打破控制力誤區(qū) 實施差異化發(fā)展—對石油企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的建議

□ 文/周敬成萬宏熊紅艷潘燕妮

打破控制力誤區(qū) 實施差異化發(fā)展—對石油企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的建議

□ 文/周敬成*萬宏*熊紅艷**潘燕妮***

隨著十八屆三中全會有關(guān)國有企業(yè)改革各項措施的逐步落實，中央企業(yè)、地方國有企業(yè)都對發(fā)展混合所有制經(jīng)濟進行了積極探索，紛紛出臺了一些改革方案。中國石化將公司油品銷售業(yè)務(wù)板塊進行重組，實現(xiàn)混合所有制經(jīng)營；中國石油搭建了未動用儲量、頁巖氣等非常規(guī)資源、海外油氣勘探開發(fā)等合資合作平臺，積極推進混合所有制改革?；旌纤兄平?jīng)濟是一種富有生命力的企業(yè)結(jié)構(gòu)，我國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)為石油企業(yè)加快混合所有制結(jié)構(gòu)的構(gòu)建提供了難得的機會。但是在石油企業(yè)混合所有制改革的探索實踐中還存在一些問題，主要是思想認識存在誤區(qū)、頂層設(shè)計缺失、配套機制不足，等等。下一步發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，要吸取歷史經(jīng)驗和實踐教訓，著力解決好以下幾個關(guān)鍵問題：

堅守一項基本原則

鞏固和壯大國有經(jīng)濟是中國特色社會主義的內(nèi)在要求。習近平總書記強調(diào)，“國有企業(yè)是推進國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量”，“國有企業(yè)不僅不能削弱，而且還要加強”。石油企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，必須堅守一項基本原則，這就是堅持中國特色社會主義基本經(jīng)濟制度，堅持“兩個毫不動搖”，毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，要有利于國有資本放大功能，更好發(fā)揮主導(dǎo)作用，有利于國有資產(chǎn)保值增值，提高國有企業(yè)競爭力，絕不能搞“徹底的民營化”。

加快完備三個前提條件

油氣是關(guān)系國計民生的重要資源，國有石油企業(yè)既承擔經(jīng)濟責任，同時也承擔了大量的政治責任和社會責任。同時，油氣產(chǎn)業(yè)鏈長、環(huán)節(jié)多，不同業(yè)務(wù)分屬不同領(lǐng)域，比如油氣管網(wǎng)屬于自然壟斷，上下游的勘探開發(fā)和油品銷售，以及工程技術(shù)服務(wù)、工程建設(shè)、裝備制造等屬于競爭性業(yè)務(wù)。因此，油氣企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟具有一定的特殊性，難度也很大。政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，做好改革的頂層設(shè)計，為企業(yè)混合所有制改革創(chuàng)造條件。一是盡快明確國有石油企業(yè)的功能定位。二是抓緊出臺國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的指導(dǎo)意見。三是推進石油行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈市場化改革，根據(jù)當前我國油氣行業(yè)發(fā)展所處的階段和能源供應(yīng)的實際情況，對油氣產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)對非公有資本漸次開放，使國有企業(yè)與民營企業(yè)作為市場主體在市場上公平有序競爭與合作。

