規(guī)劃與平衡:香港新市鎮(zhèn)建設中的政府角色

郝詩楠

(華東政法大學 政治學研究所，上海201620)

西方曾有不少論者將香港稱為“城邦”(city state)。［1］持平而論，盡管這個詞的使用并不準確，卻道出了香港的核心特質——即高度的城鎮(zhèn)化。根據聯(lián)合國的統(tǒng)計數據，香港的城鎮(zhèn)化率在1990年就已經達到了100%①城鎮(zhèn)化率數據，聯(lián)合國數據庫http://data．un．org/Data．aspx?q=urban＆d=PopDiv＆f=variableID%3a17(2014年11月25日訪問)。。也就是說，早在24年之前，所有的香港市民都已居住在了城鎮(zhèn)地區(qū)。

一般而言，我們可以從兩個方面來“分解”香港這座城市:一方面，香港的城市主體無疑是九龍半島與香港島北部的城市帶②此部分又稱“維多利亞城”(City of Victoria)，其包括了“四環(huán)”，即西環(huán)、上環(huán)、中環(huán)和下環(huán)(銅鑼灣與灣仔)?，F(xiàn)在這塊城市區(qū)還包括了堅尼地城(Kennedy Town)。所構成的都會區(qū)(以下簡稱“港九地區(qū)”)，該區(qū)鱗次櫛比的摩天大樓無疑是香港國際商業(yè)與金融中心的象征，而港九地區(qū)也是香港城市的歷史源泉與現(xiàn)時核心所在;另一方面，香港的城市還包括了港九地區(qū)之外尤其是新界地區(qū)的“衛(wèi)星城”(satellite cities)，這些“衛(wèi)星城”又被稱為“新市鎮(zhèn)”(new towns)。由于是從原本新界密集的山地或叢林中拔地而起，這些新市鎮(zhèn)又被譽為香港的“城市奇跡”。［2］

不過，學界在談到香港的城市時，“新市鎮(zhèn)”并沒有得到應有的關注。而本文的研究便聚焦于香港的“衛(wèi)星城”或曰“新市鎮(zhèn)”的建設過程。具體而言，我們將關注香港“新市鎮(zhèn)”建設過程中政府的角色。因為，從很大程度上來說該建設計劃是一種政府推動型的城鎮(zhèn)化過程。我們應該從什么意義上來理解港府的這種“推動力”?本文將在此問題的驅動下，通過解構香港上世紀中后期開始的新市鎮(zhèn)建設過程來厘清、分析并細化港府在這一過程中所擔負的具體角色。

后文的論述將分為三個部分。第一部分闡明了香港新市鎮(zhèn)建設的背景，并指出了這一城市擴張計劃的政府推動型特質;第二部分首先論述了香港政府在新市鎮(zhèn)建設中的規(guī)劃者(planner)角色;其次還分析了香港政府在新市鎮(zhèn)建設的過程中與商人及民眾之間的關系，并指明香港政府在其中所扮演的平衡者(balancer)角色;本部分的論述還將指出，港府對這兩種角色所規(guī)定職能的有效履行是香港“新市鎮(zhèn)”建設獲得成功的重要因素;最后一部分則是結論。

一、作為政府推動型城鎮(zhèn)化模式的香港“新市鎮(zhèn)建設”

自19世紀末《展拓界址專條》固定了香港的邊界之后，界限街(Boundary Street)一直都是香港城鄉(xiāng)分隔的標志。因為界限街以北的新界地區(qū)一直都被視為與該街以南的港九地區(qū)不同的非城市地區(qū)，農業(yè)一直都是該地區(qū)的主業(yè)①不過在港府的官方文件中，較少稱新界為“農村”或“農村地區(qū)”。，其治理方式與機構和港九的所謂“城市地區(qū)”也有所不同。②截至上世紀八十年代中葉，新界地區(qū)的日常事務一直由“新界鄉(xiāng)議局”和五個“新界理民府”負責管理，而港九地區(qū)的事務則由市政局管理。

