當前農(nóng)村改革背景下移民安置工作的再認識

潘曉泉，劉 博

(1.中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014；2.江西省扶貧與移民辦公室， 江西南昌330003)

當前農(nóng)村改革背景下移民安置工作的再認識

潘曉泉1，劉 博2

(1.中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014；2.江西省扶貧與移民辦公室， 江西南昌330003)

當前，我國水利水電工程征地補償和移民安置的政策基礎(chǔ)是城鄉(xiāng)二元的社會體制。黨的十八屆三中全會以來，包括農(nóng)村土地制度改革、戶籍制度改革在內(nèi)的一系列改革的逐步推進，城鄉(xiāng)二元社會體制正被逐步打破，直接動搖了現(xiàn)行移民安置政策的基礎(chǔ)。對系列改革的政策思路及其對現(xiàn)行移民安置方式產(chǎn)生的沖擊進行分析，以便在把握當前改革思路的基礎(chǔ)上，為調(diào)整移民安置相關(guān)政策提供參考。

水利水電工程；城鄉(xiāng)二元體制；移民安置；征地補償

0 引 言

當前，我國水利水電工程移民安置工作的主要依據(jù)是2006年實行的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(以下簡稱“471號令”)。黨的十八屆三中全會以來開始逐步推進的一系列與農(nóng)村有關(guān)的重大改革，包括農(nóng)村土地制度改革、戶籍制度改革、新型城鎮(zhèn)化等，正在逐步瓦解471號令誕生時的城鄉(xiāng)二元社會體制，直接動搖了現(xiàn)有補償和移民安置政策的基礎(chǔ)。

本文對當前改革的思路和471號令等有關(guān)政策進行了研究和疏理，分析以471號令為基礎(chǔ)的現(xiàn)有安置方式可能受到的影響和沖擊。在把握當前改革思路的基礎(chǔ)上，為調(diào)整移民安置相關(guān)政策提供參考。

1 改革前的農(nóng)村土地制度和城鄉(xiāng)二元體制

根據(jù)憲法和土地管理法，我國農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定屬國家所有以外，其他都屬集體所有，農(nóng)民通過以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制獲得土地的承包經(jīng)營權(quán)。這種承包經(jīng)營制度誕生于改革開放初期農(nóng)村極端貧困、衰敗的背景下，在不觸動所有制的前提下，國家通過家庭承包激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，以解決當時普遍存在的溫飽問題[1]。

與之密切相關(guān)的背景是將各種社會福利和保障與戶口緊密綁定的城鄉(xiāng)二元體制。在有限的財力下，國家只能優(yōu)先保障城市戶口居民的社會保障和福利，農(nóng)民則通過家庭承包的土地進行自我保障。為防止城市戶口人數(shù)過快增長導致社會保障開支增長，國家還通過嚴格的戶籍制度限制農(nóng)村人口到城市落戶。因此，農(nóng)村的土地(尤其是耕地)不僅是生產(chǎn)資料，更是社會保障?；谶@種定位，土地承包法規(guī)定承包土地是本集體經(jīng)濟組織成員平等享有的權(quán)利，并對承包地的收回、繼承、流轉(zhuǎn)、退出等做了嚴格的規(guī)定，以家庭承包方式承包的耕地不許抵押、擔保，保證農(nóng)民不會輕易失去這份保障。同時，為確保集體內(nèi)人口發(fā)生變動后依然可以做到人人均分，集體還有調(diào)整承包地的權(quán)利。

2 十八屆三中全會后農(nóng)村系列改革的目標

進入21世紀后，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進入高速發(fā)展的新時期，農(nóng)業(yè)經(jīng)營對農(nóng)民家庭收入的重要性日益降低，種地不再是農(nóng)民的唯一生計選擇，勞動力流動十分頻繁，人地分離的現(xiàn)象越發(fā)普遍。一方面，大量農(nóng)民進城務工卻難以落戶定居，更無法獲得城市戶口的基本社會保障；另一方面，農(nóng)村大量土地無人耕種，利用效率低下。

2007年開始施行的物權(quán)法中，土地承包經(jīng)營權(quán)被正式確定是一種用益物權(quán)，用益物權(quán)人依法享有占有、使用、收益的權(quán)利，所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利[2]。這種物權(quán)屬性與不得抵押擔保、集體可以調(diào)地的社保屬性間的沖突越發(fā)強烈[3]，已無法適應城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的要求。

2013年11月，黨的十八屆三中全會《全面深化改革若干重大問題的決定》全面布局了新一輪改革，陸續(xù)推出了涉及城鎮(zhèn)化、戶籍改革、農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村集體資產(chǎn)改革等一系列政策文件，相關(guān)法律也開始修訂。盡管這些改革目前都處于起步階段，但卻從不同側(cè)面清晰地勾勒出我國農(nóng)村社會未來的基本面貌，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)將農(nóng)民逐步納入政府財政下的保障體系，弱化承包地的社保屬性。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，促進基本公共服務城鄉(xiāng)均等，農(nóng)民由依賴土地的自我保障轉(zhuǎn)變?yōu)檎斦碌慕y(tǒng)一社會保障。