堅持一企一策、分層實施

中央管理的大型石油企業(yè)、地方石油企業(yè)、民營企業(yè)情況各不相同，混合所有制改革的途徑也將千差萬別。比如，中國石油的優(yōu)勢在上游和油氣管網(wǎng)，中國石化的優(yōu)勢在煉化和銷售，中國海油的優(yōu)勢在海上油氣勘探開發(fā)。應(yīng)針對企業(yè)特點和發(fā)展需要，做好方案設(shè)計，積極探索混合所有制的有效實現(xiàn)形式，避免“一刀切”、或簡單照搬照抄。應(yīng)把握國家政策規(guī)定，按照國企改革方案要求和國家賦予的企業(yè)功能定位，遵循國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的指導(dǎo)意見，進行統(tǒng)籌謀劃，把發(fā)展混合所有制經(jīng)濟與資產(chǎn)增量優(yōu)化、存量調(diào)整結(jié)合起來，在內(nèi)部業(yè)務(wù)重組的基礎(chǔ)上，在不同業(yè)務(wù)、不同層次有區(qū)別、差異化地探索混合所有制的多種實現(xiàn)形式。集團公司（母公司）層面，可以通過整體上市、與子公司重組、市場并購等方式，引入戰(zhàn)略和財務(wù)投資者，實現(xiàn)股權(quán)多元化。對于已經(jīng)上市的股份公司，可以在保持國有資本絕對控股的前提下，進一步優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。對工程技術(shù)、工程建設(shè)和裝備制造等業(yè)務(wù)進行專業(yè)化重組，引入戰(zhàn)略投資者，加快公司化、市場化、證券化進程。例如，中國石化已對集團和股份公司旗下業(yè)務(wù)進行專業(yè)化拆分重組，這些專業(yè)化公司整體或分拆上市后，母公司將逐步實現(xiàn)從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變，最終將蛻變?yōu)閲匈Y本投資公司。

涵蓋兩個方面、兩個維度

涵蓋存量產(chǎn)權(quán)、增量產(chǎn)權(quán)兩個方面。一方面是存量產(chǎn)權(quán)多元化，另一方面是增量產(chǎn)權(quán)多元化。國有石油公司的新設(shè)企業(yè)可以允許非公有制經(jīng)濟參股，新投資重點項目可以向非國有資本開放，逐步擴大合作領(lǐng)域和范圍。

涵蓋橫向、縱向兩個維度。橫向上國有石油企業(yè)和民營企業(yè)都要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。當前的混合所有制改革，都是國有企業(yè)推出改革方案，邀請社會資本參與到國企中來。下一步，國有石油企業(yè)也應(yīng)積極參股民營石油企業(yè)，特別是注重加強與企業(yè)業(yè)務(wù)鏈、價值鏈密切相關(guān)的供應(yīng)商、銷售商等的合資合作，形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，參與其經(jīng)營管理，這也是國有經(jīng)濟發(fā)揮影響力、控制力的重要方面。

縱向上，對油氣產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)實施差異化的策略，打破“控制力”誤區(qū)，分別采取國有經(jīng)濟絕對控股、相對控股、參股等多種方式發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。對上游勘探開發(fā)領(lǐng)域業(yè)務(wù)，在法律許可和主管部委允許的情況下，可以與社會資本、國外資本進行合資合作，國有石油企業(yè)保持絕對控股，加強國內(nèi)國外、陸上海上、常規(guī)和非常規(guī)資源勘探開發(fā)，增加油氣產(chǎn)量。尤其是非常規(guī)領(lǐng)域，這是突破口。比如，中國石油與新疆維吾爾自治區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團采用“產(chǎn)品分成模式”共同開發(fā)紅山油田，調(diào)動和激發(fā)了各方的積極性。對下游油品銷售業(yè)務(wù)，可以采用中國石化的方式，通過業(yè)務(wù)重組，引入社會資本、民營資本實行混合所有制，國有經(jīng)濟控股，推動企業(yè)從油品供應(yīng)商向綜合服務(wù)商轉(zhuǎn)型。油氣管網(wǎng)具有自然壟斷性，特別是我國的天然氣產(chǎn)業(yè)還處于發(fā)展初期，管網(wǎng)基礎(chǔ)還比較薄弱，尚不具備歐美國家那樣廣泛引入競爭的條件，國家仍有必要加強對油氣管道建設(shè)的投入和監(jiān)管，石油企業(yè)應(yīng)在國家政策指導(dǎo)下，實行網(wǎng)運分離、資產(chǎn)財務(wù)內(nèi)部獨立，逐步引入競爭機制，同時探索建立國家“金股”制度，行使特定事項的否決權(quán)，保障國有資本在特定方面的控制力。對工程技術(shù)服務(wù)、工程建設(shè)、裝備制造等業(yè)務(wù)，在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟時，國有經(jīng)濟可以控股或參股，充分參與市場競爭。對國有石油企業(yè)的科研院所，可以重組為科研企業(yè)，進行股份制改造，對科研骨干進行股權(quán)激勵。加快對國有石油企業(yè)內(nèi)部的多種經(jīng)營企業(yè)進行混合所有制改造，盡快實現(xiàn)股權(quán)多元化，原國有企業(yè)不再控股或設(shè)持股限制，并允許員工持股，市場化運作，使國有企業(yè)主業(yè)更加精干、更加突出。

