學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的意義、特征與路徑

張明　石軍

摘 要 十八屆三中全會以來，推動教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化，已經(jīng)成為教育領(lǐng)域熱門的公共政策話語。從本質(zhì)上說，教育治理能力的現(xiàn)代化實質(zhì)還是學(xué)校治理能力的現(xiàn)代化，其實現(xiàn)了從學(xué)校管理向?qū)W校治理的歷史性嬗變，必然對現(xiàn)存的中國學(xué)校教育產(chǎn)生重大的影響。為此，本文分析了學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵、現(xiàn)實意義與主要特征，在此基礎(chǔ)上，提出了實現(xiàn)學(xué)校治理能力的基本路徑，以促進學(xué)校治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，為深化教育領(lǐng)域綜合改革的目標打下堅實的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 學(xué)校治理 治理能力 現(xiàn)代化 意義 特征 路徑

一、學(xué)校治理的基本內(nèi)涵

在我國，治理（government）一詞在學(xué)界也并非是新詞，在20世紀末就已經(jīng)成為熱點研究問題。黨的十八屆三中全會正式提出“推進治理體系與治理能力現(xiàn)代化”后，學(xué)校治理在教育界成為熱門公共政策話語。但是，要深刻地理解學(xué)校治理的內(nèi)涵，首先必須區(qū)別于現(xiàn)代學(xué)校管理?，F(xiàn)代學(xué)校管理是學(xué)校管理者通過學(xué)校機構(gòu)和制度，通過一系列的手段和措施，充分利用校內(nèi)外的顯現(xiàn)的和隱形的教育資源和教育條件，優(yōu)化和整合學(xué)校教育工作，實現(xiàn)學(xué)校的全員、全程和全方位的管理，構(gòu)建全面目標體系，包括學(xué)校性質(zhì)、培養(yǎng)目標、辦學(xué)宗旨、辦學(xué)理念、學(xué)生管理、教學(xué)管理、教職工管理和后勤管理等等，以有效實現(xiàn)學(xué)校工作目標的組織活動?，F(xiàn)代學(xué)校管理主要指學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對學(xué)校自身的內(nèi)部管理。而學(xué)校治理是包括學(xué)校教師、學(xué)生和其他利益相關(guān)者之間的一整套關(guān)系，以規(guī)范學(xué)校各方面的責任、權(quán)力和利益的組織結(jié)構(gòu)和制度安排。學(xué)校治理強調(diào)多元主體的力量，注重發(fā)揮教育的自主性、能動性和法制性，激發(fā)教育內(nèi)生動力，更加注重構(gòu)建教育和社會的和諧局面[1]。學(xué)校治理可以分為學(xué)校內(nèi)部的治理與學(xué)校外部的治理，學(xué)校內(nèi)部的治理主要是學(xué)校內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性治理，而學(xué)校外部的治理，更多是外部的功能性治理。學(xué)校的結(jié)構(gòu)性治理實質(zhì)上是處理學(xué)校內(nèi)部權(quán)力分配和支配問題，功能性治理是處理學(xué)校外部的資源配置與分配問題[2]。學(xué)校治理有別于學(xué)校管理。首先，在目的方面，學(xué)校管理強調(diào)既定目標的實現(xiàn)，而學(xué)校治理強調(diào)治理的過程，保障多元利益主體的利益均衡；其次，在職能方面，學(xué)校管理關(guān)注決策的組織、計劃、指揮、控制與協(xié)調(diào)，而學(xué)校治理規(guī)范權(quán)利與責任，注重責任體系的明確和決策指導(dǎo)的科學(xué)化；第三，二者的依據(jù)不同，學(xué)校管理依據(jù)內(nèi)部層級關(guān)系，而學(xué)校治理依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)[3]。從上述區(qū)別可以看出，從學(xué)校管理向?qū)W校治理的轉(zhuǎn)變是教育觀念的重大理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，可以說是中國學(xué)校發(fā)展史上的歷史性嬗變，具有重要意義。