(2)強化承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性。在不改變集體所有制的前提下，將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置，開展土地確權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，并賦予經(jīng)營權(quán)抵押、擔保等完整權(quán)能。對集體資產(chǎn)進行股份制改革，將資產(chǎn)折股量化到集體經(jīng)濟組織成員，從而使承包經(jīng)營權(quán)變成擁有完整權(quán)能的個人財產(chǎn)，集體經(jīng)濟組織成員權(quán)也落實為具體的股份。

(3)通過各種途徑增加農(nóng)民財產(chǎn)收入。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，培育多種形式農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，使承包經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)營性資產(chǎn)等都可以流轉(zhuǎn)；賦予集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股等權(quán)能，允許其與國有土地同等入市，同權(quán)同價。此外，還將改革征地制度，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益[4]。

由此可見，改革旨在建立一個在完善的社會保障體系及產(chǎn)權(quán)制度保障下，農(nóng)民可以在全國范圍內(nèi)自由流動的社會，農(nóng)村承包地的承包權(quán)及股份化改造后的集體資產(chǎn)都轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的個人財產(chǎn)，性質(zhì)與城市居民的房產(chǎn)等個人財產(chǎn)一樣，可自由處置[5-6]。

3 農(nóng)村系列改革對現(xiàn)有移民安置方式的沖擊和影響

以上改革如能實現(xiàn)預期目的，必將徹底顛覆延續(xù)數(shù)十年的城鄉(xiāng)二元社會體制。而對這一體制的動搖和沖擊則無需改革完全完成目前已初見端倪，開始影響以471號令為基礎(chǔ)的現(xiàn)行移民安置體系。

3.1 有土安置的可行性

471號令規(guī)定，在對農(nóng)村移民安置進行規(guī)劃時，應堅持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主。這主要是因為在城鄉(xiāng)二元時代土地是農(nóng)民的社會保障，必須配置土地以維持基本生存。在進行移民安置規(guī)劃時，主要規(guī)劃思路是環(huán)境容量法，通過以安置區(qū)可用土地資源面積除以可以維持移民基本生存的單個移民的土地配置標準，從而確定該區(qū)域可安置移民的數(shù)量，這一規(guī)劃方法可以確保移民的基本生存得到保障。

然而，配置土地不可避免地涉及土地調(diào)劑，這在過去問題不大，因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有調(diào)整承包地的權(quán)利。而隨著改革的推進，土地(承包權(quán))不再是必須確保人人均分的社會保障，而是權(quán)屬明確、權(quán)能完整的個人財產(chǎn)。對移民來說，隨著基本社會保障和公共服務的覆蓋，盡管一些經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)可能仍需配置土地才能維持生存，但理論上已經(jīng)失去了以往必須通過配置土地來保障農(nóng)民生存的必要性。更主要的是，對于安置地來說，從原居民名下調(diào)劑走個人財產(chǎn)分給別人也缺乏依據(jù)，這直接導致了有土安置難以推行。

3.2 生產(chǎn)安置人口的確定問題

當前，將征收線內(nèi)因原有土地資源喪失，或其他原因造成土地征收線外原有土地資源不能使用，需重新配置土地資源或解決生存出路的農(nóng)村人口定義為生產(chǎn)安置人口。其確定方式并不完全根據(jù)實際被淹沒情況，而是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織根據(jù)國家審定的生產(chǎn)安置人口數(shù)，按征占耕園地的多少和實際情況分解到人，實在不能到人的也可以到戶。這就有可能導致生產(chǎn)安置人口的名額及分解情況與該村集體組織土地承包情況和實際被淹沒情況不符。

由于城鄉(xiāng)二元體制下農(nóng)村土地的社保屬性要求確保集體經(jīng)濟組織成員的土地基本均等，因而土地承包情況理論上是處于動態(tài)調(diào)整中的，被淹沒的土地只是當時恰好為該移民所承包，并非其所有或永久承包。然而，隨著改革的推進，盡管農(nóng)村土地仍舊為集體所有制，但土地承包權(quán)將日益物權(quán)化，權(quán)屬將日益固定。某塊承包地確實不為某移民戶所有，但可能確實會永久性地為該移民所承包、經(jīng)營，繼續(xù)以分解指標的方式確定生產(chǎn)安置人口可能不再合適。因此，在完成土地確權(quán)的地區(qū)應保障農(nóng)民的合法物權(quán)。

