中國民辦高校董事會規(guī)范結(jié)構(gòu)和行為結(jié)構(gòu)偏差的實證分析

王一濤，劉繼安

（1.浙江樹人大學(xué) 中國民辦高等教育研究院，浙江 杭州310015；2.上海交通大學(xué) 高等教育研究院，上海200240）

大學(xué)的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制是內(nèi)部治理的基礎(chǔ)和核心，在大學(xué)的發(fā)展中扮演極其重要的作用。按照政策法規(guī)規(guī)定，我國公辦高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，而民辦高校實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。民辦高校的董事會并不是新鮮事物。新中國成立之前的私立高校如燕京大學(xué)、金陵大學(xué)等借鑒美國私立高校的大學(xué)治理制度，普遍將董事會作為其最重要的決策機(jī)構(gòu)。[1]改革開放之后“美國取代蘇聯(lián)成了新的學(xué)習(xí)榜樣”，[2]我國民辦高校在發(fā)展過程中再次借鑒董事會制度，成為我國民辦高校建立現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)。

我國民辦高校的董事會制度有什么特點，實際運行的成效如何？很多學(xué)者曾經(jīng)對民辦高校的董事會進(jìn)行過研究。[3-5]但是，因為數(shù)據(jù)獲得難度比較大，學(xué)術(shù)界對民辦高校董事會制度及其運作的實證研究非常匱乏，代表性和深入性都有待拓展。本文試圖通過實證研究，探究我國民辦高校董事會的組成和運行特點及其成因，為完善民辦高校的董事會制度提供政策建議，促進(jìn)我國民辦高校的健康、可持續(xù)發(fā)展。

一、理論框架和重要概念

資源依賴?yán)碚摚≧esource Dependence Theory）是本文分析的理論框架。[6]該學(xué)派認(rèn)為，在開放的組織環(huán)境中，一個組織要生存就必須不斷從外部環(huán)境中獲得資源。這些資源主要有三大類：（1）實物、資金和人力資源；（2）信息；（3）社會和政治的合法性支持。這些資源往往不是組織能夠自主生產(chǎn)的。為了獲得資源，一個組織必須與控制資源的其他組織相互交往并進(jìn)行交易，擁有資源控制權(quán)的其他組織對該組織有一定的控制權(quán)。一個組織對其他組織的依賴程度取決于三個因素：（1）資源的重要性和組織對該資源的依賴程度；（2）利益群體對這一資源的分配和使用的控制力；（3）替代資源的存在情況。

Pfeffer和Salancik（1978）應(yīng)用該理論解釋董事會的組成時認(rèn)為，董事會規(guī)模大小和成員結(jié)構(gòu)是組織對外部環(huán)境的理性反應(yīng)，組織從外部獲得資源的情況和組織內(nèi)部權(quán)力配置之間存在著一定的關(guān)系。同時，組織內(nèi)部的個人或團(tuán)體從外部組織爭取到的資源越多，其在組織內(nèi)部的影響力就越大。[7]

本文的分析還將用到以下兩個重要概念。第一個是法律規(guī)范結(jié)構(gòu)。雖然學(xué)者對法律規(guī)范結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵理解不盡相同，但基本上認(rèn)為包括以下要素：假定、處理和制裁。假定是指明規(guī)范生效條件的部分，處理是指明行為規(guī)范的內(nèi)容（主體權(quán)利和義務(wù)）的部分，制裁是規(guī)定在不遵守規(guī)范時的制裁部分。[8]第二個是行為結(jié)構(gòu)，指的是構(gòu)成人的行動系統(tǒng)的要素和要素之間的關(guān)系，通常包括動機(jī)體系、行動體系和結(jié)果體系。動機(jī)體系包括致動因、動因、動機(jī)和目標(biāo)等；行動體系是人的行為表現(xiàn)過程，包括計劃、準(zhǔn)備、實施等步驟，起決定作用的是行動的手段；結(jié)果體系是人的行為產(chǎn)生的后果，包括直接后果和間接影響。[9]規(guī)范結(jié)構(gòu)對行為結(jié)構(gòu)的行動體系直接起到規(guī)范和約束的作用，但對動機(jī)體系而言只是致動因之一。行為結(jié)構(gòu)的結(jié)果體系為規(guī)范結(jié)構(gòu)的制裁提供考量依據(jù)。

