大幅度拓展此前為減貧扶貧而出臺的“家庭補(bǔ)助計劃”(計劃的拓展新覆蓋了130萬個最貧困的家庭)，延長受危機(jī)沖擊最嚴(yán)重的行業(yè)的失業(yè)保險領(lǐng)取期限(該措施的受益者達(dá)31萬人)等。在一攬子刺激方案之外，政府還兩次提高最低收入水平，使20%的人口獲得了基本生活保障。上述措施有效維持乃至提振了低收入人口的購買力，為促進(jìn)內(nèi)需增長作出了貢獻(xiàn)。內(nèi)需的增加進(jìn)而促進(jìn)了就業(yè)和收入的復(fù)興，確保了經(jīng)濟(jì)的快速復(fù)蘇，2010年，巴西經(jīng)濟(jì)增長了7.5%。上述措施在提振經(jīng)濟(jì)的同時還有效地縮小了貧富差距，基尼系數(shù)從2008年的0.54降至2012年的0.526。目前巴西是福利水平較高的新興經(jīng)濟(jì)體，其社會保障支出已達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平。[3](P31)

圖2 部分中等收入國家社會保障支出GDP占比(%)的增加

資料來源：International Labour Office.WorldSocialProtectionReport2014/15:BuildingEconomicRecovery，InclusiveDevelopmentandSocialJustice.Geneva: International Labour Office，2014: P142.

三、低收入國家的發(fā)展趨勢

與中、高收入國家不同，低收入國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下、就業(yè)嚴(yán)重不足等因素的制約下，社會保障制度十分不完善，養(yǎng)老和醫(yī)療保險等繳費(fèi)型項目(即與就業(yè)相關(guān)的社會保險)只覆蓋了以公職人員為主的正規(guī)就業(yè)人口，由于這部分人往往占人口的少數(shù)，所以覆蓋率十分有限。其余人口，即構(gòu)成人口大多數(shù)的沒有正規(guī)雇傭關(guān)系的人員，則主要通過零星的非繳費(fèi)項目——以“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計劃”(conditional cash transfer programme，CCT)為主——來獲得一些暫時性救助，這些非繳費(fèi)性項目構(gòu)成了一個保障水平較低的臨時性的社會安全網(wǎng)，這是低收入國家在社會保障領(lǐng)域的普遍狀況。國際金融危機(jī)爆發(fā)后，不少低收入國家擴(kuò)大了上述臨時性社會安全網(wǎng)，用以改善兒童等貧困群體的健康水平、營養(yǎng)狀況和入學(xué)率。不過這種以救助為主要內(nèi)容的保障方式還不足以為更廣大的國民提供基本的社會保障，并因此受到人們的質(zhì)疑。

(一)擴(kuò)大臨時性安全網(wǎng)

受大面積貧困與失業(yè)等因素的限制，低收入國家無法像中等收入國家那樣大幅度地擴(kuò)大社會保障的覆蓋面，而是將有限的財力、人力、物力集中用于為特困人口等特定的人群改善健康、教育狀況等，以促進(jìn)實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的減貧目的。國際勞工組織相關(guān)報告披露，孟加拉國、肯尼亞、馬拉維、巴基斯坦等國實施了面向特困家庭的“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計劃”，幫助其改善健康、營養(yǎng)和教育水平；莫桑比克制訂了幫扶貧困家庭特別是有老人和兒童的貧困家庭的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計劃；肯尼亞針對受艾滋病威脅的嬰幼兒推出了相關(guān)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項目；孟加拉國制訂了以消除教育領(lǐng)域的性別差異為目標(biāo)的女童中學(xué)援助項目；玻利維亞和肯尼亞制訂了旨在預(yù)防輟學(xué)的小學(xué)援助項目；盧旺達(dá)將醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)覆蓋面拓展到了90%以上的國民，大幅度降低了母嬰和兒童死亡率。[4](P31)