3.3 補償標準問題

目前，水利水電項目征收耕地的土地補償費和安置補助費之和為被征地前3年平均年產(chǎn)值的16倍，這一標準一直被批評過低，且水利水電項目的征地補償一直是獨立的體系，標準低于一般的征地補償(最高可達30倍)。征地制度改革完成后，水利水電項目征地補償即便能繼續(xù)自成一體，也不可避免地要和一般征地補償一樣提高補償標準，提高個人收益，這勢必會提高工程建設成本。將來水利水電項目補償具體如何操作、如何平衡已有項目移民的利益等，都是值得研究的問題。

3.4 后期扶持的難題

為加強庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設施和生態(tài)環(huán)境建設，改善移民生產(chǎn)生活條件，促進經(jīng)濟發(fā)展，增加移民收入，2006年頒布的《國務院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》中規(guī)定，要對大中型水庫的移民進行后期扶持。具體包括每人每年600元的直補資金扶持(也可不采取直補形式，以項目扶持的形式進行扶持)，以及在庫區(qū)和移民安置區(qū)的項目扶持。項目扶持包括生產(chǎn)開發(fā)類項目、基礎(chǔ)設施類項目、勞動力技能培訓、職業(yè)教育及職業(yè)介紹項目等。

相比于對移民增收致富有直接效果、但操作風險較大的生產(chǎn)開發(fā)類項目，風險小、好操作、見效明顯的基礎(chǔ)設施類項目更受地方政府青睞，普遍傾向于將后扶資金用于基礎(chǔ)設施類項目。因此，不少地區(qū)都對兩者的資金比例做出了限定，如云南省規(guī)定生產(chǎn)開發(fā)類項目必須占全部資金的70%左右，基礎(chǔ)設施類控制在30%左右。如果未來移民安置不再堅持以有土安置為主，或不再要求必須對移民配置土地，移民擁有的耕地數(shù)量將變得極少，這將對后期扶持規(guī)劃提出挑戰(zhàn)，導致規(guī)定必須占資金總額一定比例的生產(chǎn)開發(fā)類項目可能會因移民無地少地而難以落實。

4 結(jié) 語

黨的十八屆三中全會以來的一系列改革，給未來移民安置方式的制度基礎(chǔ)和社會環(huán)境帶來重大變革，在修訂有關(guān)政策和規(guī)范時應充分理解這一變革的深刻含義。新的安置政策應在繼續(xù)堅持集體所有制的前提下，打破以往城鄉(xiāng)二元體制下的舊思路，充分尊重和保障移民的個人財產(chǎn)權(quán)利，合理提高相關(guān)補償標準，創(chuàng)新移民安置和后期扶持的內(nèi)容和思路。

如何設計適應城鄉(xiāng)一體化新形勢的安置政策、如何在改革過程中完成新老安置政策的平穩(wěn)過渡、如何平衡不同時期移民的利益等問題，需要廣大從業(yè)人員在今后工作中逐步探索解決。

[1]高圣平， 劉守英. 《物權(quán)法》視野下的《土地管理法》修改[J]. 中國土地科學， 2008， 22(7)： 3-10．

[2]郭濂. 我國土地制度改革的基本方向與展望[J]. 吉林農(nóng)業(yè)， 2015(8)： 24-26．

[3]賀雪峰. 當前中國三農(nóng)政策中的三大派別[J /OL]. 澎湃新聞網(wǎng)， 2015-02-11[2015-06-30]. http： //www. thepaper. cn/wap/resource/jsp/newsDetail_forward_1302826．

[4]胡康生. 中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義[M]. 北京： 法律出版社， 2002．

[5]王睿. 當前三農(nóng)政策中的若干重大問題[J]. 天津行政學院學報， 2015， 17(2)： 63-72．

[6]張曉山. 農(nóng)村集體農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)改革的幾個理論與政策問題[J]. 山西農(nóng)經(jīng)， 2015(1)： 9-10．

(責任編輯 楊 健)

Rethinking on Resettlement under the Circumstance of Current Rural Reforms

PAN Xiaoquan1, LIU Bo2

(1. PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China; 2. Jiangxi Poverty Alleviation and Resettlement Office, Nanchang 330003, Jiangxi, China)

China’s current resettlement policies of water resources and hydropower engineering are based on the urban-rural dual social structure. With the releases of a series reforms after the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China, which includes the reform of rural land system and the reform of household registration system, the urban-rural dual social structure would eventually be broken and the current resettlement policies would not be able to continue. The political ideas of above reforms and its impacts on current resettlement modes are analyzed to provide constructive ideas for the adjustment of resettlement policies．

water resources and hydropower engineering; urban-rural dual social structure; resettlement; land requisition and compensation

2015-07-08

潘曉泉(1986—)，男，浙江嘉興人，工程師，主要從事水利水電移民安置規(guī)劃設計、咨詢等工作．

D632.4

B

0559-9342(2015)09-0031-03