二、研究方法

本研究采用多種方法來探索民辦學(xué)校董事會的實際運作情況。第一，我們?yōu)g覽了444所民辦高校的官方網(wǎng)站，獲得了212位舉辦者在學(xué)校中的任職信息。其中，我們重點分析了87所民辦高校官方網(wǎng)站中關(guān)于董事會的相關(guān)信息，這87所民辦高校分布在北京（10所）、福建（26所）、安徽（20所）、吉林（9所）、四川（20所）、寧夏（2所）等6省市自治區(qū)，包括了我國的東、中、西部。從辦學(xué)層次來看，這些民辦高校既包括本科高校，也包括高職（?？疲W(xué)校。第二，我們搜集了37所民辦高校的章程，章程對民辦高校的治理體系和規(guī)則做了文本的說明。①第三，我們深度訪談了8位舉辦者或他們的接班人，9位校級管理者和9位中層行政管理人員，從而獲得了對26所民辦高校董事會相關(guān)信息的了解。第四，我們按照方便抽樣的方法對河北、山東、河南、浙江4省內(nèi)5所民辦高校的158位教師進(jìn)行了問卷調(diào)查，試圖從教師的視角來反映董事會的特征和運作成效。

三、研究發(fā)現(xiàn)和分析討論

（一）董事會的地位和職權(quán)

我國關(guān)于民辦教育的一系列法律法規(guī)都賦予了董事會以重要的決策職權(quán)。2003年9月開始實施的《民辦教育促進(jìn)法》第十九條規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會、董事會或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)?！?004年4月開始實施的《民辦教育促進(jìn)法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第二十條規(guī)定，民辦高校的董事會具有聘任校長、修改學(xué)校章程、審核預(yù)算和決算等重大事項。2012年出臺的《教育部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“規(guī)范民辦學(xué)校董事會（理事會）成員構(gòu)成”、“完善董事會議事規(guī)則和運行程序”。

我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎所有民辦高校都聲稱該校賦予了董事會以決策職權(quán)。在87所民辦高校中，有15所民辦高校的官網(wǎng)上沒有說明該校的治理方式。在其余72所民辦高校中，有66所表示實行“董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”（91.7%），6所宣稱實行“理事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”（8.3%）。

官方網(wǎng)站只是學(xué)校對外傳遞信息的一個平臺，而章程則具有法律地位。《實施條例》第十四條規(guī)定，章程是民辦學(xué)校內(nèi)部治理應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則。②本研究發(fā)現(xiàn)，37所民辦高校的章程無一例外都賦予了董事會決策權(quán)，其中32所民辦高校的章程直接表述為“董事會（或理事會、董事局）領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。剩下的5所民辦高校章程雖然沒有如此表述，但是其要么有“院長對董事會負(fù)責(zé)”的表述，要么有“董事會是決策機(jī)構(gòu)”的表述。據(jù)此可推斷，董事會或理事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是我國民辦高校普遍采取的內(nèi)部治理體制。董事會制度的建立可以看做是我國民辦高校對社會合法性支持（法律規(guī)范）依賴的反應(yīng)。

（二）董事會的人員組成和權(quán)力分配

我國相關(guān)法律法規(guī)對民辦高校董事會成員結(jié)構(gòu)沒有硬性規(guī)定?！睹褶k教育促進(jìn)法》第二十條規(guī)定：“民辦高校的董事會由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成。其中三分之一以上的理事或者董事應(yīng)當(dāng)具有五年以上教育教學(xué)經(jīng)驗。董事會由五人以上組成，設(shè)董事長一人。”《實施條例》第十九條規(guī)定，“董事會負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)品行良好，具有政治權(quán)利和完全民事行為能力”，同時指出要“規(guī)范民辦學(xué)校董事會（理事會）成員構(gòu)成，限定學(xué)校舉辦者代表的比例，校長及學(xué)校關(guān)鍵管理崗位實行親屬回避制度?！?/p>