二、學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實意義

1.促進教育的公平與公正

學(xué)校治理首先要促進教育的公平與公正，公平與公正是現(xiàn)代學(xué)校教育發(fā)展過程中的關(guān)鍵性問題，具有強烈的時代感和現(xiàn)實意義。教育公平是社會公平的起點，教育公平與否直接會影響到國家的穩(wěn)定，追求教育公平公正是中國教育改革的根本目的，也是中國走向大國的重要基礎(chǔ)。袁貴仁部長指出：公平正義是社會主義的本質(zhì)要求，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，要在教育公平上多想辦法、多做實事[4]。但是，審視當前的學(xué)校教育體制下存在著很多的不公平與不公正的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為受教育權(quán)利的不公平，教育機會的不公平、教育經(jīng)費分配的不公平等，嚴重阻礙了教育促進人的全面發(fā)展和促進社會和諧發(fā)展的根本價值目標。為此，學(xué)校治理的意義在于通過多元主體的參與，資源的優(yōu)化配置，公共權(quán)力的遏制，最大程度地表達弱勢群體的聲音和利益訴求，促進教育公共服務(wù)均等化，促進教育的平等性公平、差異性公平和補償性公平，真正促進教育的公平與公正。

2.促進教育的自由與有序

在現(xiàn)實的教育環(huán)境下，學(xué)校教育還存在一定程度的壓抑人、束縛人、綁架人等“非人性”的現(xiàn)象，如體罰與變相體罰，限制人身自由，侵犯人格尊嚴等，這些現(xiàn)象嚴重制約著“人”的自由發(fā)展[5]；此外，學(xué)校教育中還存在著各種“無序”的亂象，主要表現(xiàn)為教育行為的混亂化、任意化、偶然化和情緒化，這種現(xiàn)象嚴重影響了學(xué)校正常的教育教學(xué)和人才培養(yǎng)。自由和有序并不是一對矛盾體，實現(xiàn)教育的自由與有序，是學(xué)校治理的重要目標之一。教育的目的是為了讓“人”擁有神圣而內(nèi)在的“自由”，現(xiàn)代學(xué)校教育需要培養(yǎng)“自由而有序”的“人”。為此，學(xué)校教育治理的意義就在于解決學(xué)校教育過程中對“人”的各種限制、束縛、約束，給予主體足夠的空間，發(fā)揮主體的自主性、能動性和創(chuàng)造性，自由地表達自身的利益訴求。

3.促進教育的效率與效能

對教育效率與效能的追求也是現(xiàn)代學(xué)校教育治理的重要目標，教育效率是指教育對于個人發(fā)展和國家發(fā)展的貢獻率[6]。教育效能是指教育目標的達成度，教育效能越高，教育目標的達成度越高。教育效率與教育效能的高低取決于教育對個人發(fā)展和社會發(fā)展的貢獻[7]。反觀我國當下的學(xué)校教育，受教者對教育的需求是無限的，而學(xué)校教育資源是非常有限的，使得有限的教育資源成為一種稀缺性資源，導(dǎo)致教育需求與教育供給出現(xiàn)嚴重的不調(diào)，教育生態(tài)的嚴重惡化與失調(diào)，最終造就了當前學(xué)校的教育效率與教育效能相對較低，嚴重影響了學(xué)校的未來可持續(xù)發(fā)展。在當前社會的大背景下，提倡學(xué)校治理的意義在于提高當前學(xué)校的教育效率與效能，突破當前教育效能低下的藩籬，提高教育資源利用的最大化，加強公民的教育生態(tài)意識，加強教育資源的整合力度，保持教育的生態(tài)平衡性，進一步促進教育生態(tài)的良性循環(huán)，使得有限的學(xué)校教育資源能夠滿足未來社會的可持續(xù)發(fā)展，滿足日益增長的社會人才培養(yǎng)的需求。

三、學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的主要特征

1.參與主體的多元化

學(xué)校治理現(xiàn)代化的首要特征就是參與主體的多元化，這也是區(qū)別于傳統(tǒng)學(xué)校管理模式的重要標志。參與主體的多元性，是學(xué)校民主治理的良好開端，有利于學(xué)校治理的民主化和民主機制的建立。多元主體參與必須是真實有效的實質(zhì)性參與，而非低效虛假的形式性參與。在參與的形式上應(yīng)當是多元的和切合實際需要的，可以通過各種形式，如電話、信件、問卷調(diào)查和聽證會等多元方式參與。此外，多元主體的參與，還需要在“共治”的過程中培養(yǎng)對話的能力，增強理解的意識和滲透合作的精神。多元主體的參與，有利于社會各個群體的利益訴求得到充分的表達，有利于學(xué)校治理決策的民主化、科學(xué)化和理性化，最終實現(xiàn)“政府宏觀管理，學(xué)校自主辦學(xué)，社會廣泛參與”的新格局。為此，教育管理機關(guān)必須對學(xué)?！跋路拧睓?quán)力，向社會組織“轉(zhuǎn)移”權(quán)力，向市場“轉(zhuǎn)移”權(quán)力，以實現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)的自主化和社會組織、市場和個人參與學(xué)校治理的積極性，以保障參與學(xué)校治理主體的多元化[6]。