(一)“新市鎮(zhèn)建設”的背景

上世紀六十與七十年代，隨著經濟的繁榮與大陸移民的涌入，香港人口出現(xiàn)爆發(fā)式的增長。據統(tǒng)計，從1951年一直到1970年間，平均每五年居民人口就會增長50萬。［3］(PP．69，121)而這種人口的增長趨勢導致以往港九的都會區(qū)的承載力出現(xiàn)問題。港九市區(qū)中出現(xiàn)了很多類似貧民窟的“寮屋區(qū)”，為香港的持續(xù)發(fā)展埋下了諸多安全與政治上的隱患。尤其是在上世紀五十年代寮屋區(qū)的一場大火之后，當時的港英政府除了決定建立公共住房制度使一些居住條件較差的人口能夠安居之外，還開始考慮逐步開發(fā)新界地區(qū)，以將港九地區(qū)超載的人口疏導出去。在港英政府看來，開發(fā)新界的要旨就是要將新界地區(qū)城鎮(zhèn)化。然而，新界開發(fā)或曰城鎮(zhèn)化的方式所采用的并非是“攤大餅”式的“城市-郊區(qū)”建設模式，而是“中心城-衛(wèi)星城”的建設方式(見圖1)。

圖1 兩種不同的城鎮(zhèn)化模式

根據上圖所示，簡單而言“衛(wèi)星城”建設模式的關鍵在于建立起一個“城市網絡”——其中，中心城是以往的核心城區(qū)或老城區(qū)，而衛(wèi)星城盡管規(guī)模和功能無法與中心城相比，但是它們每一個都屬于一種“自給自足”的“內部循環(huán)”城市;相反，在“攤大餅”式的城鎮(zhèn)化模式中，郊區(qū)一般只具備居住功能。有學者認為，香港的“衛(wèi)星城”建設模式是對基于霍華德(Ebenezer Howard)“花園城市”(Garden Cities)理論的英國新城建設經驗的復制。［4］根據霍華德思想，圍繞著中心城市而建的花園城市要同時兼顧城市與鄉(xiāng)村的功能。③根據霍華德的理念，一個中心城市周圍應該有六個“花園城市”圍繞。See Howard，E．Garden Cities ofTo-morrow．Cambridge，MA:Mit Press，1965．具體而言，花園城市的規(guī)模不應太大，但是其功能應該齊全——不僅具有城市的快捷與便利，還應具備鄉(xiāng)村的舒適與愜意。而英國自二戰(zhàn)后開始的“新城建設”在某種程度上所參照的正是這樣的一種思想。在《新城法案》(New Towns Act，1946)通過之后，一批圍繞著倫敦綠帶(London Greenbelt)而建的、功能齊備的衛(wèi)星城率先拔地而起。［5］［6］

而香港政府也力求能夠使得居民的基本需求與大部分的享受型需求一般都可以在衛(wèi)星城中得到滿足。根據港府官方的介紹，“發(fā)展新市鎮(zhèn)的基本概念是盡可能提供一個均衡和設備齊全的小區(qū)”。［7］換言之，新市鎮(zhèn)建設所遵循的是“綜合原則”，即新市鎮(zhèn)不僅提供住宅空間，而且包括了社區(qū)設施、娛樂和商業(yè)機會。［3］(P．121)總而言之，香港的“衛(wèi)星城”建設模式意在建立多個由公共交通連通的城市群而不是一個城市。自1973年起，九個衛(wèi)星城分三個階段(三代)逐漸在新界地區(qū)(包括大嶼山地區(qū))建立起來。而港英政府將這些衛(wèi)星城命名為“新市鎮(zhèn)”(New Towns)。表1給出了這九個新市鎮(zhèn)的基本概況。

新市鎮(zhèn)的建成大大提升了香港的城鎮(zhèn)化率。根據聯(lián)合國的統(tǒng)計數據，香港在1950至1970年間的城鎮(zhèn)化率增長了約5%，而在1970至1990年間，城鎮(zhèn)化率則增長了12%(并于1990年前后達到100%)，后者幾乎比前者高出一倍還多(見圖2)。其中，始于20世紀70年代初的新市鎮(zhèn)建設功不可沒。

