大道之行

本書(shū)高揚(yáng)社會(huì)主義理念，直面“中國(guó)問(wèn)題”，以貫通中西、跨學(xué)科的學(xué)術(shù)視野，從文明、政治、社會(huì)、基層、經(jīng)濟(jì)各方面分析了中國(guó)道路、中國(guó)制度、中國(guó)治理的優(yōu)勢(shì)與問(wèn)題，探討了中國(guó)共產(chǎn)黨如何克服重重危機(jī)與挑戰(zhàn)，并回答了干部群眾關(guān)注和困惑的一些重大問(wèn)題。書(shū)中提出許多新思想、新觀點(diǎn)。比如，面對(duì)國(guó)內(nèi)外異常強(qiáng)大而又靈活的資本力量，中共黨建的核心在于通過(guò)思想與制度建設(shè)保持政治主體性；提出建設(shè)社會(huì)主義的根本在于駕馭資本為人民服務(wù)；提出“評(píng)議式民主”的新思路；提出加強(qiáng)黨的經(jīng)典體系建設(shè)；提出把人民組織起來(lái)、落實(shí)基層直接民主的基層善治之道；提出保護(hù)人民的結(jié)社意愿、以人民社會(huì)包容公民社會(huì)的社會(huì)建設(shè)思路。

章永樂(lè)：中共和各級(jí)人大如何更好地代表人民

編者按：據(jù)媒體報(bào)道，參加2015年全國(guó)兩會(huì)的代表、委員中，36位富豪的身家超過(guò)1.2萬(wàn)億元人民幣，引發(fā)網(wǎng)友熱議，這也促使我們思考以下問(wèn)題：人大在中國(guó)政治體系中承擔(dān)何種功能和定位？人大與執(zhí)政黨有什么關(guān)系？人大代表中官商比例過(guò)高是否合理？如何避免普通勞動(dòng)者被企業(yè)家和社會(huì)名流“過(guò)度代表”？中共和各級(jí)人大如何加強(qiáng)自身的“代表性”？“人大代表專職化”的思路是否行得通？

從橫向比較來(lái)看，中國(guó)政府是各國(guó)政府中“自主性”程度比較高的，以具有強(qiáng)大組織力的中共作為政治后盾，并且有強(qiáng)大的國(guó)有企業(yè)作為其經(jīng)濟(jì)自主性的基礎(chǔ)，不會(huì)像歐美政府一樣，輕易被強(qiáng)勢(shì)的社會(huì)集團(tuán)所“俘獲”。而正是這種“自主性”，使得中國(guó)政府能夠著眼于國(guó)家和民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)制定規(guī)劃，推出各項(xiàng)政策。

然而，強(qiáng)“自主性”政府完全可能是服務(wù)于官僚集團(tuán)自身利益的政府，未必是服務(wù)于社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本利益的政府。中國(guó)政府之所以能在很大程度上做到“為人民服務(wù)”，其根本原因還在于執(zhí)政黨自身的“先進(jìn)性”與“代表性”。黨能夠提供未來(lái)的戰(zhàn)略愿景，并對(duì)各種社會(huì)利益進(jìn)行整合，形成全黨的意志，而這種意志通過(guò)人民代表大會(huì)制度，上升為國(guó)家的意志并得以執(zhí)行。只要執(zhí)政黨能保持“為人民服務(wù)”的本色，只要人大的轉(zhuǎn)換機(jī)制正常運(yùn)作，“自主性”就不會(huì)淪為官僚集團(tuán)的自私自利，而可以承載“先進(jìn)性”和“代表性”的精神。

不過(guò)，這一機(jī)制目前的運(yùn)作卻不無(wú)隱憂。第一，雖然從宏觀層面上看，“官”與“商”之間有諸多防火墻，但從微觀層面上看，又可能存在過(guò)多利益糾纏，從而可能扭曲政策的方向；第二，人大制度這一“轉(zhuǎn)換器”自身存在諸多張力，出現(xiàn)了某些階層被“過(guò)度代表”、一些階層缺乏代表的情況。