國外有學(xué)者根據(jù)董事會的成員構(gòu)成情況，將高校的董事會分為“專家型董事會”和“代表型董事會”兩種類型。[10]專家型董事會即董事會的主要成員是由各類專家組成，比如財務(wù)、教學(xué)、管理、法律等方面的專家。代表型董事會是指董事會的成員結(jié)構(gòu)能廣泛代表學(xué)校內(nèi)外的各類利益相關(guān)者，比如學(xué)生、教師、管理人員、校友、社區(qū)代表等。

我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國部分民辦高校的董事會成員包括教育、管理、財務(wù)等方面的專家，但是這些專家在董事會中所占的比例很低。所以“專家型”不是我國民辦高校董事會的主要特征。我國大部分民辦高校的董事會有1－2名教職工代表，但是所謂的教職工代表往往是學(xué)校的中層干部，普通教師一般沒有機(jī)會，學(xué)生、校友等利益群體一般也都沒有進(jìn)入董事會的機(jī)會。所以我國民辦高校的董事會也很難稱為代表型董事會。

根據(jù)212所民辦高校的舉辦者在學(xué)校的任職情況（見表1），即83%的舉辦者擔(dān)任董事長（理事長）或者同時身兼決策機(jī)構(gòu)和行政管理的領(lǐng)導(dǎo)者，我們認(rèn)為我國大部分民辦高校的董事會可以概括為舉辦者控制型董事會。

表1 212所民辦高校創(chuàng)辦者在學(xué)校中的職務(wù)

進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，舉辦者控制型董事會有以下三個明顯的特征。第一，舉辦者是董事會的核心人物，在董事會中處于控制地位。如果民辦高校是個人創(chuàng)辦的，則創(chuàng)辦者處于董事會的核心；若民辦高校是企業(yè)舉辦的，則該企業(yè)的董事長處于該校董事會的核心，他往往委派多名代表進(jìn)入董事會從而獲得對董事會的控制。第二，舉辦者往往安排家屬成員進(jìn)入董事會，從而使我國民辦高校帶有家族化的典型特征。我們調(diào)查的26所民辦高校中，有12所民辦高校董事會中有2人或多人是同一家族的成員。這一點使我國民辦高校和家族企業(yè)非常類似。第三，“一元決策”。國外民辦高校的董事會往往是由不同主體構(gòu)成，且多個主體共同參與決策的制定并實現(xiàn)相互監(jiān)督和制約，但是我國民辦高校中，舉辦者的個人意志基本上不受約束。

舉辦者控制型董事會還導(dǎo)致了我國民辦高校董事會的另一個特征：隱蔽性。既然董事會是大多數(shù)民辦高校的決策機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)構(gòu)，那么學(xué)校應(yīng)該在各種場合廣泛宣傳和介紹董事會成員，學(xué)校的教職員工對董事成員也應(yīng)該很熟悉。但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分民辦高校不公開董事會的成員構(gòu)成。87所民辦高校的官網(wǎng)中都詳細(xì)介紹了本校領(lǐng)導(dǎo)班子成員（包括正副校長和正副書記），但只有不到一成（8所）的民辦高校在官網(wǎng)公開了董事會全部成員名單。我們在問卷中詢問158位教師“是否清楚學(xué)校董事會的組成”，結(jié)果回答“非常清楚”、“ 比較清楚”、“ 知道一些”、“ 不太清楚”、“ 完全不清楚”的比例分別是1.9%、14.0%、41.4%、36.9%和5.7%。相比之下，當(dāng)我們問教師“是否清楚學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的組成”時，相應(yīng)的比例分別為36.3%、43.3%、15.9%、4.5%和0%。

民辦高校的董事會成員構(gòu)成也有例外情況。我國有少部分民辦高校是純粹公益性的民辦高校，這些民辦高校在發(fā)展過程中往往得到了政府的較大扶持，比如浙江樹人大學(xué)、南京三江學(xué)院、上海杉達(dá)學(xué)院等。這類民辦高校占我國民辦高?？倲?shù)的10%左右。這些民辦高校的董事會沒有舉辦者控制的色彩，董事會中既有政府官員代表，也有教育、管理等各類專家，這類民辦高校董事會和美國私立高校的董事會構(gòu)成較為類似。