表1 香港九個新市鎮(zhèn)的基本情況

圖2 香港的城鎮(zhèn)化率:1950-1990

總而言之，新市鎮(zhèn)的興起促進了新界地區(qū)的城鎮(zhèn)化并進一步模糊了港九地區(qū)與新界(包括大嶼山)之間的城-鄉(xiāng)界限;尤其是蘊含在新市鎮(zhèn)建設計劃背后的“以公共交通為導向的開發(fā)”(Transit Oriented Development，TOD)理念①TOD理念所提倡的是公共交通建設要在城市建設的過程中同步進行，以使得城市之間的通勤需求可以基本通過公共交通系統(tǒng)得到滿足。在香港新市鎮(zhèn)發(fā)展的過程中，政府一直都注重將新市鎮(zhèn)與交通樞紐之間的距離盡可能的縮短。從現(xiàn)時的情況不難看出，新市鎮(zhèn)基本上都是沿著鐵路(九廣東鐵，后并入港鐵網絡)和地鐵(港鐵)興建的。幾乎每一個新市鎮(zhèn)都至少設有一個港鐵車站和一個巴士總站(元朗、屯門與天水圍等新市鎮(zhèn)之間還建有輕便鐵路)。除此之外，新市鎮(zhèn)的居住區(qū)與地鐵站或公交站之間的互通基本上都可以通過步行實現(xiàn)。有關香港新市鎮(zhèn)的公共交通及其日常運行，可參見Zacharias，J．Generating Urban Lifestyle:The Case of Hong Kong New-Town Design and Local Travel Behaviour．Journal of Urban Design，2005，10(3)，371-386。更是促進了各區(qū)域之間的融合。②而且在行政管理方面，新界與港九地區(qū)日常事務管理體制也逐步并軌。1986年，新界理民府改為區(qū)域市政局，代表著港府逐漸承認新界的城市地位。回歸之后，區(qū)域市政局和市政局分立體制被廢除，港九新界的日常事務則由民政事務局和新成立的康樂及文化事務署和食物環(huán)境衛(wèi)生署負責統(tǒng)一管理。更為重要的是，到了第三代新市鎮(zhèn)基本建成之后，香港已經基本形成了圖3中類似圖1b那樣的衛(wèi)星城環(huán)繞帶;而且這一環(huán)繞帶現(xiàn)時已經容納了340萬港人居住與生活，這一人口規(guī)模幾乎占到了香港總人口的一半，這與許多地方的“新城”因難以吸引到足夠的定居人口而成為“空城”、“鬼城”的情形大相徑庭。簡言之，新市鎮(zhèn)的崛起使得香港“從一個單一的都市變?yōu)榱艘粋€由多個城鎮(zhèn)組成的城市體系”。［8］

圖3 香港新市鎮(zhèn)的分布

(二)政府推動型城鎮(zhèn)化模式

根據香港拓展署資料估計，1973～2000年的27個財政年度中，港府撥給新市鎮(zhèn)建設的資金累計約為580多億港元，而這還不包括其他的費用。［8］很明顯，該數據中所包含的一個事實就是:新市鎮(zhèn)的興起從頭至尾都是一個由政府主導的城鎮(zhèn)化計劃的結果，而這也是香港新市鎮(zhèn)建設的另一大顯著的特征。換言之，香港的新市鎮(zhèn)建設是一種政府推動型的城市擴張或城鎮(zhèn)化的模式，也有學者將其視為一種城市建設的“(官僚)干涉模式”(mode of intervention)。［9］(PP．97-109)

在后文的分析中我們可以清楚地看到，香港新市鎮(zhèn)的興起并非是一種自然的城鎮(zhèn)化或城市形成過程;不論是在新市鎮(zhèn)建設的規(guī)劃還是具體的建設過程中，政府一直都處于核心地位并發(fā)揮著重要作用。甚至可以毫不夸張地說，香港的新市鎮(zhèn)是港府一手設計、規(guī)劃和創(chuàng)造出來的“人工城市”。而之所以采用這種政府推動型城鎮(zhèn)化模式來建設新市鎮(zhèn)，其背后主要有兩大動因——香港的地理/土地狀況與路徑依賴。