從政治高度來(lái)認(rèn)識(shí)和解決黨政干部的“一家兩制”問(wèn)題

中共領(lǐng)導(dǎo)下的職業(yè)治國(guó)者隊(duì)伍本身就是官與商之間的防火墻，資本集團(tuán)難以通過(guò)競(jìng)選在體制內(nèi)進(jìn)行人事布局。然而，這只是宏觀的結(jié)構(gòu)。從微觀的運(yùn)作過(guò)程來(lái)看，防火墻已經(jīng)在一定程度上被侵蝕了。造成侵蝕的重要原因之一是普遍存在的“一家兩制”，即一個(gè)家庭或家族中有成員擔(dān)任黨政干部，另外有成員下海經(jīng)商。這樣權(quán)力在很大程度上就已經(jīng)“家族化”了，利益交換就可以在家庭或家族內(nèi)部完成。這樣就在社會(huì)層面弱化了政治的原則。

在政治權(quán)力行使中限制親屬關(guān)系的影響是個(gè)世界性的難題，即便是在個(gè)人主義文化較為興盛的歐美，也同樣面臨這一問(wèn)題，更不用說(shuō)“親親”傳統(tǒng)根深蒂固的中國(guó)了。中國(guó)古代的統(tǒng)治者就已經(jīng)對(duì)家族文化的政治影響作出限制。如科舉取士制度在很大程度上排除了家族勢(shì)力對(duì)官員任職資格授予的直接干預(yù)；回避制度則在地理上弱化官員權(quán)力行使與其家族之間的關(guān)聯(lián)。經(jīng)過(guò)20世紀(jì)革命，中國(guó)的家族文化也已經(jīng)大大弱化。然而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起，使得掌權(quán)者的家屬獲得了將影響力兌換成貨幣的新機(jī)會(huì)，社會(huì)變革過(guò)程中各項(xiàng)制度的不健全，更為這種影響力的發(fā)揮提供了很大空間。

《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第五十三條規(guī)定：“公務(wù)員必須遵守紀(jì)律，不得有下列行為……（十四）從事或者參與營(yíng)利性活動(dòng)，在企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織中兼任職務(wù)”。第一百零二條規(guī)定：“公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)?！钡](méi)有禁止或限制公務(wù)員家屬經(jīng)商的總體規(guī)定。只有一些較為特殊的產(chǎn)業(yè)對(duì)主管部門(mén)的公務(wù)員家屬的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行了限制，如《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不得開(kāi)辦娛樂(lè)場(chǎng)所，不得參與或者變相參與娛樂(lè)場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。與文化主管部門(mén)、公安部門(mén)的工作人員有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系的親屬，不得開(kāi)辦娛樂(lè)場(chǎng)所，不得參與或者變相參與娛樂(lè)場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”除此之外，有不少文件規(guī)定要求公職人員申報(bào)親屬經(jīng)商情況、在管轄行業(yè)就業(yè)情況、出國(guó)情況等，但這些規(guī)定往往過(guò)于模糊，管轄范圍不清，罰則不明。如果公職人員自己不出事，幾乎不可能發(fā)現(xiàn)或查處其親屬違規(guī)經(jīng)商狀況。從近年來(lái)紀(jì)檢部門(mén)查處的腐敗案件來(lái)看，從中央高層到基層，大量腐敗案件中都有“一家兩制”的原因。一些公職人員甚至用未成年子女或高齡父母的身份來(lái)牟取商業(yè)利益。

這一問(wèn)題絕不僅僅是一個(gè)反腐問(wèn)題，而更是涉及到了政治層面上的“先進(jìn)性”和“代表性”問(wèn)題。如果黨政干部已經(jīng)在實(shí)質(zhì)上成為“老板”，在社會(huì)各階層中，其到底代表誰(shuí)的利益，答案也就不言自明了。比如說(shuō)，在勞資糾紛中，實(shí)質(zhì)身份是老板的黨政干部就未必有保護(hù)工人利益的積極性，而這最終會(huì)造成損害執(zhí)政黨的社會(huì)基礎(chǔ)的后果。持有大量房產(chǎn)的黨政干部當(dāng)然會(huì)反對(duì)房產(chǎn)稅，更會(huì)反對(duì)遺產(chǎn)稅，這就會(huì)導(dǎo)致利于國(guó)計(jì)民生的稅收政策遲遲無(wú)法出臺(tái)。