整體而言，相當(dāng)一部分低收入國家大幅度提高了社會保障支出在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的占比(見圖3)。這一積極的變化首先來自低收入國家社會保障觀念的轉(zhuǎn)變。以前很多低收入國家從眼前利益出發(fā)，將社會保障視作一種難以承受的負(fù)擔(dān)，但后來這些國家逐步意識到社會保障實則是對“人”的投資，是構(gòu)筑人力資源即提高人的技能的一種方式，事關(guān)國家的未來和長遠(yuǎn)發(fā)展。不過受財政拓展空間有限、機(jī)構(gòu)執(zhí)行能力不足、稅收制度不健全、外部援助資金不穩(wěn)定等因素的影響，大多數(shù)低收入國家只能集中力量構(gòu)建覆蓋特定人群的安全網(wǎng)，因此整體而言，低收入國家的社會保障呈現(xiàn)出“小范圍、臨時性、應(yīng)急性、實驗性、水平低”等特點(diǎn)，缺乏普惠性和長期性，不足以為更廣泛的人群提供持續(xù)可靠的保障。在危機(jī)時期，受財力收縮的限制，這些特點(diǎn)表現(xiàn)得更加明顯。只有少數(shù)國家有條件前進(jìn)一步，謀求建立更為全面的社會保障體系。

(二)超越臨時性網(wǎng)絡(luò)，建立最低限度的、可行的基本保障

不可否認(rèn)，上述社會保障項目的拓展為促進(jìn)低收入國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展以及聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)發(fā)揮了積極作用，也促使低收入國家就投資社會保障形成了越來越廣泛的共識。但與此同時，這種應(yīng)急性的安全網(wǎng)絡(luò)也受到如下質(zhì)疑：首先，貧困人口在低收入國家大面積存在，因此這種以赤貧人群為主要幫扶對象的做法是否會把大量同樣需要幫扶的其他貧困和弱勢群體排除在基本保障之外；其次，由于缺乏相關(guān)法律和穩(wěn)定可靠的財政支持，這些零敲碎打的保障計劃不可持續(xù)，難以從根本上長期性地實現(xiàn)減貧扶貧目的。事實也證明，接受臨時性救助之后，很多人重新陷入貧困。為此國際勞工組織建議，超越這種應(yīng)急式的、目標(biāo)人群狹小的社會救助網(wǎng)絡(luò)，將繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型項目整合起來，通過一攬子方案建立一個可持續(xù)的、國家層面的基本社會保障，或曰社會保障底線。國際勞工組織還特別建議，低收入國家應(yīng)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、就業(yè)和社會政策，在提升人的知識技能方面下工夫，使人們通過充分就業(yè)獲得穩(wěn)定收入，并在穩(wěn)定就業(yè)收入的基礎(chǔ)上建立穩(wěn)定的社會保障制度，從根本上杜絕貧困現(xiàn)象。換言之，在低收入國家，當(dāng)務(wù)之急是要將直接減貧式的消極保障變?yōu)榉e極發(fā)展勞動力市場，用“授人以漁”取代“授人以魚”，從保障人們的收入安全入手，拉動消費(fèi)，進(jìn)而拉動經(jīng)濟(jì)，為建立更加穩(wěn)定的社會保障制度奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的良性互動和持久發(fā)展。

圖3 部分低收入國家社會保障支出GDP占比(%)的增加

資料來源：International Labour Office.WorldSocialProtectionReport2014/15:BuildingEconomicRecovery，InclusiveDevelopmentandSocialJustice.Geneva: International Labour Office，2014: P145.