1．香港的地理/土地狀況

新市鎮(zhèn)建設很大程度上是一種“倒逼”產生的人口疏導計劃的“副產品”。可以說，在二戰(zhàn)之后的近二十年間，港府從未考慮過實施類似的計劃，而香港也一直保持著港九-新界的城鄉(xiāng)二分格局。然而，截止上世紀七十年代，港九地區(qū)的建設用地已基本飽和，在新界建設新市鎮(zhèn)無疑是最好且唯一的選擇。不過，當時在開發(fā)新界之前需要考慮兩個實際的問題。第一是選址問題。根據衛(wèi)星城的布局原則和港府的規(guī)劃，新市鎮(zhèn)的選址應做到各區(qū)均衡:其既要能夠保持與中心城之間的合理距離，又要保證各個新市鎮(zhèn)不能過度地集中或分散。而這無疑需要政府事先根據香港的實際情況做出詳細安排。第二則是的具體實施問題。因為香港尤其是新界地區(qū)本身多山，所以建設新市鎮(zhèn)的難度頗高，需要在炸山或和平整土地的基礎上大規(guī)模地興建土木，尤其是事先(即進行新市鎮(zhèn)的具體建設之前)需要在山間完成諸如隧道與鐵路等基礎設施的建設。而這個問題的解決仍舊需要政府的積極介入進行資源整合，以發(fā)揮規(guī)模經濟效應。

2．路徑依賴

從香港被割讓伊始，其拓殖或城鎮(zhèn)化的過程就是政府主導的。為了讓香港這個原本的小漁村轉型成為東西方貿易的中心(后來又變成了工業(yè)、金融與商業(yè)中心)，港英政府急需建設諸多的基礎設施。其中，港島的維多利亞城就是最早由港英政府建立的城市地區(qū)。此外，英國統(tǒng)治者還通過填海等方式主動開墾更多的建設用地用以興建城鎮(zhèn)所需的樓房、道路及其他公共設施。在這一過程中，港英政府不僅在法理上被賦予了高度的權力，而且也在實踐中積累了強大的權威與能力。從憲制上來看，香港所實行的是頗具特色的“行政主導體制”。這種體制強調行政權力(1997年之前是以港督為核心，之后則是以行政長官為核心)至上［10］;相反，立法機關不過是一種咨詢而非制約行政權的機構。而這一體制不僅顯得與香港所奉行的自由主義市場經濟理念和自由港的地位格格不入，而且與英式的威斯敏斯特體制(即立法至上體制)也截然不同。

可以說，港府一直以來都屬于“強政府”，盡管一直宣稱奉行對于市場的“積極不干預”原則，但是政府對于香港的社會、經濟事務一直保持著非常強的管制與干預能力。特別是在土地制度方面，香港一直實行的是土地公有(政府所有)制。由于香港土地的所有權和控制權一直都牢牢地掌握在政府手中①根據港英時期的法律和現(xiàn)時的香港《基本法》，新界原居民所擁有的土地并非政府所有，但是政府仍舊可以通過市場的方式(給予經濟補償或未來的“換地權”)進行征用。，因此土地的規(guī)劃、出讓與使用都無法繞開政府。據統(tǒng)計，長期以來港府土地出讓收入占財政收入的比重相當大，其中最高的年份(1981～1982年)高達35．6%［11］;也有學者指出這個數字高達45%。［12］由此，政府便理所當然地變成了包括新市鎮(zhèn)計劃在內的大型的土木工程與城市建設計劃的主導力量。

二、政府在新市鎮(zhèn)建設中的規(guī)劃者與平衡者角色

上文提到，香港新市鎮(zhèn)建設是一項政府推動型的城鎮(zhèn)化或城市擴張計劃。本文認為，在這項計劃的規(guī)劃與實施的過程之中，香港政府的角色可以細分為規(guī)劃者與平衡者兩種。下文將詳細地對此進行分析。