做到依法合規(guī)、公開透明

習近平總書記指出：“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，基本政策已明確，關(guān)鍵是細則，成敗也在細則。要吸取過去國企改革經(jīng)驗和教訓，不能在一片改革聲浪中把國有資產(chǎn)變成謀取暴利的機會。改革關(guān)鍵是公開透明?！痹诎l(fā)展混合所有制經(jīng)濟的過程中，要把握好以下五點：

一是遵循市場規(guī)律，減少行政干預(yù)，不能搞“拉郞配”。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟應(yīng)通過市場手段，權(quán)衡交易成本和協(xié)同效應(yīng)，堅持自愿原則，不設(shè)指標，不設(shè)時間表，由參與方作為市場主體自主決定，而不能簡單地由政府用行政命令的方式進行。

二是加強產(chǎn)權(quán)保護，防止“一混就渾”。產(chǎn)權(quán)保護和產(chǎn)權(quán)明晰是市場機制發(fā)揮作用的先決條件。在國有經(jīng)濟與民營經(jīng)濟混合的過程中，應(yīng)引入產(chǎn)權(quán)中介機構(gòu)，加強產(chǎn)權(quán)登記和評估，公正、平等對待各方資本，做到產(chǎn)權(quán)明晰。政府需加強對交易雙方的產(chǎn)權(quán)保護，既嚴防國有資產(chǎn)流失，也要防范民營資產(chǎn)被侵吞。

三是完善治理結(jié)構(gòu)，避免陷入“一混就靈”誤區(qū)。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟是搞好國有企業(yè)的重要途徑之一，但不是全部，決不能將發(fā)展混合所有制經(jīng)濟當成國企改革與發(fā)展的萬能藥方和唯一手段。要把著力點放在完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代企業(yè)制度上，董事會按市場原則選聘職業(yè)經(jīng)理人及管理團隊，構(gòu)建市場化的經(jīng)營管理機制，通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，引入資本，引進新的管理思想和先進技術(shù)，提高經(jīng)營管理水平和效率。

四是完善法律法規(guī)和相關(guān)政策，避免違規(guī)操作。政府應(yīng)加強相關(guān)制度建設(shè)，完善支持混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)政策，包括稅費、土地變更、金融扶持等，搭建不同所有制企業(yè)發(fā)展混合所有制相關(guān)信息發(fā)布平臺；修訂《物權(quán)法》、《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)管理法》等；修改涉及石油行業(yè)市場準入、市場交易的有關(guān)法律法規(guī)，比如《礦產(chǎn)資源法》等；根據(jù)油氣行業(yè)上下游各環(huán)節(jié)特點，采取不同的監(jiān)管機制，尤其是加強壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，防止濫用壟斷優(yōu)勢。

五是要先試點后推開。在小范圍試點取得經(jīng)驗，形成一批可復(fù)制、可推廣的成功案例后，再漸次推開、逐步推廣，把握好尺度，避免出現(xiàn)影響“產(chǎn)業(yè)安全”的問題。

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟將使企業(yè)在組織結(jié)構(gòu)上發(fā)生革命性的變化，使企業(yè)更加充滿生機和活力。石油企業(yè)應(yīng)牢牢把握混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展方向，對油氣產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)實施差異化的混合所有制發(fā)展策略，打破控制力誤區(qū)?，F(xiàn)階段推進混合所有制經(jīng)濟，應(yīng)把進一步推進能源行業(yè)的市場準入改革作為重要的突破口，針對各環(huán)節(jié)特點，采取不同的監(jiān)管機制，實現(xiàn)交易信息的公開化，推進石油工業(yè)有質(zhì)量有效益可持續(xù)發(fā)展。

作者單位：*中國石油政策研究室
**中國石油北京銷售分公司