舉辦者控制型董事會的上述特征可以從資源依賴?yán)碚撘暯窍滦袨榻Y(jié)構(gòu)與規(guī)范結(jié)構(gòu)的偏差來解釋。我國關(guān)于民辦教育的法律法規(guī)都規(guī)定民辦高等教育是公益性事業(yè)，屬非營利組織。我國法律法規(guī)盡管允許民辦高校投資者可以取得合理回報，但回報是作為對其辦學(xué)的獎勵，與按照投資比例取得經(jīng)濟(jì)回報有本質(zhì)不同，而且獲得合理回報要遵循嚴(yán)格的規(guī)定。雖然我國民辦高校的舉辦者都希望通過辦學(xué)來培養(yǎng)人才、奉獻(xiàn)社會，但與此同時，大部分民辦高校是投資辦學(xué)而非捐資辦學(xué)，舉辦者希望得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報。法律法規(guī)可以規(guī)范行動體系，但卻無法控制行為結(jié)構(gòu)中的動機(jī)體系。動機(jī)體系與規(guī)范結(jié)構(gòu)的偏差就會導(dǎo)致行動體系的“似是而非”：既然民辦高校的資產(chǎn)無法直接取得回報，也不能像家族企業(yè)的資產(chǎn)一樣繼承給后人，舉辦者只能將控制權(quán)尤其是人事和財務(wù)的控制權(quán)牢牢掌握在手中，才能實現(xiàn)包括獲得經(jīng)濟(jì)回報在內(nèi)的辦學(xué)目標(biāo)。由于董事會是法律所認(rèn)可的決策機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)構(gòu)，控制了董事會就相當(dāng)于控制了整個學(xué)校，所以舉辦者通過多種努力來加強(qiáng)對董事會的控制。

應(yīng)該看到，舉辦者這樣做具有現(xiàn)實合理性。與美國私立大學(xué)的資源來源多樣化不同，我國的民辦高校資源來源渠道單一：在初期基本上通過舉辦者的實物、資金以及人力資源投入，通過滾動發(fā)展達(dá)到一定規(guī)模后，則主要依賴學(xué)生學(xué)費以及學(xué)校自身的其他收入。這一特征決定了我國民辦高校董事會不會像美國私立高校董事會那樣由外部人控制。[11]我國民辦高校學(xué)費依賴和董事會內(nèi)部人控制的特點與日本的私立高校接近，但與日本私立高校董事會真正意義上的內(nèi)部人控制不同的是，我國民辦高校內(nèi)部人的權(quán)力集中在舉辦者手里，而不是在所有內(nèi)部的利益群體（創(chuàng)辦人、行政管理人員、教職工和學(xué)生）代表手里。造成這一不同是因為日本私立高校在創(chuàng)辦時得到了政府扶持和社會捐助，是真正意義上的非營利組織，這與日本的政策和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)。[12]

（三）董事會的決策機(jī)制

我國相關(guān)法律對民辦高校董事會的議事規(guī)則和程序沒有做出詳細(xì)規(guī)定?！秾嵤l例》第二十條規(guī)定，民辦高校的董事會“每年至少召開一次會議”，民辦高校的董事會討論諸如“聘任校長、修改學(xué)校章程、制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃”等重要事項時應(yīng)當(dāng)經(jīng)2/3以上組成人員同意方可通過。除此之外再無實質(zhì)性要求?！秾嵤┮庖姟芬仓皇腔\統(tǒng)強(qiáng)調(diào)要“完善董事會議事規(guī)則和運行程序，董事會召開會議議決學(xué)校重大事項，應(yīng)做會議記錄并請全體董事會成員簽字、存檔備查?！?/p>

現(xiàn)實中，我們發(fā)現(xiàn)董事會的議事規(guī)則和程序比董事會的成員結(jié)構(gòu)更不為人所知。對教師的問卷調(diào)查表明，87%的教師不清楚董事會的運行規(guī)則和運行程序。實際上，舉辦者控制型董事會的成員結(jié)構(gòu)決定了董事會不是一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臎Q策機(jī)構(gòu)。而且，當(dāng)舉辦者控制了董事會之后，即使建立了完備的程序和規(guī)則，其可信度也大打折扣。