(一)作為規(guī)劃者的政府

由于新市鎮(zhèn)的發(fā)展需要系統(tǒng)性地對新界地區(qū)進行開發(fā)，因此它需要該計劃的主導者——政府——做出詳盡的規(guī)劃。除此之外，另外兩大原因也使得政府必須在新市鎮(zhèn)建設之前做出盡可能全面且細致的設計。首先，新市鎮(zhèn)的要義在于建設多個“自給自足”的城市而非簡單的居住區(qū)或“睡城”(bedroom community)。后者的建設較為簡單，甚至完全可以交給地產商來完成。而新市鎮(zhèn)的建設不僅要考慮住宅的建設，而且還需要考慮其他社區(qū)、福利與娛樂設施的布點、商業(yè)配套甚至是就業(yè)機會的布局。盡管作為衛(wèi)星城的新市鎮(zhèn)在體量上不可與中心城比肩而論，但是其規(guī)劃與建設的復雜性要大大高于“城郊”的建設。其次，與內地的許多建設項目不同的是，香港新市鎮(zhèn)的建設并沒有所謂“試點”或試驗，它不能通過試錯的機制來總結建設經驗，漸進地修正建設計劃，從而降低失敗的風險①當然，在新市鎮(zhèn)建設的過程中，香港政府從早期九龍觀塘地區(qū)的建設中吸取了一定的經驗和教訓。但是，觀塘并不能被視作“新市鎮(zhèn)”的試驗。因為觀塘一方面屬于工業(yè)區(qū)的規(guī)劃，另一方面觀塘坐落于九龍而非新界地區(qū)。。換言之，新市鎮(zhèn)建設是一個直接“上馬”的項目，其失敗成本非常高。因此，如果在建設之前不能做到全面對各種可能性進行考量，政府與企業(yè)所投入的公共與私人資金很可能會被浪費。

因此，港府在新市鎮(zhèn)建設之前不僅“已有成熟的全方位均衡發(fā)展理念”［13］，而且還進行了全面且細致的方案設計以盡力做到決策的科學化。首先，新市鎮(zhèn)建設由專門的機構——即(新界)拓展署(現(xiàn)為土木工程拓展署)——負責執(zhí)行。當時的拓展署是一個專門負責新市鎮(zhèn)建設計劃的規(guī)劃與執(zhí)行的機構，這體現(xiàn)了香港政府對于該計劃的重視程度。此外，這一機構在每個新市鎮(zhèn)的選址處還設有拓展工程處，保證了計劃的推進與執(zhí)行。其次，在拓展署的主導下，港府在新市鎮(zhèn)建設之前充分吸收了各類專業(yè)的意見，試圖保證計劃的“巨細靡遺”。比如在事前聘請顧問公司調查及研究并提出報告書，或者與城市設計師、工程師、建筑師等各方面專業(yè)人士合作，擬訂詳細的非法定圖則，在香港發(fā)展綱略和法定分區(qū)計劃大綱圖的范圍內提出設計意見。［14］當然，這些專業(yè)人士除了運用自己的專業(yè)知識之外，也需要“與幾十個政府部門進行磋商”。［15］

這一全面的規(guī)劃收到了實效。正如前文所述，自上世紀七十年代至今已經近四十年過去，香港的九個新市鎮(zhèn)一方面已經成功安置了香港近一半的人口，但是在另一方面新市鎮(zhèn)在承載能力方面(見表1)仍留有足夠的空間。這說明香港的新市鎮(zhèn)不僅由于其設施齊全且交通方便受到了市民們的青睞，而且又保持了一定的宜居性和可持續(xù)發(fā)展的能力。而這不能不得益于香港政府所扮演的規(guī)劃者角色。

(二)作為平衡者的政府

的確，規(guī)劃的全面性是香港新市鎮(zhèn)建設取得成功的關鍵所在。然而，在推進這樣一項大型的公共建設項目時若不能均衡考慮利益相關方的需求，那么該項目就很有可能因遭遇抵制而面臨著擱淺的危險。不過，香港政府在這一方面出色地扮演了平衡者的角色，在政府、商人以及民眾三方之間構建起了良好的“協(xié)和關系”(collaborative relationship)。