2.法治精神

“法治精神”（spirit of legality）的精髓就是在于法律面前人人平等，在適用法律上一律平等，任何公民都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)，任何人只要違背了法律，就應(yīng)該受到法律的嚴懲，必須給予追究和問責。黨的十八屆四中全會提出的全面推進“依法治國”的總目標，提出了法制是治國理政的基本方略，在推進教育體系和教育治理現(xiàn)代化的過程中，“法制精神”是關(guān)鍵。在學(xué)校治理方面，“法治精神”具體表現(xiàn)為“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”四個方面。在學(xué)校治理的過程中要恪守《教育法》等，做到依法辦學(xué)，依法治教和依法行政，實現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)過程中的任何環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循。培育“法治精神”的關(guān)鍵因素在于不僅僅將法治觀念、法治信仰內(nèi)化于心，更要在實踐中外顯于行，讓學(xué)校教育管理者能夠自覺地遵法、守法、用法、護法，在學(xué)校治理的過程中，要培養(yǎng)管理者的“法治意識”，增強“法治思維”、培育“法治精神”?！胺ㄖ尉瘛钡呐嘤粌H要通過立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)的完善，還要在學(xué)校治理中著力在規(guī)則意識、責任意識、權(quán)利義務(wù)意識、契約精神等方面加以深化，通過多途徑、全方位讓“法治精神”通過教育管理者自身的身體力行，滲透到學(xué)校治理的各個層面，以建設(shè)法治校園，實現(xiàn)依法治校?！胺ㄖ尉瘛?，在某種程度上可以說是學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的“靈魂”。

3.以“共治”求“善治”

“共治”（Collegiality）是學(xué)校教育治理的重要路徑，是基于多元主體基礎(chǔ)上，強調(diào)多元主體參與學(xué)校治理的協(xié)作性關(guān)系。“共治”有利于各個主體之間的利益訴求的表達，有利于民主、公平、公開和公正，以增強治理的透明性和治理的多元性，有利于將權(quán)力和責任分配到多個責任主體身上，防止個別主體的利益獨裁。正如馬克斯·韋伯將“共治”理解為獨裁者防止專業(yè)人士挑戰(zhàn)極權(quán)的一種手段。美國學(xué)者埃利奧特·弗雷德森、澳大利亞學(xué)者馬爾科姆·沃特斯和法國學(xué)者埃曼努艾爾·拉杰加則將“共治”看作是一種成熟的組織形式，用來解釋在知識密集型的組織內(nèi)部獨立個體是如何共同協(xié)作進行非常規(guī)任務(wù)的[8]。實際上，“共治”是手段，其目的是達到“善治”，所謂“善治”就是“好治理”（good government）。學(xué)者一般認為“善治”的基本要素包括合法性（Legitimacy）、透明性（Transparency）、責任性（Accountability）、法治（Rule）和回應(yīng)（Responsiveness）五個方面，學(xué)者俞可平指出，善治的要素包括治理的“有效性、回應(yīng)性、穩(wěn)定性、以及參與、公正、廉潔、透明和問責”等[9]?！吧浦巍钡臉?gòu)成要素無一不是以“民主政治”為基石、以學(xué)校行為的“法制化”為基礎(chǔ)的，最終實現(xiàn)學(xué)校治理公共利益的最大化。