我們對董事的訪談發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)民辦高校的董事會每年召開2-4次會議，但是也有民辦高校的董事會幾乎不開會議。一位在民辦高校工作了3年的校領(lǐng)導(dǎo)說，“我校有董事會，但是我從來沒有聽說過開過董事會會議”。這位受訪者還表示，“我們省幾十所民辦高校中，董事會基本上都是一個擺設(shè)”。有一些民辦高校是否召開董事會往往取決于舉辦者的意愿，如果舉辦者希望召開董事會就會立即召開，如果他不希望召開董事會，那么預(yù)定的董事會也會推遲。董事會的召開方式也非常多樣。有一些民辦高校采取會議的形式召開董事會，也有民辦高校采取“董事長宴請董事”的方式召開董事會。

董圣足的研究發(fā)現(xiàn)，關(guān)于董事會重大決策的表決方式，采取“無記名投票、多數(shù)通過”的學(xué)校僅占4%，而采取“民主協(xié)商、董事長裁決”或者“董事長個人說了算”的學(xué)校高達(dá)60%。[13]我們的調(diào)查再次證實了董事會中各個成員的話語權(quán)極其不均衡的現(xiàn)象，董事長決定的事情其他董事一般沒有辦法改變。大多數(shù)民辦高校的董事都默認(rèn)了董事長權(quán)力過大這一事實。一所民辦高校的董事認(rèn)為，既然學(xué)校是舉辦者個人舉辦起來的，所以“我將自己的身份界定為學(xué)校決策的建議者而不是決策者，學(xué)校真正的決策者只有董事長一人”。這種觀點代表了大多數(shù)民辦高校董事會成員的觀點。當(dāng)然，也有民辦高校的董事對舉辦者權(quán)力過大的現(xiàn)實表示不滿，一位參與創(chuàng)辦民辦高校的董事無奈地表示，“順?biāo)ㄖ戈P(guān)鍵舉辦者）者昌，逆他者亡，不滿意或無法忍受就只能離開”。

一些民辦高校的舉辦者也不避諱董事會權(quán)力集中這一事實。他們認(rèn)為這一制度安排適合現(xiàn)階段我國民辦高校的發(fā)展現(xiàn)狀。一所民辦高校的創(chuàng)辦者明確表示，所有的決策都按照少數(shù)服從多數(shù)的原則來表決不利于學(xué)校的發(fā)展。“我看好的項目，即使董事會中的大部分都反對，我也要上。我相信我的直覺?！薄耙辉獩Q策”確保了民辦高校的決策效率，使民辦高校充分發(fā)揮了“船小好調(diào)頭”的優(yōu)勢，對社會需求的變動保持著靈敏的反應(yīng)并能做出及時的回應(yīng)，但同時也大大增加了決策風(fēng)險。

因此，舉辦者控制型董事會的議事規(guī)則和決策機(jī)制是以舉辦者為中心和主導(dǎo)的機(jī)制。舉辦者的個人決策很容易通過董事會決議的形式而變成學(xué)校的決策。比如，很多民辦高校的創(chuàng)辦者在退出學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)崗位之前往往安排子女擔(dān)任重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，在對外發(fā)布這些人事任命時，學(xué)校都會表示“這是董事會討論的結(jié)果”。很明顯，舉辦者通過對董事會的控制實現(xiàn)了對整個學(xué)校的控制。這里，規(guī)范結(jié)構(gòu)中對處理的模糊表述或懲罰的缺失，為行動體系偏離規(guī)范提供了可操作的空間。