1．保障民眾利益

港府通過多種方式使得民眾的利益在新市鎮(zhèn)的建設中得到了反映。城鎮(zhèn)化的核心是人，因此城市首要滿足的是人——亦即居民——的需求。除了通過全面規(guī)劃，發(fā)展全功能“自給自足”的城市以保證新市鎮(zhèn)居民各項需求得到滿足之外，新市鎮(zhèn)建設所采用的是“住宅建設在先、工商業(yè)建設在后”的順序，從而優(yōu)先滿足市民的居住需求:

新市鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃經審定進入具體實施階段后，首先進行征地、清拆，在已平整的地盤上興建廉價租售的公屋和必要的公共設施，包括商業(yè)設施、社區(qū)中心、學校、幼稚園、醫(yī)療診所、休憩場地、警署和消防局等，以吸引居民前往居住。然后是劈山填海，劈山所得的地，售給私人作住宅或商業(yè)用途，填海所得的地，則提供作工業(yè)用地。［16］

更值得注意的是，在新市鎮(zhèn)發(fā)展的過程中，香港政府還就建設方案進行了密集的公眾咨詢。新市鎮(zhèn)建設的過程中，除了需要考慮未來居民的需求，還需要考慮一些可能利益受損的市民利益，比如拆遷過程中的補償問題以及建設過程中所產生的環(huán)境問題等。有學者指出，收地賠償，房屋安置，村落重建以及民生就業(yè)經常導致官民發(fā)生沖突，使新市鎮(zhèn)的建設遇到重重困難。［8］面對此種情況，港府則通過公眾咨詢機制來落實補償政策或者改善既有的方案，以保證新市鎮(zhèn)建設過程中政府的回應性(accountability)，并最終順利推進新市鎮(zhèn)的建設。

上文有述，香港所采行的是一種行政主導體制，因此民意表達與綜合的重擔便落到了行政機關而非立法機關身上。在多年的實踐中，香港發(fā)展出了一套行之有效的行政機關主導的公眾意見咨詢機制，以保障公眾對于重大公共決策的知情與參與權。在香港的新市鎮(zhèn)建設中，這種公眾咨詢制度發(fā)揮了重要作用。新市鎮(zhèn)的建設規(guī)劃都會事前公布接受民眾的意見②在新市鎮(zhèn)的規(guī)劃階段，接受公眾咨詢的機構是港府的(城市)規(guī)劃署。而關于香港城市規(guī)劃過程中的公眾參與與改革，可參見莫泰基《公民參與:社會政策的基石》，香港:中華書局，1995年，第五章。;民眾可以通過各種渠道向政府反映自己的意見;而這些意見經過政府或新界原有的咨議組織(如新界鄉(xiāng)議局)綜合(aggregation)后會向社會公開;如果遇到民眾強烈反對的項目，政府基本上都會尊重民意暫停進行并做進一步的研究。

以即將開展的東涌新市鎮(zhèn)(第二期)建設為例。此次建設的公眾咨詢由規(guī)劃署與土木工程拓展署(前身為拓展署)負責，并已于2012與2013年舉行了兩輪公眾咨詢(Public consultation/engagement)，而現(xiàn)在正在進行的是第三輪咨詢。從以往的記錄來看，每一輪的咨詢都會事先在網絡上發(fā)布公告并在事后適時公布全面的咨詢報告(簡報)。例如第三輪長達67頁的公眾咨詢報告就清晰地總結了公眾的意見并給出了更加詳細的城市規(guī)劃的藍圖——其中包括了住宅、交通與福利設施的布點、新增就業(yè)崗位的預估以及對于環(huán)境影響的評估等。［17］