四、學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

1.建立現(xiàn)代學(xué)校制度，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代學(xué)校制度是相對傳統(tǒng)學(xué)校制度而言，是一種能代表先進文化發(fā)展方向的、好的、優(yōu)質(zhì)的、能適應(yīng)時代和社會內(nèi)在發(fā)展的學(xué)校制度。主要以現(xiàn)代教育理念為指導(dǎo)，以法制教育為基礎(chǔ)，以學(xué)生發(fā)展為核心，以有效調(diào)節(jié)校內(nèi)外各種關(guān)系（如學(xué)校、社會與政府的關(guān)系）為條件，培養(yǎng)德智體等全面發(fā)展的培養(yǎng)高素質(zhì)人才作為最終目標的一整套完整的學(xué)校制度體系[10]。建立現(xiàn)代學(xué)校制度是促進學(xué)校治理能力體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。建立現(xiàn)代學(xué)校制度，要與時俱進，設(shè)計和建構(gòu)符合時代發(fā)展的與各方面改革相適應(yīng)的規(guī)則體系，現(xiàn)代教育制度最大的特點可以用“依法辦學(xué)，民主監(jiān)督，自主管理和社會參與”四個短語來概括。學(xué)校內(nèi)部的治理主要是學(xué)校內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性治理，學(xué)校的結(jié)構(gòu)性治理實質(zhì)上是處理學(xué)校內(nèi)部權(quán)力分配和支配問題[2]。為此，要完善現(xiàn)代學(xué)校制度，首先要依據(jù)國家的法律、法規(guī)、制度，學(xué)校章程，實現(xiàn)“一校一章程”，還要制定并完善多方面的教育管理制度，建立健全、規(guī)范、統(tǒng)一的學(xué)校制度體系，如學(xué)生管理制度，教職工管理制度、教育教學(xué)管理制度、德育管理制度、人事管理制度、后勤管理制度，科研管理制度、對外交流與合作管理制度等多方面的制度，形成程序化、科學(xué)化和制度化的治理體系，以進一步優(yōu)化學(xué)校內(nèi)部結(jié)構(gòu)，完善學(xué)校的內(nèi)部治理。把建立校務(wù)委員會、理事會作為建立現(xiàn)代學(xué)校制度的重要抓手，完善校務(wù)委員會、理事會常態(tài)運行機制建設(shè)，處理好校務(wù)委員會、理事會和其他校內(nèi)組織之間的關(guān)系，理順和完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，疏通學(xué)校師生、家長和社會參與校務(wù)管理的渠道，依法落實辦學(xué)自主權(quán)，實現(xiàn)管、評、辦分離，完善學(xué)校教育治理決策程序與決策機制的理性化、科學(xué)化和民主化，推動學(xué)校教育治理方式、發(fā)展模式、服務(wù)領(lǐng)域等方面的改革創(chuàng)新。通過建立現(xiàn)代學(xué)校制度，能夠有效地提高學(xué)校辦學(xué)過程中自我管理的能力、自我監(jiān)督的能力、自我約束的能力、自我發(fā)展的能力，以完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

2.優(yōu)化資源配置機制，提高學(xué)校外部治理功能

學(xué)校外部的治理，主要是學(xué)校外部的功能性治理，主要是處理學(xué)校外部的資源配置與分配問題[2]。學(xué)校作為一種組織，作為社會系統(tǒng)的一部分，作為社會的子系統(tǒng)，其生存與發(fā)展離不開外部環(huán)境，要受到環(huán)境的影響和制約。政府和社會是學(xué)校生存和發(fā)展的一個重要的、直接的環(huán)境，政府和社會通過外部環(huán)境的資源配置，來逐步改變學(xué)校的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。具體來說，學(xué)校受到外部環(huán)境的影響，其主要來源于各種政府力量和社會力量構(gòu)成，政府方面的力量，主要來源于各種法律、法規(guī)、政策、財政體制、意識形態(tài)和各種人力、財力等資源的分配。社會方面的力量，主要指家庭（勞動市場和消費市場）、社區(qū)（社區(qū)環(huán)境、社會民眾和社區(qū)關(guān)系）、社會文化（社會輿論、意識形態(tài)和文化模式）和其他功能群體（行業(yè)協(xié)會和朋友群體）所產(chǎn)生的影響。所以說，學(xué)校外部的功能性治理主要依靠在政府、社會和市場三者的“互動”（interaction）中受制于外部環(huán)境影響的過程，使學(xué)校產(chǎn)生自我控制和自我約束的行為，通過環(huán)境的輸入（家庭—人力資源，政府—法規(guī)，銀行—資本，社會文化—意識形態(tài)和社會輿論等）和輸出（產(chǎn)品服務(wù)——消費者，滿意度、薪資——員工，畢業(yè)生——用人單位，聲譽、形象——公眾等）對學(xué)校產(chǎn)生的制約，從這個意義上說，學(xué)校的外部治理，實質(zhì)上是一個資源的配置和分配機制的問題[2]。為此，學(xué)校外部的治理，不僅僅要依靠政府的力量，還需要借助來源于社會的各種力量，通過完善的制度規(guī)范，優(yōu)化資源配置機制，以提供學(xué)校外部的治理功能。

