我國政府的規(guī)制負(fù)擔(dān)及改革路徑選擇

張淑芹++王玉鳳++何武

摘 要 我國政府公務(wù)員數(shù)量的相對合理性、產(chǎn)品市場和非產(chǎn)品市場的政府規(guī)制負(fù)擔(dān)指數(shù)均顯示，我國政府的規(guī)制負(fù)擔(dān)較重，規(guī)制水平居世界中下游，亟待改革。政府規(guī)制改革的路徑應(yīng)該以競爭政策改革為核心，控制政府規(guī)模，提高公務(wù)員行政能力，進(jìn)一步簡政放權(quán)，以更高標(biāo)準(zhǔn)取消行政審批事項(xiàng)，同時大力提升貿(mào)易便利化水平，改善營商環(huán)境，減少經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，降低政府規(guī)制負(fù)擔(dān)。

關(guān)鍵詞 規(guī)制負(fù)擔(dān)；政府改革；路徑

[中圖分類號]F061.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）12-0001-05

當(dāng)前，國際經(jīng)濟(jì)格局正在發(fā)生深刻變化，在經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢下，面對機(jī)遇和挑戰(zhàn)，我國的改革開放事業(yè)也在向縱深方向發(fā)展。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會做出了全面深化改革的部署，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)體制改革，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。有效的政府治理，是發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。因此，政府規(guī)制改革需要跟上我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的需要，以高效的政府規(guī)制作為促改革促轉(zhuǎn)型促發(fā)展的強(qiáng)力支撐和制度保障。只有加快政府職能轉(zhuǎn)變，全面正確履行政府職能，改善營商環(huán)境，減少規(guī)制負(fù)擔(dān)，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，才能最大限度地釋放企業(yè)和市場的活力。

一、我國政府的規(guī)制負(fù)擔(dān)

我國在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)超出了合理需要的范疇，一些該簡政放權(quán)、放松規(guī)制的市場領(lǐng)域依然保留著強(qiáng)大的政府規(guī)制。如果一個組織將精力投入到無效的、非生產(chǎn)性的活動中，那么制度的缺陷必然產(chǎn)生出了從事這類活動的激勵機(jī)制（諾斯，1994）。過度的規(guī)章制度既增加了政府的規(guī)制負(fù)擔(dān)又提高了企業(yè)的服從成本，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的自由競爭發(fā)展。本文從不同角度考察了我國政府的規(guī)制負(fù)擔(dān)，以全面考察我國政府規(guī)制負(fù)擔(dān)的特征，從而有針對性地予以改革。

（一）公務(wù)員數(shù)量的相對合理性

經(jīng)濟(jì)只有得到充分的自由競爭才能保持長期可持續(xù)增長，所以政府應(yīng)逐步減少對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展交由市場，逐漸減少經(jīng)濟(jì)性的規(guī)制，省去繁瑣的環(huán)節(jié)，加強(qiáng)市場透明度和公平性，讓市場充滿活力和動力。一個政府機(jī)關(guān)單位中，如果公務(wù)員數(shù)量過多，會使得經(jīng)辦一項(xiàng)工作的人數(shù)增多，導(dǎo)致審批程序復(fù)雜化，進(jìn)而會加大政府規(guī)制負(fù)擔(dān)。

如圖1所示：從2008年至2012年，我國公務(wù)員數(shù)量由659.7萬增長為708.9萬，4年間全國公務(wù)員數(shù)量增長了近50萬。至2012年，我國每億元GDP公務(wù)員數(shù)為13.65人，每千人公務(wù)員數(shù)為5.23人（四年間亦呈增長趨勢），官民比為1∶191①。這意味著每191個中國人供養(yǎng)1名公務(wù)員。雖然該比例與世界其他國家相比較低，但我國人口基數(shù)龐大，所以公務(wù)員比例實(shí)則偏高。更為重要的是我國公務(wù)員的崗位設(shè)置和職能分配的合理性較差，以致政府的審批事項(xiàng)繁瑣，規(guī)制負(fù)擔(dān)較重，企業(yè)和民眾的服從成本也較高。

（二）產(chǎn)品市場政府規(guī)制負(fù)擔(dān)

富有競爭性的產(chǎn)品市場環(huán)境，應(yīng)該能夠使新企業(yè)挑戰(zhàn)現(xiàn)任者，高效的企業(yè)快速成長，低效的企業(yè)退出，從而促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)增長和居民生活水平提高。建立公平競爭的市場環(huán)境需要兩個主要的政策要素作為根本保證。第一，產(chǎn)品市場規(guī)制應(yīng)該不阻礙競爭；第二，有效的反壟斷框架需要以保障企業(yè)間的公平競爭環(huán)境的方式進(jìn)行設(shè)置。經(jīng)合組織（OECD）在這兩者涉及的政策領(lǐng)域構(gòu)建了一個全面的、國際間具有可比性的測度指標(biāo)集，以衡量該項(xiàng)政策是促進(jìn)還是抑制了產(chǎn)品市場上的競爭，該指標(biāo)集衡量了整個經(jīng)濟(jì)的法規(guī)和市場環(huán)境，以考察產(chǎn)品市場的政府規(guī)制負(fù)擔(dān)，如圖2所示。