表2 東涌新市鎮(zhèn)擴展(第二期)計劃的第三輪公眾參與活動表

而在形式方面，東涌新市鎮(zhèn)(第二期)建設的公眾咨詢采取了模型展出、巡回展覽以及公眾論壇等咨詢方式，并向市民公示了具體的地點和交通方式(見表2)。民眾可以通過參與這些活動發(fā)表自己的意見，也可以通過信件、電話與電子郵件等形式向當局表達意見?？傮w而言，公眾咨詢的過程盡管顯得有些繁雜且曠日持久(基本上，每一輪的公眾咨詢基本都要持續(xù)一年左右)，因此它增加了新市鎮(zhèn)建設的前期成本;但是從另一方面來說，公眾咨詢機制的存在保證了新市鎮(zhèn)的建設計劃不會因違背民意而在事前甚至是動工建設的過程中遭遇抵制甚至引發(fā)沖突。換言之，公眾咨詢提升了包括新市鎮(zhèn)建設在內的港府重大決策在實施階段的效率。

2．照顧商業(yè)利益

在新市鎮(zhèn)興起的過程中，港府還鼓勵私人資本參與建設。城市的核心是居民，居民的利益自然是政府首要考慮的事情;但是“誰來建設城市”同樣也是一個非常重要的問題。既然目標是要建設“自給自足”的城市而非“睡城”，新市鎮(zhèn)就不能排斥商業(yè)的進入。而且，值得注意的是，新市鎮(zhèn)大部分地塊的建設內容仍是樓宇(不論是依照“十年建屋計劃”所建設的公共住宅還是商業(yè)廣場)，因此引入私人資本特別是地產商和建筑商來“助一臂之力”就顯得頗為迫切。

長期以來，港府一直奉行的是“親商政策”，而政府與商業(yè)團體之間也一直保持著緊密且良好的關系。［9］(PP．97-109)而在新市鎮(zhèn)建設這一政府推動型的城鎮(zhèn)化進程中，港府同樣延續(xù)了這樣的關系。雖然新市鎮(zhèn)建設并非完全的市場行為，但是作為推動者的港府依舊照顧到了商人的積極性并為其創(chuàng)造出了廣泛的獲益機會。因此，有人指出“香港大規(guī)模開發(fā)新市鎮(zhèn)，政府是導演，而私營發(fā)展商是建設主角”。［18］

一般而言，港府主要通過兩種方式鼓勵私人資本參與新市鎮(zhèn)的建設。首先是運用土地的政府所有權或土地政策鼓勵私人資本的進入。如前所述，港府主要將填海得來的土地用于商業(yè)用途，這在很大程度上降低了工商業(yè)土地的使用成本——尤其是規(guī)避了前期的征用成本。而香港現(xiàn)任特首、曾任全球著名的地產咨詢機構“戴德梁行”環(huán)球主席的梁振英在一篇論述香港土地政策的文章中指出，港府在批地的實踐中通常會先解決動遷問題，然后再把土地批出去，從而“避免開發(fā)商地產商與農民在動遷賠償上產生矛盾”，保證了開發(fā)商的建設過程得以順利進行。［19］另外，港府一般都會以較優(yōu)惠的地價來吸引參與新市鎮(zhèn)配套基礎設施建設的企業(yè)，以扭轉以往開發(fā)商只把目光聚焦在港九地區(qū)的情形。

其次則是通過公開招標與拍賣的形式在新市鎮(zhèn)的建設中引入市場的力量。港府通過這種公開的競爭形式為新市鎮(zhèn)“招商”，并引導開發(fā)商的行為能夠與政府的新市鎮(zhèn)建設形成配合(比如新鴻基地產就在沙田新市鎮(zhèn)致力于發(fā)展中小戶型的住宅而不是千尺豪宅)。此外，由于港府對于新市鎮(zhèn)的發(fā)展具有良好且全面的規(guī)劃，因此隨著新市鎮(zhèn)定居人口規(guī)模越來越大，商業(yè)機會也越來越多，這無疑也增加了私人資本盈利與地價上漲的預期，而這自然讓工商業(yè)企業(yè)樂于參與競投新市鎮(zhèn)的土地［18］，并在其上興建住宅以及商業(yè)設施。結果，新市鎮(zhèn)除了基礎即社區(qū)福利設施齊全之外，工商業(yè)也相當繁榮，滿足了居民多樣化的消費需求。