四、世界社會保障發(fā)展總趨勢

由以上梳理可見，2008年國際金融危機(jī)之后，世界社會保障呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢：

(一)社會保障覆蓋面整體擴(kuò)大，中等收入國家，特別是新興經(jīng)濟(jì)體，是世界社會保障發(fā)展的主要拉動力

盡管全球大部分人口尚未享有全面的社會保障，但是社會保障的覆蓋面正呈現(xiàn)整體擴(kuò)大之勢。以養(yǎng)老保障為例：2000年，全球養(yǎng)老保障覆蓋率達(dá)到90%以上的國家是34個，覆蓋率不足20%的是73個；到2010—2012年，前者升至45個，后者降至57個。[5](P87)中等收入國家，特別是以中國、巴西等為代表的新興經(jīng)濟(jì)體，在社會保障領(lǐng)域的觀念轉(zhuǎn)變和持續(xù)投入是世界社會保障發(fā)展的主要拉動力。2000—2011年，中國的法定養(yǎng)老保障覆蓋率從24.4%快速提高至74.4%，發(fā)展速度十分可觀。巴西、中國、南非等國還實行了最低收入保障制度并持續(xù)提高最低收入水平，將本國大量最貧困的人口納入了保障范圍，從而極大地提高了社會保障的基本覆蓋面和基本保障水平。低收入國家的貢獻(xiàn)也功不可沒。仍以養(yǎng)老保障為例，玻利維亞的法定養(yǎng)老保障覆蓋率從2000年的80.7%提高至2009年的90.5%，萊索托從2000年的8.4%拓展至70歲以上老人全覆蓋，泰國從2000年的5%增至2011年的81.7%(覆蓋60歲及以上人口)，斯威士蘭從2000年的1.8%提高至2010年的96.3%(覆蓋60歲及以上人口)。[6](P87)

(二)各國社會保障差距依然明顯，但差距在逐漸縮小

在緊縮政策下，高收入國家社會保障水平整體趨于降低，特別是在養(yǎng)老保障領(lǐng)域。反之，中低收入國家則通過持續(xù)的改革和投入，特別是最低收入等社會保障底線的提升，縮小了和發(fā)達(dá)國家的差距。不過盡管如此，整體而言，中低收入國家由于起步晚、基礎(chǔ)差、國力弱、貧困人口多等因素，與已經(jīng)有半個多世紀(jì)發(fā)展歷史的成熟福利國家相比，差距依然很明顯，這一點(diǎn)在社會保障的覆蓋率、保障水平和支出水平等方面都有所體現(xiàn)。統(tǒng)計資料表明，社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，低收入國家只有4%左右，中等收入國家大約為10%，高收入國家則達(dá)到19%。[7](P87)在社會保障的兩大主要項目——醫(yī)療和養(yǎng)老保障的覆蓋中，差距也明顯可見：西歐的醫(yī)療保障覆蓋率高達(dá)99.7%，非洲只有24.7%(見圖4)；西歐、北美和中東歐地區(qū)的養(yǎng)老覆蓋率均在90%以上，非洲只有23%，撒哈拉以南非洲只有17%(見圖5)。

圖4 全球醫(yī)療保障覆蓋率

圖5 全球養(yǎng)老保障覆蓋率

資料來源：International Labour Office.WorldSocialProtectionReport2014/15:BuildingEconomicRecovery，InclusiveDevelopmentandSocialJustice.Geneva: International Labour Office，2014: P102，P83.