產(chǎn)品市場的政府規(guī)制負(fù)擔(dān)綜合指數(shù)主要由3個層次的指標(biāo)構(gòu)成：一級指標(biāo)包括國家控制、企業(yè)壁壘和貿(mào)易投資壁壘。3項(xiàng)一級指標(biāo)考察的問題具體包括：第一，國家控制指標(biāo)衡量的是在商業(yè)部門中國家所控制的范圍，能源、運(yùn)輸、電信部門中國有產(chǎn)權(quán)的比重，政府在私人企業(yè)中的特別投票權(quán)、國有股權(quán)范圍，在一些競爭性部門如航空運(yùn)輸、零售業(yè)、道路運(yùn)輸、通信業(yè)等對價格的控制，一些服務(wù)性部門使用強(qiáng)制性規(guī)制手段的程度等。第二，企業(yè)壁壘指標(biāo)衡量的問題包括：企業(yè)獲取信息及執(zhí)照的難易，政府的溝通策略和行政負(fù)擔(dān)的簡化，創(chuàng)建新企業(yè)的行政負(fù)擔(dān)程度，創(chuàng)建一個獨(dú)資企業(yè)的行政負(fù)擔(dān)程度，道路運(yùn)輸和零售業(yè)部門的行政負(fù)擔(dān)，對一些商業(yè)部門的潛在競爭者進(jìn)入的法律壁壘，競爭法中對國有企業(yè)反壟斷豁免的范圍，進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)部門的壁壘及能源、航空運(yùn)輸、電信部門縱向一體化的程度，零售業(yè)以及一些專業(yè)服務(wù)部門的進(jìn)入壁壘。第三，貿(mào)易投資壁壘衡量的是：外國對國內(nèi)公私企業(yè)股權(quán)購買的限制程度，最惠國待遇的平均關(guān)稅，程序?qū)用嫔蠈ν鈬髽I(yè)的歧視程度，其他如缺少互識協(xié)定和標(biāo)準(zhǔn)國際協(xié)調(diào)的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。一級指標(biāo)下又各自設(shè)置了二級指標(biāo)，二級指標(biāo)下再設(shè)置 18個三級指標(biāo)，各個指標(biāo)的設(shè)定如圖2所示。

在18個具體指標(biāo)中，分別設(shè)有一系列問題，由觀測人員對于每個指標(biāo)進(jìn)行打分，分值約在0～6之間，越接近于0，表示規(guī)制越緩和，越接近于6，表示規(guī)制越嚴(yán)格，在得到對于各個指標(biāo)的評分之后，乘以各自的權(quán)重后再加總，即得到了18個三級指標(biāo)的評分。三級指標(biāo)的評分乘以各自權(quán)重加總可得到二級指標(biāo)的分?jǐn)?shù)。類似地，再將二級指標(biāo)的分?jǐn)?shù)乘以權(quán)重加總，最后得到總分?jǐn)?shù)。于是，最后計(jì)算得出的產(chǎn)品市場規(guī)制負(fù)擔(dān)指數(shù)（PMR）仍然會介于0～6之間，指數(shù)越接近0，表明規(guī)制越緩和，意味著該國產(chǎn)品市場的規(guī)制負(fù)擔(dān)越輕，經(jīng)濟(jì)自由化水平越高；指數(shù)越接近于6，則表示規(guī)制越嚴(yán)格，表明該國的規(guī)制負(fù)擔(dān)較重，規(guī)制改革需進(jìn)一步加強(qiáng)。

根據(jù)上述指標(biāo)體系，2013年，我國政府的產(chǎn)品市場規(guī)制負(fù)擔(dān)綜合指數(shù)為2.86②，其中國家控制指數(shù)為3.57，企業(yè)壁壘指數(shù)為3.13，貿(mào)易投資壁壘指數(shù)為1.89?？傊笖?shù)和3個一級指標(biāo)指數(shù)在47個主要國家中均排名倒數(shù)第二，僅高于印度，與排名第一的荷蘭0.92相差甚遠(yuǎn)，與發(fā)達(dá)國家如英國1.08，德國1.29差距較大，也低于主要發(fā)展國家，如南非（2.21）、俄羅斯（2.22）、巴西（2.54）等。這表明我國需要深化政府規(guī)制改革，進(jìn)一步減輕政府規(guī)制負(fù)擔(dān)。endprint