當(dāng)然，少數(shù)民辦高校董事會是真正的集體決策機(jī)構(gòu)，董事會的議事規(guī)則和程序較為健全。第一類是純粹的公益性民辦高校。這類民辦高校沒有明確的投資者，曾經(jīng)或者正在接受政府的較多扶持，學(xué)校章程較為完備，校長任免、資金預(yù)算和決算、基礎(chǔ)建設(shè)等重要決策都在董事會上民主討論。第二類是企業(yè)投資型的民辦高校。企業(yè)對民辦高校的投資有賬可查，所有權(quán)可以得到明確保護(hù)，投資方不擔(dān)心失去對民辦高校的控制權(quán)。此外，由于投資民辦高校的企業(yè)往往有更為重要的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，比如北京吉利大學(xué)的投資方吉利集團(tuán)是我國最大的汽車企業(yè)之一，煙臺南山學(xué)院的投資方南山集團(tuán)擁有8大業(yè)務(wù)板塊和2家上市公司，他們沒有足夠的精力和專業(yè)的知識來管理民辦高校，所以他們往往吸收各類專家進(jìn)入董事會。我們調(diào)查的浙江新和成股份公司投資的浙江越秀外國語學(xué)院以及寧夏寶塔石化集團(tuán)投資的銀川能源學(xué)院，其董事會運作都比較規(guī)范。

（四）董事會和校長的關(guān)系

在美國的大學(xué)治理機(jī)構(gòu)中，聘任、評價和支持校長的工作是董事會的最重要職能，很多大學(xué)的校長擁有最大的決策權(quán)。[14]如前文所述，我國大部分民辦高校都聲稱實行“董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，“校長負(fù)責(zé)”似乎表明校長在學(xué)校治理中能夠發(fā)揮非常重要的作用。那么，校長的實際職權(quán)如何？校長和董事會之間是什么關(guān)系呢？

首先需要注意到的是，創(chuàng)辦者兼任校長的現(xiàn)象非常普遍。從表1可見，共有22.2%的創(chuàng)辦者擔(dān)任或兼任校（院）長。在舉辦者擁有對董事會的控制地位且擔(dān)任或兼任校（院）長的情況下，所謂的“董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”僅僅是加強(qiáng)了舉辦者的權(quán)力而已。

若舉辦者自身不擔(dān)任或兼任校（院）長，民辦高校一般聘請從公辦高校退休的校長擔(dān)任校（院）長。我國公辦高校的校長是具有行政級別的國家干部，所以，當(dāng)他們到達(dá)退休年齡后就需要從管理崗位上退休，這為民辦高校提供了充分的高層次人力資源。民辦高校外聘的校長中，幾乎都是退休的公辦高校校長，比如湖南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院曾聘請原湖南師范大學(xué)校長張楚廷擔(dān)任校長，文華學(xué)院聘請原華中科技大學(xué)副書記劉獻(xiàn)君擔(dān)任校長。

在國外大學(xué)中，董事會和校長往往通過相互支持但同時又相互制約和監(jiān)督的方式提高決策的科學(xué)性。James Freedman認(rèn)為董事會的職權(quán)范圍是“治理”，而校長的職權(quán)范圍是“管理”，這兩者往往存在一定的交叉。[15]美國大學(xué)董事會聯(lián)盟也指出，大學(xué)治理的“最終責(zé)任在于董事會”，但是董事會需要“依靠校長來實現(xiàn)對大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)，制定學(xué)校的愿景和戰(zhàn)略規(guī)劃”。[14]這進(jìn)一步說明，董事會和校長之間蘊(yùn)含著一定的沖突和張力，這種沖突可能在一定程度上降低了決策效率，但是卻保證了決策的科學(xué)性。

我國民辦高校中董事會和校長的關(guān)系和國外的情況不同。根據(jù)我們的調(diào)查，聘任的校長在民辦高校中可能扮演下列角色中的一種或多種：榮譽(yù)性職務(wù)、公關(guān)者、咨詢者或決策者。榮譽(yù)性職務(wù)的角色是指民辦高校聘請一些校長僅僅為了提高學(xué)校知名度和社會聲譽(yù)，這些校長一般曾經(jīng)擔(dān)任知名高校的校長，有的是中國科學(xué)院或者工程院院士，他們一年中只有幾天的時間參加學(xué)校的活動，有的校長甚至一年只來學(xué)校一次。公關(guān)者的角色是指校長曾經(jīng)在公辦高校長期擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，積累了豐富的社會關(guān)系，這些社會關(guān)系是非常重要的資源，能夠幫助民辦高校處理和政府以及其他利益相關(guān)者的復(fù)雜關(guān)系。咨詢者的角色是校長曾經(jīng)作為公辦高校的管理者，在教學(xué)、科研、學(xué)生事務(wù)管理等方面具有豐富的經(jīng)驗，可以在董事會制定決策時發(fā)揮其智囊作用。當(dāng)然，在部分民辦高校中，校長也是重要的決策者，他們進(jìn)入董事會參與董事會的決策，特別是在教學(xué)、科研等事務(wù)上擁有很大的決策權(quán)。