3.全面推動依法治校，學(xué)校教育納入法制軌道

2003年7月教育部發(fā)布《教育部關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》提出了學(xué)校依法治校的意識還比較薄弱，還沒有成為學(xué)校的自覺行為，與依法治國基本方略還存在一定的差距，需要進一步加強。2012年11月教育部進一步頒發(fā)《全面推進依法治校實施綱要》，對師生在參與學(xué)校管理、行使監(jiān)督權(quán)力、實現(xiàn)自我發(fā)展等方面的權(quán)益給予制度保障，從依法治校的重要性和緊迫性、指導(dǎo)思想和總體要求、制度體系、決策機制、治理主體、糾紛解決機制、法制文化、法制精神和法制保障9個方面進行了全方位的系統(tǒng)規(guī)定，為學(xué)校管理者全面轉(zhuǎn)變管理理念和管理方法，全面落實依法治國要求，大力推進依法治校，弘揚法治精神，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，促進學(xué)校治理體系與治理能力現(xiàn)代化打下堅實基礎(chǔ)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第二十章專門論述了依法治校的重要性，提出了完善社會主義教育法律體系，全面推進依法治校、依法治教和依法行政，實現(xiàn)依法治國基本方略，加快教育的法制化進程。2014年袁貴仁部長在全國教育工作會議上以“深化教育領(lǐng)域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的報告，在報告中特別強調(diào)實現(xiàn)國家現(xiàn)代化，教育要率先實現(xiàn)現(xiàn)代化，實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，教育治理必須率先實現(xiàn)現(xiàn)代化，特別強調(diào)了“法制”在推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的基礎(chǔ)性地位[4]。而教育治理體系與能力的現(xiàn)代化本質(zhì)上還是學(xué)校治理體系與能力的現(xiàn)代化，為此，在學(xué)校治理現(xiàn)代化的過程中關(guān)鍵是堅持“依法治校”。全面推進依法治校，首先要遵守國家的法律法規(guī)和政策，制訂學(xué)校章程，把學(xué)校教育教學(xué)常規(guī)工作納入法制軌道，形成以章程為核心，自主管理的制度體系。依法治校不僅僅是一種辦學(xué)思想，管理思想，更是一種治理方式，治理秩序與治理文化。依法治校，從根本上講還是在貫徹黨的基本教育方針的基礎(chǔ)上，充分實現(xiàn)學(xué)校的辦學(xué)宗旨和培養(yǎng)目標，維護和保障學(xué)校教職工和學(xué)生的合法權(quán)益，監(jiān)督學(xué)校依法辦學(xué)，依法施教和依法行政，使學(xué)校的辦學(xué)宗旨、教育教學(xué)活動與制度章程，納入法制化的軌道，符合國家法律的規(guī)范，形成依法參與決策、依法民主參與、依法自主辦學(xué)和依法接受社會廣泛監(jiān)督的教育治理新格局，實現(xiàn)學(xué)校常規(guī)工作運行的制度化、法制化和程序化，有利于學(xué)校治理的體系化建設(shè)。依法治校是黨和國家全面實施素質(zhì)教育的重要保障，是落實依法治國基本方略，促進教育的改革、穩(wěn)定與發(fā)展的重要前提。依法治校，也是體現(xiàn)教育為人民服務(wù)的執(zhí)政宗旨，把法治作為解決問題的基本方式，也有利于減少外界對學(xué)校的干擾、矛盾和沖突，有利于維護學(xué)校的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，促進社會的和諧發(fā)展[2]。綜上所述，“依法治校”不僅僅是學(xué)校實現(xiàn)自身升級轉(zhuǎn)型、推進素質(zhì)教育、深化教育領(lǐng)域體制改革的驅(qū)動力，更是推動學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，貫徹和落實黨的十八大四中全會精神的必然要求。

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【責任編輯 孫曉雯】