綜上所述，在香港新市鎮(zhèn)建設的過程中，一種類似以香港政府為“天平”、民眾利益與商業(yè)利益為兩端“砝碼”的三邊關系模式被成功地構建，從而實現(xiàn)了資本邏輯與民主邏輯的平衡。簡言之，作為平衡者的香港政府成功抓住了城鎮(zhèn)化進程中的兩大關鍵力量，使得香港新市鎮(zhèn)既滿足了未來居民的利益，也保證了建設過程的效率。因為正如上文所述，港府不僅激發(fā)了商業(yè)資本投入新市鎮(zhèn)建設的積極性，而且還在一定程度上通過公眾咨詢機制制約了政府可能的失誤以及商業(yè)資本的逐利傾向，防止了新市鎮(zhèn)建設制造更多的利益受損者。

三、結語

自1973年啟動的香港新市鎮(zhèn)建設是一種典型的政府推動型的城鎮(zhèn)化或城市擴張模式。它的目標在于在新界地區(qū)建設相對于港九中心城的“衛(wèi)星城”;每一個作為衛(wèi)星城的新市鎮(zhèn)都是一種“自給自足”的城市，并擁有完備的設施和機會。本文的分析表明，在新市鎮(zhèn)的建設過程中，港府所扮演的主要是兩種角色——規(guī)劃者與平衡者。首先，由于新市鎮(zhèn)本身規(guī)劃與建設的高度復雜性而且不存在事前“試點”的問題，港府必須對于建設計劃的各方面做到通盤考慮。港府的規(guī)劃者角色主要表現(xiàn)為兩點:一是新市鎮(zhèn)建設由專設的(新界)拓展署負責執(zhí)行;二是在規(guī)劃階段充分吸收專家的意見。其次，作為平衡者的香港政府在新市鎮(zhèn)建設推進的過程中成功地在商業(yè)資本與民眾之間構建起了一種均衡的關系?？梢哉f，港府所扮演的這兩種角色是香港新市鎮(zhèn)建設獲得成功的重要因素。總體而言，香港政府的規(guī)劃者角色保證了新市鎮(zhèn)的吸引力和可持續(xù)發(fā)展的能力;而港府的平衡者角色保證了新市鎮(zhèn)建設在執(zhí)行過程中能夠順利推進而不至于遭受利益相關方的掣肘而引發(fā)沖突。

當然，整個香港新市鎮(zhèn)的建設計劃也產生了不少問題①林明珠與劉軍偉總結認為香港新市鎮(zhèn)建設所面臨的問題有:人口結構問題、產業(yè)結構問題、就業(yè)問題與通勤問題?？蓞⒁娏置髦?、劉軍偉《香港新市鎮(zhèn)開發(fā)建設透析》，載《上海城市管理職業(yè)技術學院學報》2008年第4期。，并非每一個新市鎮(zhèn)都獲得了同等程度的成功;而且在目前新界東北的“造城”開發(fā)計劃也面臨著難以推進的困境。但是，這一已進行了40余年的城鎮(zhèn)化計劃對內地的城鎮(zhèn)化進程尤其是城鎮(zhèn)化進程中政府的作用仍舊有著重要的啟示意義。與新市鎮(zhèn)建設相似的是，內地的城鎮(zhèn)化建設中政府也處于主導地位。然而與香港相比，這些地方的政府在推進城鎮(zhèn)化建設的過程中恰恰未能有效承擔規(guī)劃者與平衡者的角色。結果，這些地方的“新城”或是由于配套設施不足導致吸引力不夠因而出現(xiàn)“空城”現(xiàn)象，或是在城鎮(zhèn)化推進的過程中由于未充分考慮各方意見而引發(fā)諸多社會沖突。而香港的新市鎮(zhèn)建設或許可以為這些地方的城鎮(zhèn)化提供一定的借鑒。

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