因此，“一家兩制”問(wèn)題必須提高到一個(gè)政治性的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，“家風(fēng)”不正，“政風(fēng)”難正。但要正“家風(fēng)”，需要更為嚴(yán)密的黨紀(jì)國(guó)法。當(dāng)前對(duì)于公務(wù)員及其家屬經(jīng)商的規(guī)定線條過(guò)粗，但最大的問(wèn)題還是政治高度不夠，只是從“反腐敗”的技術(shù)考慮來(lái)進(jìn)行規(guī)定。在我們看來(lái)，當(dāng)前的管理模式過(guò)于寬松，應(yīng)當(dāng)建立更為嚴(yán)格的黨政干部親屬經(jīng)商影響力評(píng)估制度。具體而言，黨政干部申報(bào)一定范圍內(nèi)的親屬經(jīng)商狀況是最基本的要求，紀(jì)檢部門(mén)需研究，親屬經(jīng)商是否處于該干部管轄范圍之內(nèi)，是否可能借助該干部權(quán)力或利用其影響力來(lái)獲得利益，只要存在較大的蓋然性，哪怕沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的權(quán)錢(qián)交易，也應(yīng)該影響該干部的升遷。該干部要么勸說(shuō)自己的親屬退出生意，要么接受自己得不到升遷，甚至降職的結(jié)果。這種評(píng)估需要比較細(xì)致的規(guī)則，比如說(shuō)親屬的范圍，“生意”內(nèi)容的界定，“影響力”的評(píng)估，均非易事。因此，有必要通過(guò)廣泛的試點(diǎn)，來(lái)探索監(jiān)管和評(píng)估的規(guī)則，再在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。這在表面上沒(méi)有限制黨政干部親屬經(jīng)商，但實(shí)際上可以起到這樣的效果。干部級(jí)別越高，規(guī)則就要越為嚴(yán)格，因?yàn)檫@時(shí)候親屬能更為容易地借助該干部的影響力來(lái)獲得利益。

不對(duì)“一家兩制”做出限制，執(zhí)政黨的“先進(jìn)性”就會(huì)打折扣，“代表性”就會(huì)被扭曲，“純潔性”更會(huì)成為問(wèn)題。源頭的污染是最大的污染，不可掉以輕心。

各級(jí)人大必須加強(qiáng)自身的“描述代表性”

在解決好源頭的問(wèn)題之后，人大作為黨的意志和國(guó)家意志之間的轉(zhuǎn)換器的角色就值得進(jìn)一步研究。目前對(duì)人大存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題有兩種不同的診斷：第一種是認(rèn)為人大在“代表的廣泛性”上出現(xiàn)了問(wèn)題，表現(xiàn)在人大代表中官員與商人的比例過(guò)高，變成了一個(gè)官商俱樂(lè)部，這種意見(jiàn)要求一種“描述性的代表制”（descriptiverepresentation），要求人大代表的結(jié)構(gòu)大體上能反映人民的社會(huì)構(gòu)成；第二種是認(rèn)為人大代表個(gè)人的身份并不是那么重要，一個(gè)律師身份的人大代表可以代表資本家，也可以代表工人，關(guān)鍵在于他和哪些群體之間建立了代表和被代表的關(guān)系，因此問(wèn)題不在于代表的身份是精英還是草根，而在于選舉機(jī)制要具有實(shí)質(zhì)性、人大代表有充分的參政議政權(quán)、選民對(duì)人大代表的問(wèn)責(zé)機(jī)制要落實(shí)。