舉辦者和校長之間經(jīng)常會出現(xiàn)一些意見分歧，因為校長強(qiáng)調(diào)如何提高教育質(zhì)量，而舉辦者除了考慮教育質(zhì)量之外還要考慮如何盡量節(jié)省經(jīng)費以使自己以及其他的出資者獲得合理的經(jīng)濟(jì)回報。當(dāng)校長和舉辦者之間分歧比較嚴(yán)重時，舉辦者可能會隨時辭退校長。由于校長大多是退休后的公辦高校領(lǐng)導(dǎo)，具有很高的社會地位，若他們的意見經(jīng)常遭到否決，他們也會主動辭職。上述原因?qū)е潞芏嗝褶k高校的校長任期很短。筆者訪談的一位校長表示，“校長就像是舉辦者的衣服，舉辦者想換就換”。

調(diào)查顯示，在依靠滾動發(fā)展、產(chǎn)權(quán)不清晰的民辦高校中，校長的角色一般是榮譽(yù)性職務(wù)、公關(guān)者和咨詢者，舉辦者一般不賦予校長重要的職權(quán)，因為這類民辦高校的舉辦者只有牢牢抓住學(xué)校的控制權(quán)，才能實現(xiàn)自己的各種辦學(xué)目的。而在由大企業(yè)投資、產(chǎn)權(quán)相對明晰的民辦高校中，董事會賦予校長的權(quán)力相對較大一些，因為這些企業(yè)需要依靠職業(yè)化的校長來管理民辦高校。但是，即使在這類民辦高校中，校長的權(quán)力也僅僅局限在教學(xué)和科研等事務(wù)中。比如：這類民辦高校的財務(wù)負(fù)責(zé)人一般都是由舉辦方直接委派，重大的財務(wù)開支掌握在投資方而非校長手中；學(xué)校重要的人事聘任決定也是由投資方而非校長做出的。純粹公益性民辦高校的校長權(quán)力最大，校長一般是學(xué)校真正的一把手，在學(xué)校決策者扮演最重要的角色。因此，可以說資源來源結(jié)構(gòu)決定了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的特征。

四、結(jié)論與對策建議

我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國法律法規(guī)希望民辦高校董事會能夠擔(dān)負(fù)集體領(lǐng)導(dǎo)的職能，但是在現(xiàn)實操作中，規(guī)范結(jié)構(gòu)和行為結(jié)構(gòu)有偏差。一些民辦高校董事會淪為舉辦者控制學(xué)校和實現(xiàn)個人權(quán)力的工具。這些董事會內(nèi)部對舉辦者缺乏有效的監(jiān)督和制約，黨委和教代會等制度安排也無法有效監(jiān)督和制約舉辦者。舉辦者的辦學(xué)動機(jī)、辦學(xué)境界和管理能力成為影響我國民辦高校發(fā)展的最重要的內(nèi)部因素。當(dāng)舉辦者具備卓越的管理能力和良好的辦學(xué)意愿時，學(xué)校就會穩(wěn)定快速發(fā)展；相反，當(dāng)舉辦者管理能力不足或者辦學(xué)動機(jī)以個人回報為目的時，學(xué)校就會存在風(fēng)險。有的民辦高校的舉辦者改變之后（比如舉辦者去世后由其子女接班），學(xué)校就會在短時期由盛至衰，甚至面臨倒閉風(fēng)險。根據(jù)我國民辦高校董事會的現(xiàn)實情況，為了促進(jìn)我國民辦高等教育健康可持續(xù)發(fā)展，我們提出如下對策建議：