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，市場力量日益支配著經(jīng)濟(jì)和社會生活的方方面面，這一方面給傳統(tǒng)的福利國家?guī)砣找鎳?yán)峻的挑戰(zhàn)，迫使它們出于加強(qiáng)國際競爭力等目的而緊縮福利，弱化國家的公共保障職能，將部分社會責(zé)任轉(zhuǎn)交給市場和社會等非公共力量，由它們負(fù)責(zé)填補(bǔ)空隙；另一方面使福利國家逐步轉(zhuǎn)變觀念，從消極的后期保障轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的前期介入，從而幫助公民進(jìn)行智力(涵蓋知識和技能兩方面)投資，以提高就業(yè)能力，應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)。同時，經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的全球拓展又將市場經(jīng)濟(jì)以及社會福利思想傳播到世界各地，推動社會保障意識在全球范圍內(nèi)萌芽并付諸實施。越來越多的國家意識到，面對由經(jīng)濟(jì)全球化帶來的社會風(fēng)險的全球化，不僅要構(gòu)筑一道基本的社會保障底線，以確保在全球化中不具備競爭優(yōu)勢的底層民眾有可靠的生活保障，從而緩解因貧困和貧富差距過大等原因而導(dǎo)致的社會緊張乃至動蕩，而且應(yīng)從分配公平轉(zhuǎn)向機(jī)會公平，通過提升個人素質(zhì)和技能來提振個人和整個國家的競爭力，通過對家庭收入的支持來維持國內(nèi)消費(fèi)水平，促進(jìn)個人和國家的可持續(xù)發(fā)展。換言之，要從保護(hù)和發(fā)展這兩個層面來建設(shè)社會保障制度。以上的廣泛共識和實踐促進(jìn)了全球社會保障差距的不斷縮小。

(三)走向廣覆蓋和多樣化，逐步形成多支柱的社會保障體系

在全球化背景下，各國政府不再對社會保障大包大攬，加強(qiáng)各種力量的合作，逐步形成多層次多支柱的社會保障體系是大勢所趨。歐洲的經(jīng)驗已經(jīng)表明，政府力量在社會保障中的占比在逐步降低，原先由政府獨(dú)攬的保障模式正在向著政府、企業(yè)和個人分?jǐn)傌?zé)任的方向過渡，如歐洲正在建立多支柱的養(yǎng)老體系。不過，值得注意的是，多支柱的制度安排盡管較單一支柱更為安全，但并不意味著零風(fēng)險，因為：第一支柱采取現(xiàn)收現(xiàn)付方式，受經(jīng)濟(jì)景氣影響，面臨著政策調(diào)整風(fēng)險；第二支柱中的大多數(shù)企業(yè)年金和第三支柱的個人養(yǎng)老儲蓄基金通過市場運(yùn)營來保值增值，面臨著市場風(fēng)險。此外，第二支柱中還有少數(shù)企業(yè)年金采取企業(yè)內(nèi)現(xiàn)收現(xiàn)付的方式，因此難逃企業(yè)運(yùn)營風(fēng)險。2008年的國際金融危機(jī)證明了這一點(diǎn)。在危機(jī)期間，受經(jīng)濟(jì)下滑的影響，歐洲第一支柱公共養(yǎng)老金普遍受到削減，占比和替代率都在不斷下降；第二、第三支柱受金融市場波動的影響，養(yǎng)老基金的收益預(yù)期降低，價值縮水嚴(yán)重。國際經(jīng)合組織《關(guān)注養(yǎng)老金市場2010》的調(diào)研報告表明，2008年經(jīng)合組織成員國的退休基金報酬率普遍縮水20%。受損嚴(yán)重的是采取市場化投資策略的拉丁美洲國家、市場化程度很高的美國以及亞洲的一些國家和地區(qū)。歐盟國家也受到程度不同的沖擊，采取市場化投資模式的瑞典“預(yù)籌退休金”在危機(jī)中損失約40億美元左右；法國的“退休儲備金”在2008年金融危機(jī)中遭受重創(chuàng)，損失75億美元。

有鑒于此，歐洲各國在鼓勵發(fā)展第二、第三支柱的同時，并沒有減弱第一支柱的托底作用，歐洲老年人收入的大多數(shù)(60%)仍來自公共養(yǎng)老金。金融危機(jī)對社會保障造成的沖擊事實還告訴人們，未來應(yīng)加強(qiáng)對第二和第三支柱的監(jiān)管，保障投資類養(yǎng)老基金的安全，從而增強(qiáng)其保障的可靠性。在這方面，歐洲已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗。例如，通過相關(guān)法律對投資進(jìn)行監(jiān)管和約束，英國和西班牙的法律規(guī)定只能投資政府債券；推動職業(yè)和個人養(yǎng)老金投資者根據(jù)對收益的預(yù)期和對損失的承受力，選擇恰當(dāng)?shù)墓善焙蛡顿Y比例；建立風(fēng)險管理機(jī)制、設(shè)定投資限額或最低投資回報率，如瑞士設(shè)定了2.75%的最低回報率。鼓勵投資多樣化也是歐洲經(jīng)驗之一。此外，面對巨大的市場風(fēng)險，政府和個人的能力建設(shè)也被提上議事日程。