這兩種表述的背后是對(duì)人大作用的不同定位。第一種定位以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”為前提，認(rèn)識(shí)到人大是將黨的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的轉(zhuǎn)換器。在這一視野下，人大代表個(gè)人的參政議政能力并不是最重要的，關(guān)鍵是人大作為一個(gè)整體，要反映出人民的構(gòu)成結(jié)構(gòu)，從而賦予這種轉(zhuǎn)換以更大的權(quán)威性。第二種定位則更重視人大作為“權(quán)力機(jī)關(guān)”的實(shí)質(zhì)定位，希望人大超越將黨的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的轉(zhuǎn)換器的定位，與選民之間建立更為緊密的代表關(guān)系。從這一定位出發(fā)，一些人大代表走向“專職化”，設(shè)立工作室聽(tīng)取選民日常意見(jiàn)和建議的做法，獲得了較多的肯定。

然而，從2010年《代表法》的修正來(lái)看，“人大代表專職化”的思路顯然遭到了否定?！洞矸ㄐ拚浮芬?guī)定，代表不脫離各自生產(chǎn)和工作崗位。這一修正的邏輯不難理解。如果人大代表專職化，其綜合民意得出的結(jié)論如果與黨組織不一致，就會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性沖突，這對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”會(huì)構(gòu)成削弱作用?！洞矸ㄐ拚浮吩趯?shí)質(zhì)上重申了中國(guó)政制的基本邏輯，即黨對(duì)民意的整合是第一位的，而人大對(duì)于民意的整合是輔助性的。借用王紹光的說(shuō)法，中國(guó)的民主是偏重內(nèi)容與實(shí)質(zhì)的代表型（representational）民主，而不是偏重形式和程序的代議型（representative）民主。按照代議型民主的思路，向選舉產(chǎn)生的人民代表賦權(quán)才是正道，依靠未經(jīng)過(guò)人民選舉產(chǎn)生的執(zhí)政黨來(lái)整合民意，在形式和程序上都不太說(shuō)得通。但如果單看形式和程序的話，就無(wú)法理解執(zhí)政黨在日常政治生活中的民意收集和民意整合活動(dòng)（如調(diào)查研究、政治報(bào)告的起草）的重要性。如果第二種思路行不通，那么勢(shì)必要回到第一種思路，人大必須加強(qiáng)自身的“描述代表性”，以更好地承擔(dān)“轉(zhuǎn)換器”的角色。從這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，當(dāng)下從中央到地方的人大代表構(gòu)成顯然是出現(xiàn)了“描述性”不夠的問(wèn)題，真正的一線工農(nóng)代表數(shù)量少，官商比例過(guò)高，一些地方工人與農(nóng)民代表的名額還經(jīng)常被商人擠占，掛羊頭賣狗肉。如果這一現(xiàn)狀不改變，人大的角色定位就會(huì)處于尷尬的境地，既不符合“代表型民主”的思路，也不符合“代議型民主”的思路。

從總體上看，中國(guó)代表制政治的核心還在于中國(guó)共產(chǎn)黨如何保持“代表性”與“先進(jìn)性”。問(wèn)題的關(guān)鍵仍然是中共如何對(duì)多元的社會(huì)利益進(jìn)行認(rèn)識(shí)和綜合。這首先需要中共在自身的成員構(gòu)成上保持一定的“描述性”一一黨不能成為一個(gè)社會(huì)精英的俱樂(lè)部，一線的工人與農(nóng)民必須在黨內(nèi)保持相當(dāng)大的比例，這樣工人與農(nóng)民關(guān)心的問(wèn)題在黨內(nèi)才能得到重視；其次，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，讓基層和一線的黨員的意見(jiàn)能夠獲得順暢的表達(dá)渠道，這就需要充分發(fā)揮黨代會(huì)和黨代表的作用，需要“群眾路線”活動(dòng)的常態(tài)化，需要黨員在黨內(nèi)的言論自由獲得保障；再次，就是要嚴(yán)格限制黨政官員的“一家兩制”，使其決策和政策執(zhí)行較少受到特殊利益的影響。如果黨對(duì)民意的解讀和綜合是比較準(zhǔn)確的，黨的路線、方針、政策也就具備了科學(xué)的基礎(chǔ)，具有更大的可接受性。