第一，規(guī)范民辦學(xué)校董事會（理事會）成員構(gòu)成，限定學(xué)校舉辦者代表的比例。實際上，2012年開始實施的《實施意見》已經(jīng)明確要求民辦高校的董事會“限定學(xué)校舉辦者代表的比例，校長及學(xué)校關(guān)鍵管理崗位實行親屬回避制度?！钡怯捎谌狈`反規(guī)范行為如何懲罰的規(guī)定，這一規(guī)定只在少數(shù)省區(qū)得到了貫徹，大部分地區(qū)都沒有落實該規(guī)定。很多民辦高校的董事會中家族成員的比例較高，舉辦者兼任校長或者舉辦者的子女擔(dān)任校長的現(xiàn)象也依然存在。我們認(rèn)為，舉辦者及其代表的比例可以控制在1/3以內(nèi)，同時要提高教育、財務(wù)、法律等各類專家在董事會中的比例。董事會成員結(jié)構(gòu)的合理化是提高民辦高校決策質(zhì)量的基礎(chǔ)，是民辦高校由“個人治理”走向“制度治理”的必要條件，也是民辦高校基業(yè)長青的根本保證。

第二，通過法規(guī)和政策形式增強(qiáng)其他利益群體（黨委、校長、教代會等）的話語權(quán)和決策權(quán)，從而實現(xiàn)對舉辦者權(quán)力的監(jiān)督和制約。從2007年起省級教育行政部門開始向民辦高校派駐督導(dǎo)專員，督導(dǎo)專員原則上擔(dān)任黨委書記并進(jìn)入學(xué)校董事會，參與學(xué)校重大決策。這一規(guī)定在很多地區(qū)收到了良好的效果，今后還需要繼續(xù)加強(qiáng)。其次，要加強(qiáng)對民辦高校校長任職資格的審核，同時保證校長在教學(xué)和科研事務(wù)中的獨立決策權(quán)。再次，完善民辦高校的教代會制度，每年至少召開一次教代會，重大決策應(yīng)該讓教職工代表審議，讓教代會成為避免學(xué)校出現(xiàn)重大決策失誤的制度屏障之一，同時通過完善的教代會制度提高教職工的主人翁意識和工作積極性。

第三，加快民辦高校信息公開步伐，要求民辦高校主動向外界公布董事會成員構(gòu)成以及董事會的議事規(guī)則和決策程序。2010年開始實施的《高等學(xué)校信息公開辦法》要求高等學(xué)校主動向外界公布“內(nèi)部管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)等基本情況”，很顯然，大部分民辦高校沒有根據(jù)該要求實行信息公開。民辦高校是公益性組織而不是私營企業(yè)，董事會作為民辦高校內(nèi)部治理的核心機(jī)構(gòu)，其成員結(jié)構(gòu)和運行規(guī)則必須向外界公布并接受監(jiān)督。董事會的透明化是民辦高校建立現(xiàn)代大學(xué)制度的必要條件。

第四，推進(jìn)民辦高校分類管理。從長遠(yuǎn)來看，民辦高校董事會問題的最根本解決之道是根據(jù)我國民辦高校的實際情況，將其劃分營利性和非營利性兩大類型。營利性民辦高校可以模仿私營企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，但是非營利性民辦高校必須建立起與其非營利屬性相對應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)。董事會作為非營利性民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，必須吸收各類利益相關(guān)者進(jìn)入，限定舉辦者及其家屬成員的比例，使董事會的決策公開、透明、科學(xué)，為我國民辦高校的健康可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

注釋

①福建省教育廳在2011年對外公開了福建省內(nèi)當(dāng)時所有民辦高校（當(dāng)時共17所）的章程，教育部在官方網(wǎng)站公布了2014年20所由獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校的章程。此外，作者還按照方便抽樣的方法收集了另外5所民辦高校的章程。

②需要指出的是，2011年出臺的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（教育部31號令）僅僅適應(yīng)于“國家舉辦的高等學(xué)?！?，不適應(yīng)于民辦高校。

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