拉美的養(yǎng)老保障走向也說明了多支柱體系是未來的發(fā)展趨勢。從20世紀(jì)80年代起，在普遍遭遇嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)，政府財政捉襟見肘的背景下，智利、墨西哥等國將公共養(yǎng)老金制度徹底私有化，即將現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金改制為基金積累制。其他拉美國家也緊隨其后，進(jìn)行了私有化或者至少部分私有化改革。但在隨后的金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，養(yǎng)老基金嚴(yán)重縮水，這迫使拉美國家在反思的基礎(chǔ)上再次啟動改革，將養(yǎng)老制度部分地恢復(fù)“國有化”，增補(bǔ)以前砍掉的公共養(yǎng)老金，并恢復(fù)其托底作用。如2008 年智利通過養(yǎng)老保險改革法案，重新組建了一個由三根支柱組成的養(yǎng)老新制度：共濟(jì)支柱、繳費(fèi)支柱和自愿支柱，隨后的實踐證明，此次改革對于減輕經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)的沖擊以及應(yīng)對 2010 年地震后的重建，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

綜上所述，社會保障既是社會政策，也是經(jīng)濟(jì)政策，既關(guān)乎社會的公平和穩(wěn)定，也關(guān)乎減貧扶貧、就業(yè)促進(jìn)與維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)，是確保經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)入良性發(fā)展軌道和實現(xiàn)良性互動的必要工具。歐洲在國際金融危機(jī)前后的經(jīng)驗也證明，盡管傳統(tǒng)的福利國家負(fù)擔(dān)過重，但是良好的社會保障在應(yīng)對危機(jī)中發(fā)揮了非常關(guān)鍵的作用，使大多數(shù)個人和家庭免于遭受毀滅性打擊。也正是出于這個原因，發(fā)達(dá)國家才通過改革福利制度來實現(xiàn)財政平衡，從而確保福利制度的可持續(xù)；發(fā)展中國家才持續(xù)擴(kuò)大社會保障制度的覆蓋面，在構(gòu)建基本保障線的同時，持續(xù)改善保障水平，使社會保障成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的新動力。

[1][5][6][7] International Labour Office.WorldSocialProtectionReport2014/15:BuildingEconomicRecovery，InclusiveDevelopmentandSocialJustice.Geneva: International Labour Office，2014.

[2][3][4] International Labour Office.SocialProtectionGlobalPolicyTrends，2010—2015.Geneva: International Labour Office，2014.

(責(zé)任編輯 武京閩)

Trends of the World Social Security Development after the 2008 International Financial Crisis

ZHOU Hong，PENG Shu-yi

(Institute of European Studies，Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732)

On the basis of reviewing the social security development trends in high-income, mid-income and low-income countries after the 2008 international financial crisis, this paper holds that in some countries the crisis has become a push for social security up-ward development, whereas in some others, it has formed pressure for down-ward cutting of social welfare benefits. The social security gap between countries has shown signs of narrowing, but the chasm remains huge and unbridgeable. The general trends are: the broadening of coverage, the diversification of provisions and multi-pillared structures, which are the inevitable reflections of the diversification of employment and polybasic social responsibility holders.

social security around the world；development trends；social security policy; social security measures

周弘：中國社會科學(xué)院學(xué)部委員，中國社會科學(xué)院歐洲研究所研究員；彭姝祎：中國社會科學(xué)院歐洲研究所副研究員(北京 100732)